虞崇胜 叶长茂:论改革以来中国渐进式政治制度创新的基本特点

选择字号:   本文共阅读 2388 次 更新时间:2009-01-08 10:20

进入专题: 政治制度创新  

虞崇胜 (进入专栏)   叶长茂  

内容提要:改革开放以来,中国结合本国实际,创造性地开辟了一条渐进式政治制度创新道路。从总体上讲,中国坚持渐进式政治制度创新是比较成功的。通过渐进式政治制度创新,不仅加强和健全了社会主义基本政治制度,而且积累了一些带有普适性意义的政治制度创新经验,呈现出一些值得认真总结和精心提炼的特点。其中比较重要的特点有:其一,制度创新在保持制度结构稳定的前提下进行;其二,将强制性制度变迁与诱致性制度变迁结合起来;其三,在学习和借鉴中实行开放式的制度创新;其四,在制度试验的基础上推进渐进式制度创新。

关键词:渐进式政治发展;政治制度创新;强制性制度变迁;诱致性制度变迁

政治制度创新在现代政治发展过程中起着关键性的作用。在一定意义讲,所谓政治发展就是一个政治制度不断创新的过程。从理论上讲,良好的政治制度既是生成的,也是创造的,都需要经过一个长期的渐进式的制度创新过程。制度创新对当下中国的政治发展具有特别重要的意义。由于现实国情、意识形态等各种因素的制约,中国不可能照搬西方国家的政治制度模式来推动政治发展,但现有政制体系又不能完全适应市场经济和公民社会的民主要求,只有在现有制度基础上通过制度创新来推动政治发展,才能在一个东方大国中完成建设一个现代宪政民主国家的任务,也只有制度创新才能确保渐进式政治发展的最终成功。

从总体上看,当代中国具备渐进式政治制度创新的基本条件。中国现有政治制度本身是以民主为价值取向建构起来的,从来都没有否认民主的价值和必要性,只是由于具体制度设计的缺陷,使整个政治体系没有按民主的方式运行。现存秩序并不是完美的自由秩序,但是如果它已经赋予了人们基本的自由,仍然在追求进步,那么它仍然是制度创新的必要条件,不可轻易毁弃。现存政治制度不仅对于保持制度建设和创新的和平环境十分重要,同时也具有极大的政治改革的空间。推动现有制度的调整和创新,使其更具有包容性和开放性,同时在稳定的秩序下创建民主制度转轨所需要的各项条件,对于实现权威政治向民主政治的平稳过渡具有极其重要的意义。

改革三十年来,中国的改革领导人充分认识到制度建设与制度创新的重要性,反复强调要从制度上解决国家权力滥用和执政党出现严重失误的问题。邓小平对此认识最为深刻。他多次指出,正是由于没有在实际上解决领导制度问题,所以导致了“文化大革命”的十年浩劫。领导制度、组织制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性,“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[1]因此,政治改革的重点是加强制度建设和制度创新,尤其是改革党和国家的领导制度,必须对原有的个人高度集权的政治体制从根本上进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革,制度创新的目的是“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化,促进现代化建设事业的顺利发展。”[2]

应该说,改革三十年来中国坚持渐进式政治制度创新是比较成功的。通过渐进式政治制度创新,不仅加强和健全了社会主义基本政治制度,而且积累了一些带有普适性意义的政治制度创新经验,呈现出一些值得认真总结和精心提炼的特点。以下,本文拟就中国渐进式政治制度创新的基本特点作出初步的归纳和探讨,以供各方大家参考。

一、制度创新在保持制度结构稳定的前提下进行

国家是制度变迁的主要行为主体,在很大程度上决定着制度变迁的命运。因此,能否维护国家基本制度结构的稳定,就成为制度变迁成败的决定性因素。[3]如果一个国家在制度变迁的过程中首先破坏了政治稳定,动摇了制度变革赖以进行的制度结构的合法性,国家或改革的领导人就不能维护基本的政府能力,也就丧失了政治变革的主导力量。[4]制度结构的稳定是顺利推进政治发展的前提条件。只有在基本制度稳定的基础上,新的制度安排才能得到有效遵守,人们的行为才具有稳定性和可预期性,政治冲突才能在法律的范围内展开,整个社会的才能拥有基本的安全和秩序。

