虞崇胜:中国政治发展进入体制创新期

选择字号:   本文共阅读 2523 次 更新时间:2009-01-09 10:16

进入专题: 政治发展   体制创新  

虞崇胜 (进入专栏)  

摘要:改革开放30年来,中国的政治发展取得了举世瞩目的成就。然而,随着经济社会的持续、快速发展,未来中国的政治发展将面临着一系列的机遇和挑战。为了保持政治发展的持续性,我们必须对未来中国政治发展的趋向作出一个基本的估计。根据历史的经验、现实的要求和理论的逻辑,我们大致可以作出这样一个基本的估计:中国政治发展进入了人们期待已久的体制创新期。作出这样的基本估计,并非简单的推论,而是有着充足的依据。

关键词:政治发展;体制创新;历史经验;现实要求;理论逻辑

政治发展是政治生活的文明化过程。衡量政治生活文明化的标准可能有许多层面,但其中最重要无疑是政治体制的文明化。所谓政治体制的文明化,其实就是政治体制适应社会发展要求不断创新的过程。这也就是说,政治体制创新的过程其实就是政治发展的过程。因此,任何国家的政治发展都是以政治体制的创新为基本标志的。不仅如此,政治体制创新还是政治体制活力的源泉,能否及时地实现政治体制创新是政治体制是否充满生机与活力的重要体现。判断一种政治体制是否有具有活力,主要的就是看这种政治体制的是否具有自我创新的能力。换句话说,政治体制创新能力是政治体制的生命力之所在。

当下的中国,经过建国以来将近60年的发展,特别是改革开放以来30年的发展,已经建立起了比较完善的社会主义基本政治制度,而且这套政治制度基本上能够适应当下中国经济和社会发展的要求。然而,由于政治制度的固有属性(即:任何制度都要有一个逐步完善的过程,任何制度都不会绝对有利而无弊),随着社会的发展,原有政治制度及其政治体制和运行机制必然会产生不适应的地方。因此,政治体制必须随着时代的发展不断地进行更新,才能适应变化了的时代要求。根据历史的经验、现实的要求和理论的逻辑,我们大致可以给中国现行政治体制的发展前景作出一个基本的估计,这就是:中国政治发展进入了人们期待已久的体制创新期。我们作出这样的基本估计,并非简单的推论,而是基于充足的依据。

一、基于历史的经验

打开中国的历史,我们可以看到,似乎有一个朝廷兴衰链在支配着历史的发展。每一个鼎盛的王朝从立国到中兴,大约都要经历60年的时间(即一个花甲之年)。

以汉朝为例。公元前206年汉高祖刘邦登基,在位12年,后经汉惠帝7年、吕后8年,再到汉文帝23年、汉景帝16年,共经历66年后,公元前140年汉武帝即位,又经过54年的改革和创新,创造了汉朝的鼎盛时期。

再以唐朝为例。唐高祖李渊公元618年坐龙庭,到武则天公元684年临朝,其间也是66年,武则天经过改革,创造了唐中期的繁荣。

再以宋朝为例。宋朝真正的发展是在宋仁宗年间(公元1023-1064),而从宋太祖赵匡胤960年登基到1023年,也是63年。

再以元朝为例。从元太祖成吉思汗1206年建国,到元世祖忽必烈1260年正式定国号为元,其间经历了58年。自从忽必烈上台后,元朝的统治秩序才真正巩固下来。

再以明朝为例。明朝永乐年间(公元1403-1425年)被公认为是明代继洪武(公元1368-1399年)年间之后又一个大发展时期。永乐年间,明成祖采取改北平为北京、广招贤才、削废藩王、移民垦荒、编修典法、抵抗女真、经营西域等重大措施,繁荣了社会经济,加强了中央集权,巩固了民族国家的统一,提高了国际地位。而从1368年到1425年,也是57年。

