周志忍:入世与政府管理改革

选择字号:   本文共阅读 6222 次 更新时间:2002-05-13 12:55:00

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周志忍  

  

  入世与政府管理改革

  主讲人:周世忍(北大政府管理学院副院长、中国公共管理课程指导委员会副主任)

  时间:5月11日(周六)晚7:00

  地点:理教105

  

   加入WTO后,对政府提出了要求,政府需要对其作出准备。而在此之前,学者已经出了关于“入世与政府管理改革”的几本书、一百多篇文章,看来是学者们的觉悟更高些。但是,政府可以说却没有好好准备。因为所给的题目“入世与政府管理改革”很大,要讲到入世的挑战和我们政府的对应,这需要从一个角度来讲。我选的角度很简单,就是“找问题”的角度,我把它叫做“问题角度”。为什么这样选择呢?这里面有个行话,我们讲行政管理,讲政府管理,就往往要找问题角度。从决策的角度来讲,公共决策的制定,就是发现问题,发现政治中的问题,问题就解决了一半。行政行为里还有个领导核心。领导就是对正确的方法作选择。管理是什么呢?管理是以正确的方式来行事。这从领导这个角度来讲,领导就是要做正确的事,就是要发现政策的问题,这是个核心。所以我想,从问题角度来讲我们面临的挑战和政府管理体制改革。从问题的角度来讲,可能会给大家的印象事“找毛病”,挑刺比较多。我想来想去,这还是对的。找问题对于同学和政府是一样的,这能体现学者的价值。学者的责任是什么?我想,学者的责任是用自己的良知和自己的洞察力来发现问题。有一位美国学者讲,研究行政管理学,你的职责是什么?他说,很简单,行政管理学的主要任务是批评政府,没别的。那么政府怎么办?我们还不大习惯批评。美国人讲课的时候,经常能批评政府的一些做法。后来有人提问,你们这样讲,政府会同意吗?会饶得了你吗?美国人觉得很奇怪:“这不讲,还有什么好讲的?”为了回答这个问题,他讲了一个格言“在美国,耐不了高温,不要做厨师;受不了批评,不要当政治家。”如果你怕批评,那你就滚蛋。政治家就应该接受批评。我想,这个问题怎么看?所以,“找问题”是今天讲座的一个指导思想,是一个基本的设想,就是要提出问题,引起重视,对政府改革有所贡献。过去的学者往往是理论取悦上面,干了不少坏事。我不讲我们国家,我讲印度。印度国大党曾搞了一个经济体制,大家知道印度的经济体制是社么样子的——高度规划,严格管制,公有制和私营企业的不确认。这不是一个好东西。但是印度的经济学家有好多用一切理论、方法来为国大党的政策辩护,讲它很好。最后实施发现政策很糟。后来印度的一位部长,同时优势一位很有名的经济学家说,印度的不幸,就在于有了那些卓越的经济学家。但是这样的东西在东亚却得到了幸免。如果搞了一个经济体制,他们是会说的。但是印度的经济学家很有本事,很有力地为政府论证什么地,他们能把一个不对的东西说成是对的东西。于是,事情就办起来了。这样看来,学者实在是太可悲了。

   一、 为什么要关注入世以后的政府管理改革问题?

   主要观点是,入世主要是政府入世,入世带来的挑战是对政府管理的挑战,迎接挑战的核心当然是政府管理体制的改革。所以,对政府管理改革应给予高度重视。

   1、 从世贸组织的文件来看,它的核心是规范的约束政府行为的。说白了,世贸协议主要是针对政府的。所以我同意一种观点,中国加入WTO,是中国政府加入WTO。在世贸协定里,除了两条是针对企业的,其它的都是针对政府的。我举一些例子,如对于倾销行为,如果企业以低于成本价倾销,WTO承认,倾销会对别的国家造成损害,所以它授权任何政府可以采取行动,可以反倾销。但是,你的反倾销活动必须遵守规则。所以WTO的绝大部分决议是针对政府的反倾销行为,实施程序。反倾销的实体性规定就很多,有很多条,第一条就是实施的要件,就是政府要采取反倾销行为,必须有实施这一行为的要件,这些条件存在了,你才能启动反倾销行为。实施要件是什么?①有倾销行为,即低于成本价销售;②倾销给所在国家造成了损害;③倾销与损害之间,有明显的因果关系。三条都合格了,才能启动行为。