当代中国的制度创新是在国家基本制度结构稳定的基础上进行的。在近三十年改革开放的历程中,尽管发生了短暂的政治风波,发生了各种争论,但中国的政局在总体上保持了高度的稳定,中国共产党的领导,人民代表大会制度,多党合作和政治协商制度等基本政治制度的框架保持不变,政治制度变迁始终在执政党可以控制的范围内稳定地进行。“中国的渐进政治改革是在现行政治制度的框架下,对作为制度外在表现形式的政治体制以及体制内权力结构进行逐渐的、适度的调整。渐进政治改革的实质是在不改变基本政治制度的性质的前提下,对制度的运行进行逐步的改良。”[5]制度创新以政治稳定为前提,在现有制度正常运转的基础上实现新的制度的创新,使新制度在旧制度可以允许的限度内尽快发展,制度创新的成果又进一步提升政治稳定的层次和水平,这是中国政治制度创新的一个重要特征。黄立对比中、俄两国制度变迁的经验,他指出中国的制度变迁之所以成功,是因为中国立足于中国的国情进行了成功的制度创新。中国在改革的过程中充分尊重原有的制度体系,肯定、发扬其中的合理内核,同时又批判吸收现代制度的精华,通过制度创新、改造,建设社会主义市场经济和民主政治体制。[6]

保持基本制度的稳定并不排斥比较大的改革。中国改革的领导人多次指出,改革不是原有体制的细枝末节的修补,而是对原有体制的根本性变革。1992年6月9日,江泽民在中央党校的讲话中谈到积极推进政治体制改革时强调,改革“是对存在弊端的原有体制的革命”[7]。这就是说,政治体制改革也是具有革命性质的改革。中国现有政治制度的基本原则是符合民主与共和精神的,但是它的运行机制却不能保证它的民主精神得到实现。基本制度在非民主的体制内运行,在人治的轨道内运行,它的基本原则必然会扭曲,违背建立这种制度的初衷。现在进行革命性的政治体制改革,就是在制度结构不变的条件下推动政治制度创新,要让基本制度在民主、法治的轨道内运行。此时,政治发展并不是简单表现为一种新的政治体系取代另一种旧的政治体系,而是在同一种政治体系之下,通过制度创新实现政治体系的创造性转化,由旧质转变为新质,使一种在集权的基础上运行的政治体系,以较小的制度成本不知不觉转变为一种在民主的基础上运行的政治体系。

通过改革以来连续的制度创新,在具体制度安排的层次上,党的领导方式、人大的运行机制、行政管理体制都发生了较大的变化,使这些延续下来的政治制度能够基本满足现代化建设的制度需求。中国在政治发展的过程中,始终保持了制度结构的稳定,通过制度安排层次的制度创新推动了经济、政治体制的转换与更新,不仅取得了显著的经济绩效,也取得了显著的政治绩效。中国政府的财政汲取能力、政治控制能力以及对社会的渗透能力都得到了增强,政府能够将自己的意志和政策贯彻于整个中国社会。

党政不分是中国原有政治体制一个比较突出的问题。实行党政分开,合理分工是中国政治改革的既定方向,但如果突然放弃目前的制度,显然也出现一些预想不到的问题。中国目前在调整党、政关系方面做了一些有效的探索,在尊重现有制度运作模式的基础上,开始实行各级党委主要负责人担任人大常委会主任的制度。经过法定程序,许多地方的党委书记当选为同级人大常委会主任。这是一种重要的制度创新,有可能为党的执政方式开辟出新的路径和模式,就是从过去的党委直接领导和监督政府,转变为党委通过人大间接领导和监督政府,党委不再直接对政府发布命令,不再干预政府工作,政府直接对人大负责。这是一种更趋近于现代法治国家的执政方式。[8]