再以清朝为例。清太祖努尔哈赤1616年建国,在位11年,经天聪10年、崇德8年、顺治18年,到1662年康熙即位,相隔46年;康熙8岁即位,14岁亲政,如果以其真正意义上的理政(1670年重设内阁,1677年设南书房),上推到清建国大约也是60年左右。而康熙年间无疑是清朝经济最繁荣和统治最巩固的时期。

再以西方发达国家民主制度建设的历程来看,尽管各国情况千差万别,但也都大体经历了从新体制建立到逐步完善的时期,而这个时期的时间大体也是60年左右。

从时间上看,欧美资产阶级革命从发生到1848年革命,大约相隔60年左右。从1789年法国革命到1848年是59年;从1776年美国独立战争到1848年是82年。

再就民主制度建设而言,英国是开设议会最早的国家,但英国议会的真正发挥作用则是在1640年重设议会之后特别是在1688-1689年光荣革命之后,而从1640年重设议会到1689光荣革命是49年。

从严格意义上来说,西欧国家民主制度的成熟是在1848年革命到1914年第一次世界大战期间完成的,时间正好也是62年。

先以英国为例。在1848年到1914年期间,英国的民主制度经历了三个阶段:第一阶段以1832年的改革法案为标志。1832年以前,英国的选举和代表制度是极不民主的,只有极少数的选区里大多数公民有权选举。在农业地区,选举权只限于一小撮较大的农业主。在下议院的六百五十个左右的总席位中,只有三分之一是通过正当方式选举出来的。其余的或由地方权贵指派,或由最富有的财产主小集团或得势的行会推选。直到1832年的改革法案才基本确定了中产阶级的优势地位。第二阶段以1838-1848年的宪章运动为标志。1832年改革法案通过后,在接着举行的选举中,辉格党在下议院中赢得多数席位,托利党也开始争取资本家的支持,从而形成两党竞争的局面。然而,中产阶级取得优势后,又引发了与工人阶级的矛盾,于是工人和市民以极大热情投入了以争取包括男子选举权、秘密投票、废除下议院候选人财产资格、支付议员薪金为内容的宪章运动。第三阶段以1867年和1884年的改革法案为标志。宪章运动虽然以失败告终,但它所代表的精神仍然存在。扩大选举权的呼声不绝于耳,两党竞争局面进一步发展,结果是1867年的改革法案,把选举权给了市镇中的产业工人中的全体男子。1884年,自由党进一步扩大选举权,并通过新的改革法案,将选举权逐步扩展到州郡,使农业工人都有了选举权,并确定了还要扩大到其他人,诸如妇女、流动工人和没有资产的穷人。但是,扩大选举权的工作并非一蹴而就,直至1918年才完全实现。

再从法国的情况来看。在1848年以前,法国的民主是微不足道的,直到1848年仍然只有二十万法国人有选举权。法国民主制度的发展是在巴黎公社革命之后,经过第二共和国和第三共和国时期的精心构建才逐步完善起来的。

至于德国和意大利,其民主制度尽管不够彻底,但基本上也是在1848年至1914年期形成的。德国在1848年后,尽管封建专制势力仍然强大,但在各方面的努力下,终于在1850年颁布普鲁士宪法,建立起多少有些民主意味的立宪政府。在意大利,当1848年革命席卷半岛时,一个个统治者被迫不断地进行改革,最后终于制定了意大利统一的宪法,规定了公民自由和采取议会制政府。正是在统一的意大利议会制政府领导下,意大利才发展成为欧洲有影响的国家。

以上历史事实充分说明了在以往的政治发展中普遍存在着这样一个规律:一种新的政治制度的完善,都是经历了从新制度建立,到新制度的磨合,再通过新的制度创新之后,才逐步完善起来。而这种政治制度创新和发展的时间,大体上都是经过了一个“花甲之年”(即60年左右)。我们可以将这种政治体制创新的规律称之为“政治体制创新之钟”——每隔60年左右政治体制创新之钟就响了。