   关于反倾销,在实体性规定上,也讲了很多。比如临时性措施、永久性措施等等。又规定了幅度,反倾销是可以的,但不能超过你所最后认定的倾销幅度。比如你认为倾销是15%,反倾销最多就不能超过15%。如果反倾销税征收了40%,这就不允许了。又包括反倾销税征收比例、期限。比如,对一个国家的反倾销最多不能超过五年。五年以后,除非重新核定一次,否则,这个反倾销必须取消。又包括,反倾销税应由进口商交纳,不能由出口商代缴。这就是针对政府的约束,大家只要看一下世贸协定就知道了。

   再看关于企业的低报货物价格来逃避关税的行为。大家知道,关税是一种固定的比例,企业如果买了一百万的东西,如果只报说买了四十万,缴税当然就少了。对这种行为,WTO也有涉及,规定政府要采取惩罚措施,包括规定惩罚的范围、估价的方法和司法程序等一系列的东西。我想举一个例子,就是关于“估价办法”的。“价格的核定办法”,确定一个言责,就是以成交价为准。这成为依据,如果政府裁定认为一个成交价是假的,不准确,这就需要启动调查。调查的时候不能随便定一个价,它规定五个办法来核定:①相同货物的成交价;②类似货物的成交价格;③倒扣价格;④计算价格;⑤回扣。你可以选择其中任何一种,但不能随意。而且再看,如果青岛海关和汕头海关都进了同样的一批货物,青岛进货价格假如是60万,汕头是80万,那就需要挑选最低限的60万,如果定为80万,则不行。如果有两个不同价格,必须选最低限。这么具体的条文,都是针对政府的,都是对政府行为的约束。看一下WTO的规定就可以知道。因为WTO都是政府间的协议,它的核心就是约束政府行为来促进贸易自由。这一点是没有问题的。所以说,从协议内容本身来看,它是规范和约束政府的行为。

   从现实来看,入世以后,面临最大挑战的是政府。入世本身,给各个行业都带来了影响,但是,最为明显的是为了约束政府。可以说,这一点是上一点的逻辑结尾。既然政府入世,它当然要应付挑战。如何应对国内的反应,中国政府面临如何向老百姓推销中国政府加入WTO的原因,这是一项艰难的任务。是的,加入WTO,我们取得了很多权力,也作出了很大让步,这怎么向老百姓交待呢?比如我们的关税,同意低于其它所有发展中国家的。中国又同意可以让外国对我们的经济采取非常措施,允许外国政府在长期内对中国的一些特殊商品进行进口限制。从动力与自觉性来看,政府应对WTO的挑战能力是很差的。政府为了迎接挑战,积极性是有的,但要看在什么地方,现在还很难说。入世以后,政府在很多方面要调整。最近我发现国家强调信用经济。报纸上有一个消息,国家有关部门正在成立一个信用管理司。它需要招多少人,我不知道,但是我觉得很滑稽。中国政府迎接挑战居然什这个思路。信用管得住吗?信用什管出来的吗?这确实什一个创新。哪个国家的信用是靠信用管理司管出来的?那么多机构,法院、检察院等等,司法腐败还治理不下来呢。你搞一个信用管理司,问题就能管得了了?这是很可笑得。所以我从自己的判断来看,无论是从理论还是政府的所作所为上,我们政府迎接挑战的自觉性和动力还是不够的,准备是不充实的。蛋也有一些方面它很自觉,但这不一定是为了迎接挑战,可能是入世迎接对自己的挑战。这方面比较自觉,虽然在其他方面并不是很自觉。

   从动力来看,我觉得政府的挑战是有问题的。一方面,世贸协议的核心是针对政府的。它带来的挑战必然也是面对政府的,而中国政府在迎接挑战的自觉性和动力上还远远不够。所以,这个问题,应该引起人们的关注。为什么要关注入世以后的政府管理改革?我们的研究很多,但角度不完全一样。虽然图书文章都会涉及到政府理念、观念等方面,但是我觉得这仅仅是学者在那叫,什么中国政府应该做什么等等。然而,官员们又是怎么想的呢?我们不知道。我有一个感觉,学者在叫着“狼来了!狼来了!”,而政府官员说,这不是一个诚实的孩子。到底挑战是什么呢?这需要研究。不仅仅是想到的将有的挑战,还应该包括感觉到的、意识到的挑战。只有感觉到了压力,这才是实实在在的挑战。也就是政府部门的官员意识到挑战的存在,或外界逼着他们去做一些事情。所以我今天不讲什么理念,我不想当不诚实的孩子,我就讲一些实实在在的、政府躲不过去的问题。