近年来,在村民自治的推动下,各地先后出现了乡镇长选举制度的重大创新。这些制度创新基本上是在尊重现有基本制度的基础上进行的,不仅取得了显著的成效,而且得到了执政党和政府的默许和肯定。深圳市龙岗区大鹏镇1999年创造了“两票制”选举镇长的新的选举制度。全镇选民先通过一人一票的“推荐票”直接推荐镇长预备人选,全镇选民代表再对得票最高的5位初步候选人进行民意测评投票。然后,镇党委根椐有关法律规定和民意测评投票情况,确定正式提名候选人,并上报区委审批。经批准后,以大鹏镇党委名义正式推荐给新一届镇人大主席团,镇人大主席团将其提名为正式镇长候选人,由镇人大代表通过正式“选举票”选举镇长。[9]在乡镇长选举制度改革中,四川省遂宁市市中区区委于1998年底还推出了由选民直接选举乡长的重大制度创新。选举分为提名(报名)、预选、竞选和正式选举四个阶段。参选者只要获得30位选民联合推荐就可以被提名为乡长候选人,步云乡由选民提名的初步候选人一共有15名。由村民代表、村民小组组长和乡、村干部组成的选区联席会议在听完15名候选人的竞选演讲后,通过投票选出前2名候选人,与政党提名的1名候选人一起成为正式候选人。经过由选委会组织的竞选活动后,全乡选民于12月31日进行正式投票选举,政党提名的候选人谭晓秋获得了50.19%的选票,当选为步云乡第十二届人民政府乡长。在2001年的乡长选举中,步云乡对乡长选举做了重大修改,将原来的选民直选乡长改为选民直接选举1名乡长候选人,由乡人大主席团提名为正式乡长候选人,最后由乡人大代表投票选举乡长。[10]

大鹏镇的选举制度创新符合现行的法律规定,选举是在党组织的领导下进行的,党组织推荐的候选人也都顺利当选。与此同时,大鹏镇也对原有的选举制度进行了重大改进,使全镇的选民都参与到选举中来,选民的意见在选举过程中具有十分重要的作用,选举不再是走过场,例行公事,确实做到了尊重人民的意见和选择。步云乡的乡长直选模式尽管与现行法律规定有不符之处,但应该说还是符合中国宪政制度的基本精神,也坚持了党的领导的原则,党所推荐的候选人也顺利当选。步云乡后来对选举程序的修正使其完全符合现有法律的规定,保持了制度创新的连续性,民主改革得以持续进行。许多学者比较肯定大鹏镇的选举改革,笔者认为,步云乡的选举模式反而是一种更值得肯定的探索。步云乡的改革肯定了执政党党组织有直接提名乡长候选人的权利,这是执政党法定执政地位的一种体现,与现行制度相衔接。同时,步云乡选举中出现了有组织的竞选活动,执政党提名的候选人与选民提名的候选人有公平的竞争,选民的意见得到充分尊重,比较符合现代民主政治的通行做法。步云乡展示了乡镇选举改革的好的方向,但目前这个阶段只能采用变通的方式,由选民选举乡长候选人,然后由人大正式选举为乡长。国家可以考虑在适当的时候推动全国人大修改相关法律,为乡镇选举制度改革提供法律支持。

二、将强制性制度变迁与诱致性制度变迁结合起来

在转轨的过程中,新的社会关系需要制度的规范和调整,但旧的制度已不能满足社会的制度需求,因而会出现制度短缺,导致制度不均衡。当制度不均衡出现时,就需要进行制度创新来实现制度供给,对新的社会关系进行有效的约束和引导。根据制度供给主体的不同,制度变迁可以划分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种模式,诱致性制度变迁是由个人或团体在响应获利机会时自发倡导、组织和实行制度变迁;强制性制度变迁由国家通过命令和法律强制性推进,制度创新和供给的主体是国家。[11]

国家强制实施制度变迁能够降低制度创新的成本,具有一定的“规模效益”,在较短的时间内提供大批的新制度满足社会的需求,矫正制度安排的供给不足。国家的力量能够赋予新制度以权威和公信力,克服原有制度体系的巨大惯性,克服搭便车的行为,降低制度执行的成本,使其在全社会普遍推广并得到有效遵守。[12]强制性制度变迁的缺陷是经常出现制度创新的动力不足,国家在推进制度变迁时面临着是追求社会财富最大化还是追求统治者的福利最大化的两难选择,只有在这两个目标一致的限度内,国家才有激励创造和规定有效的制度。[13]但这两个目标经常是相互冲突的,如果制度变迁会减少统治者的既得利益或威胁到统治者的地位,那么国家可能仍然会维持某种无效率的不均衡。没有人可以保证效用最大化的统治者一定会有激励去履行那些增进制度安排供给的政策,以达到使作为整体的社会财富最大化。[14]国家往往为了增加统治者的直接利益而放弃最优的制度选择。国家所强制推行的新制度有可能不符合社会的实际和民众的需要,社会学习和适应政府所供给的制度也可能付出比较大的制度成本。国家供给的新制度也可能是不成功的并导致失败。[15]