二、基于现实的要求

历史的经验值得注意,但历史的经验只能作为参考,而不能生搬活剥到现实生活中来。因为历史就是历史,不可能完全在现实中再现。要寻找现实社会政治发展的道路,还得回到现实社会中去探索。应该说,我们作出中国政治政治发展进入体制创新期的估计,不仅有丰富的历史根据,而且还有充足的现实依据。

改革开放近30年来,中国经济取得了举世瞩目的成就;与此同时,中国社会也出现许多亟待解决的问题。从表面上看,它们似乎只是经济、道德或别的什么问题:社会两极分化在某种意义上是市场经济的必然结果,农民生病不敢去医院是因为他们太贫困,环境污染至少部分是某些地区的经济发展水平低造成的,山西黑砖窑的人道主义危机是因为窑主太黑心,社会诚信的普遍缺失是因为人们之间缺乏信任,政府官员的贪腐是因为他们的道德力量不足以抵制权、钱、色的诱惑,等等。但是在本质上看,这些问题集中反映了一个共同的症结:现行的政治体制存在不容忽视的问题。

为了解决政治体制中存在的问题,邓小平在世时就明确提出了政治体制改革的任务。30年来,我们从许多方面着手试图解决政治体制中存在的问题。然而,必须清醒地认识到,我们的政治体制改革并没有取得实质性的进展,许多当年邓小平提出的政治体制改革的目标和设想(如,党政分开、权力下放等)已经被束之高搁了。正如有的人所说的,从80年代提出政治体制改革以来,没有哪次重要会议没有谈到政治体制改革的问题,但真正意义上的政治体制改革始终没有开展起来,是所谓“只听下楼声,未见下来人”。

何以政治体制改革总是欲改难行呢?这可能与我们对政治体制改革性质的认识和把握不无关系。长期以来,我们给政治体制改革性质的定位是——社会主义制度的自我完善和发展。这种定位其实已经限定了政治体制改革的范围和限度。也就是说,政治体制改革不能触动既有的社会主义基本政治制度。于是,政治体制改革就必然陷入进退两难的尴尬局面:由于不能触动现有的基本政治制度,因而改革就不可能有大的作为;又由于现存政治制度和政治体制存在着不容忽视的弊端,不改革就没有出路;而不改革政治体制,其他的改革也很难取得重大进展。因此,要推进中国政治发展,必须改变思维模式,跳出政治体制改革的怪圈,由通过政治体制改革推进政治发展转到通过政治体制创新推进政治发展的轨道上来。这就是我在《政治文明建设:新世纪中国政治发展的优选之路》一文[1] 中提出的发展思路。

就目前中国经济和社会发展的现实情况看,政治体制创新的必要性和紧迫性日益凸显出来。

1、经济和社会的持续发展要求政治体制创新

近几年,虽然我国的政治体制改革有了一定的进展,但同经济体制改革的实际进程相比,总体上来说是相对滞后的。政治体制改革滞后的局面不改变,在相当大程度上会影响整个改革发展全局。所以,无论从发展的矛盾还是改革的实践来看,都需要加快政治体制改革和创新,以实现全面改革的新突破。由此,摆脱改革攻坚“久攻不下”、经济社会领域多项重大改革难以突破的局面。

随着经济、社会的发展,公共治理结构中的一些矛盾凸显。例如,行政成本增大、行政效率低下的问题;人们政治参与积极性提高与表达渠道不相适应的问题;政府中的某些腐败问题与社会监督机制不健全的问题;利益多元化与社会组织发展滞后的问题;公共政策制定中的公众参与问题等,这些都对改善公共治理提出新的要求。改革完善公共治理结构,要使公共政策的制定和公共权力的行使能够超越部门利益、行业利益、地方利益的局限和束缚,并受到社会的监督和制约,以维护社会公平正义。

李君如在谈到大部制改革时指出,中国经济改革的深化现在到了一个新阶段,这个阶段需要深化政治体制改革。市场经济体制的进一步完善有许多障碍,而这些障碍更多的是和政治体制相联系的,比如和政府行政体制改革相联系。所以这次把政府行政体制和国务院机构改革提出来,实际上是根据市场经济发展的需要,推进政治体制改革的举措。李的说法只是从行政体制改革的角度提出问题,但已经折射出政治体制创新的必要性。