   二、 迎接挑战,政府面临的迫切的任务

   我国经济管理体制与WTO规则不适应。这主要反映在两个层次,一个层次是对规则本身的不适应。我们现有的法、法规、政策、规定以及一些实际做法,跟WTO的要求是不一致的。第二个层次,体制不适应,政府管理体制从理念到管理方式不适应。为什么呢?WTO协定立足的基础是市场经济体制,而我们还处于过渡时期。应该说,体制方面的不适应是第一个不适应的根源,这要调节,很艰难。

   1、 目前中国的法律、法规等与WTO规则不适应,需要根据我们所做的承诺修改,要使得它们与WTO规则相一致。这是非常紧迫的任务。而涉及的范围很广,有时法律与政策之间还是有矛盾的,包括各个部门之间的矛盾、中央与地方的矛盾、地方与地方的矛盾。因此,我想,首先要履行我们所做出的承诺,这就涉及到现有法律法规的清理和修改工作。这是我们必须做的。这有多大的任务呢?让我们从现有的法规来看,海关有一百多项法律要调整,对中央层次,需要修改70项法律、1000多个部门的规章和规范需要修改。地方性的法律和规范则有上万条。我们承诺在规定期限内完成,任务是很艰巨的。除此之外,还要根据WTO协议制定一些新的法律来适应这种新的形势。比如说,要制定更有效的《知识产权保护法》,对管制法律法规需要建立和完善。一些现代化经济的法律体系要建立起来,比如《反垄断法》等等。耶鲁大学管理学院的院长说,这些新法规制定和完善,美国就用了五十年。现在当然可以快一点了,因为有别的国家的先例在。但是,要完善我们的法律法规,这项任务其实还是相当难的。我们准备得还不够。所以我想,你修改法律,这个参照系是什么?就是WTO的协议。

   2、 法规修改以后,怎么落实?怎么贯彻?

   这个不仅是我们的担心,外国人也担心。外国跟我们谈判的时候,就有一个要求,中国在过去被认为是一个极权主义的国家,中央集权很厉害。但是很奇怪,外国人在谈判的过程中,向我们提出一个要求,就是法规的统一执行,就是中央政府有义务保证你的东西在全国范围内得到统一执行。这是很有矛盾的。虽然中国是极权主义,但外国人也不傻,他们知道,法律在中国是统一的。但在各地执行差别是巨大的。所以,中国修订法律后,能不能贯彻实施,按同一标准执行,让他们感到不安。所以,他们提出了特殊的要求。这一点其实很难。我们都知道,中国的地方保护主义很严重,地方政府干涉经济也很严重。在中国,是哪个省市先开放,不实行地方保护,哪个省市就要吃亏。因为大家都在搞地方垄断。很有意思,五花八门,什么招数都有,非常有意思。前段时间,我到一个地方调查。当时省里技术监督局管辖的十四个技术监督部门联合起来,搞了一个经济环境保护委员会。大家表面看起来,这多好啊。但是,这个委员会的所作所为就非常奇怪了。它规定,省技术监督局如果要查处下面的某些企业,必须先让环境保护委员会知道,批文同意了才能去。要想检查,事先 就有消息下去,说,你们小心点,来了!这是地方保护行为的典范。地方保护主义带来了什么后果?这与我们的承诺很不一致,而且加大了交易成本。我想举一些例子,让大家再看一看地方保护是什么样子的。有一项研究表明,从改革开放以来,中国国内市场变得越来越封闭,跨省贸易量在下降。1985年跨省贸易量占全国零售贸易量的37%,到了1999年,下降到25%。一瓶燕京啤酒,背景8美分一瓶,在四川要1美元。居民使用外地产品,比如牙膏、牙刷之类的比例,80年代是34%,到了九十年代,只有31%。全国交通在发展,但是各个省市之间的封闭却越来越厉害,单车行驶距离大大减少。1978年,单车平均行驶385公里,到了2001年,只有200公里。公路网四通八达,但是行驶距离却大大降低。其中的原因就是地方保护。所以,有一个外国人在文章中说,面对中国有十三亿人口的市场,只能是一场梦。

   3、 怎么最大限度争取中国的国家利益?

   目前中国政府面临的挑战有很多,但我用两句话来总结,(点击此处阅读下一页)

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