诱致性制度变迁是民间自发的制度创新行为,创新主体的多样性促进了各种新制度的产生,在制度竞争的过程中,更有生命力的制度会保存下来。这种新制度在长期的实践活动中创造或转化而来,更适应各种利益群体追求其利益最大化的需要,一般能够为民众自觉认同和遵守,运行的成本较低。但诱致性制度创新通常需要较长的自发演变的过程,所以难以产生大量的制度供给,无法及时满足社会的制度需求;而且由于制度是一种公共用品,因而在制度创新的过程中会存在“搭便车”的问题,诱致性制度变迁由于缺乏强制性力量的支持,因而难以克服“搭便车”问题,也不能保证制度得到充分的遵守。诺思认为选民始终面临着搭便车的问题,而统治者则不存在这样的问题,只有国家统治者的普遍强制力才可以克服搭便车的问题,有效地推动制度创新和普及。[16]国家的干预还可以克服集体行动的困境,在不能达成集体一致同意的情况下推进制度变迁。

可见,如果没有民间个人或团体的自发的制度创新,新的更有竞争力的制度形式很难大量产生;但如果没有国家的支持和推广,制度创新成果的普及过程则会相当的漫长。制度变革成功推进的最好的方式是将强制性制度变迁与诱致性制度变迁结合起来,政府对两种制度变迁方式进行选择和组合。政府可以有意识地放松约束来降低诱致性制度变迁的交易成本,并与有关的制度主体建立长期的契约关系。放松约束、因势利导也是成本最小的改革战略。[17]如果一个社会能够将强制性制度变迁与诱致性制度变迁结合起来,那么不仅有利于新制度的发现和创造,而且有利于新制度推广和普及。

从总体上看,中国的经济、政治改革可以说是在国家主导下的一种强制性的制度变迁。“国家在制度变迁的路径选择、制度变迁推进的次序与时机的权衡中起到决定性作用,扮演着‘制度决定者’的角色,是制度供给的主要来源。”[18]国家的权威性与组织性能够克服制度变迁过程中讨价还价行为,减少摩擦和阻力,降低制度变迁过程中的实施成本和交易成本,使新制度能够较快地予以推行,并且保持整个政治和社会的稳定。[19]但国家并没有全面限制民间的自主性制度变迁,而是对于民间或基层所产生的对自身有利的制度创新的成果及时予以肯定,并赋予其合法性。这使中国的制度变迁在某些方面又表现出诱致性制度变迁的特征。在村民自治和乡镇长选举等民主制度发展过程中,农民和基层政治精英都在其中发挥了关键性作用,在某种程度上开启、推动了这些重大的制度创新。将国家强制性制度变迁与民间和基层的诱致性制度变迁结合起来,是中国制度转轨的基本特征和成功的经验之一。中国改革过程中组织、制度的创新是国家与地方、民间双向互动的过程,制度创新既有中央自上而下推行的改革措施,也有地方、民间自主的制度创新。制度变迁既出于国家领导人的需要,也符合人民的愿望,因而能够成功地推进。在地方自主创新与国家的强制推广两种力量的互动作用下,新的制度形式在全国传播很快,提高了制度创新和传播的速度和效率。[20]

村民自治的制度创新可以说是强制性制度变迁与诱致性制度变迁相结合的一种典型形式。村民委员会作为农民自治的组织形式就是在1980年代初期由广西等地的农民首先创立的。1980年春,广西宜山县三岔公社合寨大队(现为宜州市屏南乡合寨村)的农民自发召开会议,通过投票选举产生了“村民委员会”,作为村里的自我管理组织,负责管理全村的治安、修路等各项事务。广大农民出于维护自身利益的需要推动着村民自治制度的发展和完善。农民在村委会选举中,创造了村委会直选、以“海选”的方式直接提名候选人、正式候选人发表竞选演说、设立秘密划票间等制度形式。这些由农民和基层干部所创造的制度很快得到了国家的认可,并在国家的支持下通过法律和行政的力量向全国推广。全国人大在1982年的宪法中明确规定在农村实行村民自治制度,1988年制定了“村民委员会组织法”在全国试行,在经过实践的检验并吸收了农民在实践中所创造的新的制度形式之后,修订后的“村民委员会组织法”于1998年正式施行。就村民自治这种制度形式的产生、完善来说,农民和农村精英是制度创新的主体,无疑属于一种诱致性制度变迁;就村民自治制度在全国的推广和普及来说,国家是主导力量,中央各部委与国家民政部在推广村民自治制度方面做了大量的组织实施和示范推广工作。国家的强制力和法律的权威性在村民自治普及的过程中起着主要作用,因而又可以说是一种强制性制度变迁。在国家和民间两种力量的共同推动下,村民自治逐渐在全国推广。到目前为止,全国各地已经进行了5至6次农村村委会换届选举,即使在有些地区,选举受到干扰和操纵,但这种制度形式已经成为全国农村的普遍制度。