2、基本政治制度的完善需要政治体制创新

当下的中国,经过建国以来将近60年的建设和发展,特别是改革以来30年的建设和发展,我们已经建立和形成了人民代表大会制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度等基本政治制度,这是当今中国发展的政治制度前提。应该说,中国的基本政治制度是好的,必须长期坚持和继续发展完善。问题是基本政治制度只是提供基本制度框架,基本政治制度的的有效运作还必须依赖于构成和支撑基本政治制度的政治体制和运行机制。如果没有良好的政治体制和运行机制,基本政治制度只是一套空洞的制度框架而已。

比如,三十年前我国选举制度改革迈出了第一步,在三十年改革开放取得巨大成就的今天,中国经济结构、社会结构、公民权利意识发生了巨大变化,特别是新的社会阶层迅速成长起来,他们迫切要求参与国家政治生活,以实现自己的利益和要求。在新的历史条件下,没有选举制度的改革和创新,人民代表大会制度是不可能完善的。经济利益的调整需要政治权利的调整,没有民主权利的实现,不可能有民生的保障。要解决当前中国面临的贫富差距、民生、社会公平和正义、社会和谐等一系列问题,都需要从发展民主保障公民政治权利的根本上着手。全面修改选举法和地方组织法,创新选举制度和选举程序,扩大和切实保障人民参与国家政治生活的权利,已经成为完善人民代表大会制度的首要途径。

3、清除体制性障碍需要政治体制创新

在深化改革过程中,政治体制性障碍已经成为人们的普遍共识。同以往的30年相比,新阶段政治体制创新的现实需求比以往任何时候都要大得多,迫切得多。(1)实现经济发展方式的转变,首先在于通过政治体制创新,实现经济运行机制由政府主导向由市场主导的转变,为市场在资源配置中发挥基础性作用提供体制保障。(2)推进以民生为重点的社会建设,重要的是通过政治体制创新,确立政府在公共服务供给中的主体地位和主导作用,以强化政府的公共服务职能,提高政府的公共服务能力。(3)解决腐败问题,重要的在于通过政治体制创新,从制度上制约权力与资本的结合,解决体制性、机制性的腐败问题,以使权力正确行使。(4)统筹中央地方关系,其实质是通过政治体制创新形成一个合理的中央地方权力和利益格局,并建立与此相适应的财政税收体制和官员考核机制。(5)行政管理体制改革的实质性突破,取决于能否通过政治体制创新,形成一个决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。由此,奠定公共治理结构的制度基础和制度保障。?

4、政治观念变革更新要求政治体制创新

观念是体制的先导,体制是观念的体现。没有体制创新,观念更新就是空话。最近一些年来,在思想解放的旗帜下,中国的政治观念有很大进展。如党的十七大明确提出了三大政治理念:民主法治、自由平等、公平正义;又如温家宝总理多次讲到要使正义成为社会主义国家制度的首要价值,等等。诚然,明确提出这三大政治理念,是对传统社会主义政治理论的重大突破。然而,如何才能使这三大政治理念落到实处呢?关键的就在于现有的政治制度和政治体制如何内涵着这三大政治理念,也就是温家宝总理所说的,要使这三大政治理念成为社会主义国家制度的首要价值。

又如,十七大提出要切实保障公民的知情权、表达权、参与权和监督权,这为实现人民民主开辟了广阔的空间。然而,如何保障公民的这“四权”呢?也就是说,什么样的政治体制和运行机制如何才能切实保障这“四权”的行使呢?其实,这“四权”的保障不只是“还权于民”的问题,而是牵涉到整个政治体制和运行机制的改革与创新的问题。如果没有适宜的政治体制和运行机制,“四权”是不可能真正得到保障的。

随着三大政治理念的提出,可以说中国的政治理念实现了历史性的重大更新,这给现行的政治体制提出新的要求和挑战,同时也指明了政治体制创新的基本原则和前进方向。

5、法治国家建设需要政治体制创新

从1999年修宪开始,“法治国家”的理念已经伴随我们走过9个年头。在这9年中,中国社会也取得了许多具体的法治成就,但是只有在我们的政治体制和政治模式法治化之后,政府官员的行为才能受到法律的控制,地方政府才会有效监督当地的砖窑或煤矿,中央和地方才有能力联合治理我们的生态环境,农民才能获得平等的政治和社会待遇,社会中下阶层人群才能争取到更多的平等化立法——总之,我们才能更有效地解决经济改革本身所不能解决的种种社会问题。

在世界范围内,几乎所有国家的经济与社会现代化都是建立在制度现代化的基础上。现代化的制度包含一系列共同的宪政要素:法治、民主以及对财产权等基本权利的尊重和保障。人权保障防止政府以不必要的方式干预或控制市场、社会和公民的私人生活,民主保证政府对社会的干预和控制符合大多数人的利益和需要,法治则要求政府去严格执行由民主政治程序通过的符合大多数人利益的法。概言之,现代化的前提是政治和法律的理性化。在这其中,法治是最基本的条件。如果一个国家的政治决策极为任意、社会资源大量浪费、个人活动空间受到极大约束、政府与私人行为的后果没有法律保障下的可预见性,那么现代化只能是痴人说梦。那么,怎样才能实现政治和法律的理性化呢?唯有通过政治体制的改革与创新,使之逐步内涵政治理性和法律理性。

6、和谐社会建设需要政治体制创新

社会和谐是指社会生活和社会结构的有序性,即社会主体、社会活动、社会行为在社会规范体系内融洽协调。诸多社会问题产生或长期得不到解决,最终根源在于体制不完善。体制在社会发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性。创新和完善的政治体制对于创造安定团结的社会秩序是至关重要的。

优化社会秩序需要政治体制创新。体制以规范的形式确定社会资源使用的主要原则,保证经济社会资源在一定体系内得到有效配置与合理利用。法律、法规、规章、制度的完善,将减少人为因素不确定性的影响,使人们的利益诉求得到合理引导。并由此保障人们各居其位、各谋其政、各司其职、各尽其责。同时,体制作为对社会交往活动的规范,以统一的形式要求人们普遍接受并严格遵守,对符合社会整体利益的行为予以支持,对违反或破坏社会运行的行为则严加惩处,把人们千差万别的行为纳入统一的轨道中,使社会生活保持一种预期的秩序。当代中国的进一步发展凸显了法治化、民主化要求,创新和完善社会主义法律体系和公共管理体制显得尤为迫切。

保障人民群众的社会权益需要政治体制创新。由体制所确定的社会规则体系,能够确保大多数社会成员的应有权利得到合理行使,并获得相应的利益。权利的制度化、规范化和程序化确保广大人民当家作主,在公开公平的氛围中参政议政、建言献策,进而达到自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的良好效果。如果体制不完善,人们合理的权益得不到保障,则会从根本上损害社会公平和稳定,也难以真正理顺社会成员之间的关系。随着社会主义市场经济的发展,我们需要完善收入分配、利益调节、社会保障、公民权利保障、政府施政、执法司法等方面的体制,便于社会成员维护自己的正当权益,平等地参与劳动创造、参与市场竞争、参与社会生活。

协调社会矛盾需要政治体制创新。体制究其实质就是调节相互冲突的社会利益的秩序安排,建立一种高效、有序的运转和协调体系。体制能够引导人们正确处理个人利益与他人利益、当前利益与长远利益、局部利益与整体利益的关系,从而有效协调社会利益矛盾。体制完善有助于加强对日常利益矛盾的规范化监测和调控,把矛盾解决在萌芽状态、解决在局部和基层,把冲突产生的负面后果控制在社会可承受范围内。良好的体制必须根据社会发展的需要,适时地进行创新,以此来保护不同社会阶层的利益,有效化解不断产生的新的利益矛盾,从而在动态中维护社会利益的合理格局。