三、在学习和借鉴中实行开放式的制度创新

中国是在全球化时代和对外开放的条件下推进政治发展和制度创新,必然在制度绩效方面与其他国家尤其是西方国家存在比较和竞争,各种制度的优劣长短也会在各国频繁的互动中充分显现。现代政治制度文明反映和代表了人类政治生活的进步状态,是人类政治智慧的结晶,具有普遍性的特点和可资借鉴的意义。因而各国在建设现代制度的过程中需要相互借鉴,需要吸收人类现代制度文明的优秀成果推进本民族的制度创新。[21]

邓小平等中国领导人在推动政治发展的过程中,没有拘泥于意识形态的束缚,在制度建设方面展现了宽阔的胸怀和较强的学习能力。邓小平作为改革的总设计师在肯定中国政治体制优点的同时,也能够实事求是地评价西方国家的政治制度,承认西方国家在民主形式、法制建设、人事制度等很多方面比中国做得好。中国在民主和法治建设方面,过去作得不够,并且犯过严重错误,同西方国家相比还存在一定差距。他说:“我们说资本主义社会不好,但它在发现人才,使用人才方面是非常大胆的。它有个特点,不论资排辈,凡是合格的人就使用,并且认为这是理所当然的。从这方面看,我们选拔干部的制度是落后的。”[22]他又敏锐的指出:“经济管理、行政管理的效率,资本主义国家在许多方面比我们好一些。我们的官僚主义确实多得很。……所以,我们必须进行政治体制改革。”[23]

正是由于认识到中国在制度建设方面与发达国家存在的差距,所以邓小平强调中国的改革一定要向西方先进国家学习,并且提出了最具思想解放意义的判断改革是非的“三个有利于”标准,鼓励人们打破意识形态的束缚,大胆学习和借鉴其他国家的政治经验和政治制度,使中国的政治制度成为世界上最好的制度。他精辟地指出,“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势,就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果,吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。”[24]政治体制的改革和完善需要从世界各国吸收进步的因素,“需要认真调查研究,比较各国的经验,集思广益,提出切实可行的方案和措施。”[25]

在改革领导人的推动下,中国的制度创新是开放的而不是封闭的,在坚持本国基本制度的前提下,也吸收了其它国家和地区在制度建设方面好的成果和经验。比如,中国在立足本国实际的基础上,对于发达国家已经比较成熟的选举制度、权力制衡制度、任期制度、公务员制度、司法制度、政务公开制度等都有许多借鉴。其中,在具体的制度运作方面,我国人民代表大会制度就借鉴了西方国家议会制度的一些经验,使代议机构的一些基本制度如代表选举制度、预算审议制度、质询制度等逐步完善起来。在学习和借鉴的基础上,中国也结合实际产生了一些对今后政治发展具有重要意义的制度创新成果,如协商民主、行政三分、党内三分等制度形式。

吸收别国制度建设的有益成果,并不意味着简单照搬别国的政治制度。任何一个国家的政治制度,在该国是有效的好的政治制度,照搬到另一个国家未必会成为有效的好的政治制度,有时可能还会适得其反。因为一个有效的制度安排需要其他相关制度安排的支持。简单照搬别国的政治制度不可能成为适合本国国情的制度,也不可能获得政治发展的成功,只有结合本国情况进行创造性转换的制度,才是最好的制度。[26]中国的改革领导人坚决反对完全照搬别国的制度模式,反复强调发展民主要根据中国的实际情况,要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式。[27]中国改革以来的制度创新都是在借鉴发达国家制度经验的基础上,结合中国国情所进行的制度创新活动,在制度借鉴时采取了批判吸收的态度,使之与中国的具体实际相结合,因而并未改变中国政治制度的总体性质,但促进了整个制度体系的完善。