7、民生问题的解决需要政治体制创新

当下的中国,民生问题似乎成为一切工作的中心,上至中央政府下到地方基层到处都是解决民生问题的呼声。然而,如何解决民生问题呢?其实,解决民生问题也要靠政治体制和机制的创新。

比如,解决低收人群的待遇问题,不是增加他们的工资就可以解决的,而是要建立合理的分配体制。只有建立起机会均等、按劳分配为主体多种分配制度并存的分配体制,让低收者也有发财致富的机会,才能从根本上解决低收入者的贫穷问题。

又如,解决农村居民社会保障问题,不是建立几个福利院、养老院就可能解决的,而是需要从根本上解决城乡二元结构,调整农村产业结构,推进农村经济的市场化发展。

再如,解决城市居民就业问题,不是提供几十个、几千个、几万个就业岗位的问题,而是如何完善市场就业机制、改善就业结构的问题。而要完善市场就业机制、改善就业结构,就必须调整政府的就业政策,创新政府管理体制,使就业问题成为随着市场经济发展而自动解决的问题。

总之,民生问题是大事,是政治问题,不是头痛医头、脚痛医脚所能解决的,必须通过政治体制创新,建立和健全能够充分保障公民权益的体制和机制,从而使民生问题成为社会主义制度和政治体制的内在要求。

三、基于理论的逻辑

从理论上讲,任何国家的政治发展都要是以政治体制的创新为其标志的。一个国家的核心竞争力,可以有表现为许多方面,但关键的还是政治制度和政治体制的优势。诚如有的学者所指出的:“一个国家的竞争优势,经济因素固然重要,但关键还在于制度的优势,政治体制的优势,才能保证政治可持续发展。”[2]这当然不只是理论上的推理,而是客观存在的事实。

从理论上看,提出中国政治发展进入体制创新期的预测的理由有:

1、经济体制改革的深入必将推动政治体制的创新。经济体制改革和经济发展是政治体制改革和政治发展的驱动力和约束力。在一定的条件下,经济体制改革可以比政治体制改革先行一步,但决不能把政治体制改革放到可有可无、完全被动的地位,甚至以为只搞经济体制改革不搞政治体制改革也行。邓小平早就说过:“现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制改革,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍生产力的发展,阻碍四个现代化的实现。”[3] 因此,如果政治体制不改革创新,经济体制改革就不可能取得最终成果。

2、政治体制创新是政治发展的重要环节。

政治发展是一个常新的课题。只要政治存在,就必然存在政治发展问题。政治发展离不开政治体制创新。政治体制创新既是政治发展的重要标志,也是政治发展的前提和最终结果。只有通过政治体制的不断创新,才能不断推进政治发展。这是因为政治制度和政治体制的生命力深藏于社会环境之中,正如拉斯基在《美国总统制》中所说:“制度是有生命力的,其奥秘并不是简单地在书本上所能阐明的。这并不是说,制度本身神秘,而是因为产生制度的环境如果发生变化,则制度本身也就发生变化。另一方面,制度也可以根据运用制度的人物如何经常发生变化。”[4]

综观当今世界各发达国家,都是在制度现代化之后才实现经济与社会等方面的现代化,而制度现代化的一个重要内容就是实现政治体制的转换,通过政治体制的创新,激活政治制度的活力。有些国家虽然一时因政策得法而崛起,但是由于缺乏制度和体制的保障而付出了惨重代价。相比之下,宪政国家的发展道路之所以顺利得多,则主要是因为通过体制创新,引进了现代宪政体制,实现政治体制的转换,从而给政治和社会发展提供了坚实的政治保证。

3、政治体制创新是政治文明的重要标志。

衡量一国政治文明的发展,用什么标准呢?可能有很多指标,但其核心指标则是政治体制创新,政治体制创新的程度,是衡量一国政治文明的重要指标。

政治文明是人类政治生活的进步状态,但是政治文明并不是一种至善至美的政治形态或政治模式,而是一个不断追求、不断进化、不断发展的过程。政治文明发展的活力源泉就在于其所内含的政治意识、政治制度和政治行为的不断自我更新。与时俱进是政治文明的本质要求。

4、政治体制创新是政治体制改革的直接目标。

政治体制改革需要调整各方面的政治关系,但其直接的目标则是政治体制的更新,也就是新的制度安排。通过新的制度安排,才能改革旧的制度建构,推进政治发展。因此,如果没有政治体制的创新,政治体制改革就失去了其原始意义。

表面上看,政治体制改革主要是对原有政治体制的调整,而在深层次上看,政治体制改革的性质是现有基本政治制度的自我完善和发展。因此,政治体制改革与其说是“破坏”不如说是“建设”,即对现有政治制度的维护和加强。政治体制改革的这种性质决定了只能采取“立字当头,破在其中”的改革策略——即通过政治体制创新带动政治体制改革推进政治发展。著名作家王蒙通过总结新中国成立以来的经验教训和个人的人生经历后的指出:“在多数情况下,我主张立字当头、破在其中——立了正确的才能破除或摒弃谬误的。事实已经证明:没有‘立’即没有建设项目的单纯的破坏,带来的常常只能是失范、混乱、堕落,这种真空比没有破坏以前还糟糕。”[5] 应该说,王蒙的这种反思已经清楚地说明了政治体制创新之于政治发展的特殊意义。

5、政治体制创新是政治稳定的重要前提和保障。

政治稳定是政治发展的重要目标和前提条件。亨廷顿等人指出:“政治发展的讨论常常集中于讨论朝什么发展,而不是发展什么。这两个‘什么’曾是广泛分析的题目,它们就是政治民主和政治稳定。”[6]

在正常情况下,能否保持政治稳定有两个重要的变量:一是政治制度化水平;二是政治参与程度。如果将政治制度看成是稳定的、受到普遍尊重的行为模式,那么制度化水平反映的就是一个政治体系的稳定程度。因此,根据一个国家政治制度的适应性或僵硬性、复杂性或简单性、自主性或附属性、凝聚性或离散性,就可以对该国的政治稳定程度作基本判断。

另外,政治稳定又是一个动态的过程。如果政治制度化提供了稳定的平衡机制,那么,不断扩大的政治参与要求和行动就构成了打破稳定的解构机制。从发展的角度看,参与的要求对既有秩序形成挑战,如果政治制度足以容纳公民的参与要求,并将其参与行动纳入既有的制度化渠道,那么,政治秩序依然保持一种稳定状态;相反,如果既有的政治安排不能将政治参与的要求和行动纳入制度化轨道,那么,政治不稳定就会出现。

由此可见,政治制度化水平和政治参与程度对政治稳定有着直接的影响。因此,要保持政治稳定,就必须提高政治制度化水平,而且还要求政治制度能够容纳公民不断增长的参与要求。那么,如何才能提高政治制度化水平呢?唯有通过政治体制创新,增强政治体制的容纳度,从而把不断扩大的政治参与要求和行动纳入制度化的轨道。

四、中国政治体制创新的关键环节

中国政治体制改革已经进行了许多年了,为什么成效不大呢?究其原因,可能与没有抓住关键环节有一定关系。根据已往改革的经验教训和现实改革发展的要求,我们认为,中国政治体制改革的侧重点应转到政治体制创新的轨道上来,而政治体制创新又必须抓住以下关键环节。

1、执政党领导体制创新

这里的关键是如何做到“依法执政”。在中国,中国共产党的领导地位和执政地位是宪法明文规定的。因此,共产党的领导地位和执政地位是不可动摇的。但是,坚持共产党的领导和执政,并不是说党就可以包办和代替一切,党的领导主要是政治方向的领导,是领导人民实现当家作主。因此,必须创新党的执政模式,由过去的以党代政和以党统政转到“依法执政“上来。其中最重要的有两点:一是执政党必须在宪法和法律的范围内活动;二是要善于把执政党的主张通过法律程序上升为国家意志。