民主成功的关键是结合本国的传统进行具体的制度创新,使所借鉴的制度转换为本土化的形式,使支持民主的各种制度与文化条件逐步生长起来,使民主具备自身生长所需要的土壤,将外生的民主制度转换成本国的、本民族的制度。中国渐进式政治发展取得初步成功的一个重要原因就在于中国进行制度创新始终从实际出发,在学习和借鉴别国的制度经验时,克服了简单照搬和完全拒绝两种错误倾向,既没有顽固的坚持旧的制度,也没有采取“全盘西化”式的制度移植,而是批判继承本民族在历史上和现代化进程中所取得的制度成就,也借鉴世界各国包括西方国家所创造的制度文明成果,包括具体的制度形式和运行机制,力求做到外国制度建设经验与中国现有制度模式的有机契合,尽量以本国国情能够容纳的形式表现出来。[28]

四、在制度试验的基础上推进渐进式制度创新

改革者的理性是有限的,任何一项制度创新,在实施之前都会遇到信息不足的问题,制度创新主体无法预见到制度实施过程中的全部问题,制度实施的结果也带有很多不确定性。而且新制度的确立是一个花费时间、努力和资源的过程,因此制度创新不可能是同时设计所有最佳的制度安排,并使这些制度安排得到遵守。制度变迁过程类似于一种进化的过程,当制度不均衡发生时,制度变迁通常先从一个制度安排开始渐次推进,原有的制度结构保持稳定,大量制度安排都可以从原有的制度结构中继承下来。[29]中国的改革领导人对于制度变迁的复杂性、长期性有深刻的认识,因而在改革中比较重视保持制度的连续性,在新制度未经实践检验并有效发挥作用之前,决不轻率抛弃旧的制度,以防止出现制度真空,引发政治动荡。民主制度的确立成为一个在尝试和试错的中不断发现和创造新制度的过程。

通过制度试验来推动制度创新和政治发展是当代中国制度变迁的一个突出的特征。在制度变迁方面,中国并不是通过政治精英的理性设计一种整体性的完美的制度,按照一个理想的路线和严格时间表在全国大规模地全面地推行新制度。无论是经济改革还是政治改革,重大的改革措施一般都不是在全国范围内同时推开。国家在推动一个全国范围的制度变迁之前,一般的程序是先在某些地方、某些部门进行制度试点,在试点的过程中,对原有的制度设计进行修正和调适,使制度更加完善。制度试验取得成功经验之后先在部分地区推广,在制度实践中经过再次修正之后,再逐步向全国推广,在推广的过程中,也不搞一刀切,不搞强迫命令。萧功秦将当代中国的制度演进称为“试错型的制度创新”模式,即改革领导人针对中国出现的具体问题、矛盾与困境, “通过不断地‘试错反弹’来修正决策,并在试错中进行制度创设,以解决面对的各种问题,逐渐自然地演化出一种新的体制。”[30]

试验性的制度创新具有典型示范的意义,将新制度的不足暴露出来,以便人们去改进;将新制度优点充分彰显,以使新制度更容易为人们所接受,便于新制度的推广和实施,减少新制度推广和实施的阻力。试验性的制度创新是一种增量改革,在尊重既有合法利益的基础上实现社会整体利益的增加,在发挥现有政治制度功能的同时推行新的制度。制度变迁因为能够实现利益递增因而得到多数人的支持,使其自身前进的动力不断强化。这是一种从局部到整体的渐进的制度创新过程,各地相对独立的制度试验丰富了人们有关制度运行的知识,使其在推广的过程中更能适应全国广大范围内复杂的制度环境。新制度主义认为,“制度通过学习积累历史经验。过去经验的结果和结论嵌入了规范操作程序、职业规则以及实践者基本行动规则之中。”[31]这些凝结在规则和程序之中的制度知识是无数个体智慧的积累和载体,包含了制度成功与失败的经验,整个社会在此基础上有更多的机会选择和建立较好的制度形式。

通过制度试点来作为制度变迁的重要环节,能够规避整体性制度变迁所面临的全面制度失败的风险,使制度变迁过程具有可控性和稳定性,也可以节约制度创新和实施的成本。这种制度创新模式既是建构式的,同时也可以说是演进式的,因为最后推广实施的制度并不完全是理性设计的制度,而是经过实践所发展了的制度,其中包含了来自于制度实践主体的经验、知识和智慧,并且融入了社会生活的实际情况,更加容易推广和实施。