2、政府管理体制创新

这里的关键是如何做到“依法行政”。当下许多人认同行政管理体制改革是改革的关键,而行政管理体制改革的关键则是转变政府职能,建立服务型政府。其实,从体制创新的角度看,转变政府职能和建立服务型政府,只是行政管理体制创新的结果,而不是行政管理体制创新的关键。要想从根本上转变政府职能、建设服务型政府,必须从“依法行政”着手。只要政府的职能是法定的,政府严格按法律规定行使职权,同时政府严格依照法律的授权,依法承担起应负的责任,政府的职能就会自然地就会发生改变——即由过去管治型政府向服务型政府转变。因此,政府管理体制的创新必须抓住“依法行政”和建立“责任政府”这个关键。

3、民主参与体制创新

这里的关键在于如何做到“依法参政”。社会主义事业是人民群众的事业,人民民主是社会主义的生命。人民民主在很大程度上要通过广泛的民主参与表现出来,而广泛的民主参与又必须在法律和程序的状态下进行。因此,民主参与机制的创新应该集中在如何促进“依法参政”上。而要做到“依法参政”可以从两个方面入手:一方面依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督;另一方面切实保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。这样既可以提升民主参政的质量,又可以保障民主参政在法制的轨道上有序地进行。

4、人大的履权体制创新

这里的关键是如何做到“公平履政”。即人大行使职权要体现“公平正义“原则。何以人大行使职权要体现”公平正义“呢?首先,这是由人大的地位和职权决定的。根据宪法和法律,人大既是立法机关,也是监督机关。法律是公平正义的体现,立法公正是所有正义的源头;而人大的监督权的行使其实就是对“公平正义”的推护,促使国家机关行为能够体现“公平正义”。其次,这是由人大的运行机制决定的。人大作为我国的根本政治制度,其运行机制的不同层面都要求体现“公平正义”。具体来说,就是人大在运作过程中要体现观念正义(即人大建设的理念必须是正义的)、制度正义(即人大的制度构建必须是正义的)、程序正义(即人大工作程序必须是正义的)。只有这样,才能从保证“公平正义”在国家根本制度中体现出来。正是在这个意义上,温家宝在去年和今年两次人大会上都强调要使“公平正义成为社会主义国家制度的首要价值。”

5、基层社会管理机制创新

这里的关键是如何做到“基层自治”。党的十七大已经指出:“要健全基层党组织领取导的充满活力基层群众自治机制,扩大基层群众自治范围,完善民主管理制度,把城乡社区建设建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”基层自治的形式已有多种,目前需要创新和推行的是“职场民主”(即工作场所的民主)和“居场民主”(即生活场所的民主)。

以上就是新形势下中国政治体制创新的主要方面。只要执政党能够做到“依法执政”,政府能够做到“依法行政”,公民能够做到“依法参政”,人大能够做到“公平履政”,基层社会能够做到“社会自治”,应该说中国式的“权力制衡”体系就基本上建立了起来,从而也能够从根本上将党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。

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[1] 虞崇胜:《政治文明建设:新世纪中国政治发展的优选之路》,《天津社会科学》2001年第3期,第7页。

[2] 许耀桐:《深层次的“体制性障碍”要解决》,《社会科学报》2006年5月11日。

[3]《邓小平文选》第3卷,北京:人民出版社,1993年版,第177-178页。

[4] [日]佐藤功,刘庆林等译:《比较政治制度》,北京:法律出版社,1984年版,第2页。

[5] 王蒙:《我的处世哲学》,《东方》1994年第6期,第,34页。

[6] [美]塞缪尔·P·亨廷顿等:《政治发展》,载格林斯顿、波尔斯,竺乾威等译:《政治学手册精选》(下),北京:商务印书馆1996年版,第153页。

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