干部任前公示制这种新的制度形式就是通过制度试验、模仿创新、逐步推广的方式而成为全国普遍实行的制度。1997年8月,江苏省宿迁市在全国率先采用党政领导干部任前公示制。该市在选拔任用党政领导干部时将拟提拔干部的基本情况和拟任命的职务通过发布公文或经新闻媒介发布消息等方式向社会公开,广泛听取各方面意见。对于公示后各界群众所反映的线索清晰、有据可查的问题,组织部门组织专人认真调查核实,党委根据调查核实后的情况和各界群众的意见再正式决定干部的任用。截至1999年3月,宿迁市已经公示拟提任科、处级职务的干部528人,任用了508人,另有20人未被提拔任用或暂缓任用。[32]江苏省委及时肯定了这一做法,迅速将干部任前公示制扩大到全省50多个市、县(市、区)。黑龙江省也于1997年12月开始公示制试点工作,1999年8月在试点之一的大庆市召开座谈会,总结推广大庆市的经验,制定了《黑龙江省党政领导干部任前公示制暂行办法》。1999年6月,中组部在深入调研后,开始在全国范围内推广大庆市和江苏宿迁市实行干部任前公示制的经验,要求各省、市、自治区选择有条件的市、县进行试点。1999年11月,海南省委扩大了公示制的范围,在省报头版对3名厅级干部的任命进行了任前公示,接受群众监督。在此期间,四川、湖北、河南、福建、河北等省也在试点工作的基础上,制定了相应的规章制度,逐步推广了这一做法。[33]各地所进行的任前公示制度的试点和创新工作得到了中央的重视和认可,2000年8月,中共中央办公厅下发的《深化干部人事制度改革纲要》规定:“在3至5年内,地厅级以下领导干部(特殊岗位除外)的选拔任用,普遍实行任前公示制。”2001年1月,中组部又制定了《关于推行党政领导干部任前公示制的意见》,对党政领导干部任前公示的对象、范围、内容、方式、时间和程序做出了明确规定。此后,干部任前公示制度逐步在全国范围内推广,成为各级干部选拔任用中普遍采用的制度。干部任前公示制度是执政党干部任命方面的重大制度创新,它虽然不是一般意义上的民主,但增加了干部任用的透明度,在一定程度上落实了公民的知情权和表达反对意见的权利,扩大了公民的政治参与。干部任前公示制度唤醒了群众的政治参与意识,也有效阻止了一些不合格干部进入领导岗位。

毫无疑问,改革开放以来中国渐进式政治制度创新已经取得了许多成绩,一种有别于资本主义基本政治制度的具有中国特色社会主义政治制度体系正在逐步形成。但是,中国式的政治制度体系并不完善,还有许多需要改革和完善的地方,中国式政治制度创新的任务还十分艰巨。然而,我们有理由相信,只要我们坚持渐进式政治发展道路,不断推进中国政治制度的创新和发展,就一定能够创造出既反映人类政治文明发展趋势同时兼有明显中国特色的社会主义政治制度体系来。

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[1] 《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第332-333页。

[2] 《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第335-336页。

[3] 杨光斌:《制度变迁与国家治理——中国政治发展研究》,人民出版社2006年版,第75页。新制度经济学将制度区分为制度结构和制度安排。制度结构是指宪法所规定的国家的根本的政治制度和经济制度。参见杨光斌:《制度的形式与国家的兴衰——比较政治发展的理论与经验研究》,北京大学出版社2005年版,第17页;制度安排主要是指组织之间的交易方式,政府与经济组织的关系以及约束特定行动模型和关系的一套行为规则。企业、工会、政府体制、期货市场等属于正式的制度安排;而价值、习惯和意识形态等就是非正式的制度安排。政治方面的制度安排是指权力的结构形式、运行方式以及政治主体的行为方式。参见林毅夫:《关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁》,载[美]R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等著,刘守英译:《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》,三联书店上海分店、上海人民出版社1994年版,第377页。

[4] [美]阿尔蒙德:《发展中的政治经济》,载塞缪尔·亨廷顿等编:《现代化:理论与历史经验的再探讨》,上海译文出版社1993年版。

[5] 徐湘林:《八十年代以来的中国渐进政治改革》,载徐湘林、[德]格哈德·格勒、赵建民主编:《民主、政治秩序与社会变革》,中信出版社2003年版,第144页。

[6] 黄立:《现代制度浪漫主义》,《读书》,1998年11期,第74-82页。

[7] 中央党校王贵秀教授据此将改革的性质概括为:“改革是通过对存在弊端的原有体制的‘革命’来使社会主义制度更加‘完善’”。他还认为:“经济体制改革是革命,政治体制改革也是革命”。参见王贵秀:《“优选之路”:政治体制改革必须与经济体制改革相适应》,载董郁玉、施滨海编:《政治中国》,今日中国出版社1998年版,第304页。

[8] 当然,也有可能出现一种相反的情况,即党委既直接干预人大事务,又直接干预政府事务,这样就会退回到过去立法、行政、党委权力高度合一的局面。参见林尚立等著:《制度创新与国家成长——中国的探索》,天津人民出版社2005年版,第94页。

[9] 金杜、毛哲:《深圳大鹏镇选民直接推荐预备人选——“两票制”选镇长令人瞩目》,《南方日报》,1999年4月28日。

[10] 参见唐建光:《直选乡长》,《南方周末》,1999年1月15日。

[11] 林毅夫:《关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁》,载[美]R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等著,刘守英译:《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》,三联书店上海分店、上海人民出版社1994年版,第384页。

[12] 参见董海军:《转轨与国家制度能力》,上海人民出版社2007年版,第52页。

[13] 参见[美]诺思著,厉以平译:《经济史上的结构和变革》,商务印书馆1992年版,第41页。

[14] 参见林毅夫:《关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁》,载[美]R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等著,刘守英译:《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》,三联书店上海分店、上海人民出版社1994年版,第396-397页。

[15] 参见黄德发:《政府治理范式的制度选择》,广东人民出版社2005年版,第180-181页。

[16] [美]诺思著,厉以平译:《经济史上的结构和变革》,商务印书馆1992年版,第38页。

[17] 苗壮:《制度变迁中的改革战略选择问题》,载盛洪主编:《中国的过渡经济学》,上海三联书店、上海人民出版社2006年版,第100、107页。

[18] 王曙光:转轨经济的路径选择:渐进式变迁与激进主义,《马克思主义与现实》,2002年第6期,第70-74页。

[19] 参见夏宇宁:《中国渐进式政治经济体制改革的制度分析》,载徐湘林主编:《渐进政治改革中的政党、政府与社会》,中信出版社2004年版,第38-39页。

[20] 参见林尚立等著:《制度创新与国家成长——中国的探索》,天津人民出版社2005年版,第88-89页。

[21] 虞崇胜:《论政治文明的普遍性和特殊性》,《武汉大学学报(社会科学版)》,2003年第5期,第619-624页。

[22] 《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第225页。

[23] 《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第240页。

[24] 《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第373页。

[25] 《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第336页。

[26] 曹沛霖:《制度纵横谈》,人民出版社2005年版,第5-6页。

[27] 《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第221页。

[28] 参阅胡鞍钢的相关论述:“国家制度现代化是一个过程,即在充分学习吸收和借鉴人类现代化国家经验与知识的情况下,根据中国国情进行的制度创新、制度建设、制度实施的长期历史过程。”胡鞍钢、王绍光、周建明主编:《第二次转型:国家制度建设》,清华大学出版社2003年版,“前言”第5页。

[29] 参见林毅夫:《关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁》,载[美]R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等著,刘守英译:《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》,三联书店上海分店、上海人民出版社1994年版,第389-390页。

[30] 萧功秦:《从发展政治学看中国转型体制》,《浙江学刊》,2005年第5期,第100-107页。

[31] [美]詹姆斯·G.马奇、约翰·P.奥尔森著,孙艳红编译:《新制度主义:政治生活中的组织因素》,载薛晓源、陈家刚主编:《全球化与新制度主义》,社会科学文献出版社2004年版,第191页。

[32] 《江苏宿迁市推出领导干部任前公示制》,《领导决策信息》,1999年第19期,第24页。

[33] 参见单向前:《减少用人上的失察失误(深化干部人事制度改革)——领导干部任前公示制度述评》,《人民日报》,2000年8月4日,第3版。

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