虞崇胜 叶长茂:论改革以来中国渐进式政治制度创新的基本特点

选择字号:   本文共阅读 1803 次 更新时间:2009-01-08 10:20:23

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虞崇胜 (进入专栏)   叶长茂  

  

  内容提要:改革开放以来,中国结合本国实际,创造性地开辟了一条渐进式政治制度创新道路。从总体上讲,中国坚持渐进式政治制度创新是比较成功的。通过渐进式政治制度创新,不仅加强和健全了社会主义基本政治制度,而且积累了一些带有普适性意义的政治制度创新经验,呈现出一些值得认真总结和精心提炼的特点。其中比较重要的特点有:其一,制度创新在保持制度结构稳定的前提下进行;其二,将强制性制度变迁与诱致性制度变迁结合起来;其三,在学习和借鉴中实行开放式的制度创新;其四,在制度试验的基础上推进渐进式制度创新。

  关键词:渐进式政治发展;政治制度创新;强制性制度变迁;诱致性制度变迁

  

  政治制度创新在现代政治发展过程中起着关键性的作用。在一定意义讲,所谓政治发展就是一个政治制度不断创新的过程。从理论上讲,良好的政治制度既是生成的,也是创造的,都需要经过一个长期的渐进式的制度创新过程。制度创新对当下中国的政治发展具有特别重要的意义。由于现实国情、意识形态等各种因素的制约,中国不可能照搬西方国家的政治制度模式来推动政治发展,但现有政制体系又不能完全适应市场经济和公民社会的民主要求,只有在现有制度基础上通过制度创新来推动政治发展,才能在一个东方大国中完成建设一个现代宪政民主国家的任务,也只有制度创新才能确保渐进式政治发展的最终成功。

  从总体上看,当代中国具备渐进式政治制度创新的基本条件。中国现有政治制度本身是以民主为价值取向建构起来的,从来都没有否认民主的价值和必要性,只是由于具体制度设计的缺陷,使整个政治体系没有按民主的方式运行。现存秩序并不是完美的自由秩序,但是如果它已经赋予了人们基本的自由,仍然在追求进步,那么它仍然是制度创新的必要条件,不可轻易毁弃。现存政治制度不仅对于保持制度建设和创新的和平环境十分重要,同时也具有极大的政治改革的空间。推动现有制度的调整和创新,使其更具有包容性和开放性,同时在稳定的秩序下创建民主制度转轨所需要的各项条件,对于实现权威政治向民主政治的平稳过渡具有极其重要的意义。

  改革三十年来,中国的改革领导人充分认识到制度建设与制度创新的重要性,反复强调要从制度上解决国家权力滥用和执政党出现严重失误的问题。邓小平对此认识最为深刻。他多次指出,正是由于没有在实际上解决领导制度问题,所以导致了“文化大革命”的十年浩劫。领导制度、组织制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性,“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[1]因此,政治改革的重点是加强制度建设和制度创新,尤其是改革党和国家的领导制度,必须对原有的个人高度集权的政治体制从根本上进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革,制度创新的目的是“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化,促进现代化建设事业的顺利发展。”[2]

  应该说,改革三十年来中国坚持渐进式政治制度创新是比较成功的。通过渐进式政治制度创新,不仅加强和健全了社会主义基本政治制度,而且积累了一些带有普适性意义的政治制度创新经验,呈现出一些值得认真总结和精心提炼的特点。以下,本文拟就中国渐进式政治制度创新的基本特点作出初步的归纳和探讨,以供各方大家参考。

  

  一、制度创新在保持制度结构稳定的前提下进行

  

  国家是制度变迁的主要行为主体,在很大程度上决定着制度变迁的命运。因此,能否维护国家基本制度结构的稳定,就成为制度变迁成败的决定性因素。[3]如果一个国家在制度变迁的过程中首先破坏了政治稳定,动摇了制度变革赖以进行的制度结构的合法性,国家或改革的领导人就不能维护基本的政府能力,也就丧失了政治变革的主导力量。[4]制度结构的稳定是顺利推进政治发展的前提条件。只有在基本制度稳定的基础上,新的制度安排才能得到有效遵守,人们的行为才具有稳定性和可预期性,政治冲突才能在法律的范围内展开,整个社会的才能拥有基本的安全和秩序。

  当代中国的制度创新是在国家基本制度结构稳定的基础上进行的。在近三十年改革开放的历程中,尽管发生了短暂的政治风波,发生了各种争论,但中国的政局在总体上保持了高度的稳定,中国共产党的领导,人民代表大会制度,多党合作和政治协商制度等基本政治制度的框架保持不变,政治制度变迁始终在执政党可以控制的范围内稳定地进行。“中国的渐进政治改革是在现行政治制度的框架下,对作为制度外在表现形式的政治体制以及体制内权力结构进行逐渐的、适度的调整。渐进政治改革的实质是在不改变基本政治制度的性质的前提下,对制度的运行进行逐步的改良。”[5]制度创新以政治稳定为前提,在现有制度正常运转的基础上实现新的制度的创新,使新制度在旧制度可以允许的限度内尽快发展,制度创新的成果又进一步提升政治稳定的层次和水平,这是中国政治制度创新的一个重要特征。黄立对比中、俄两国制度变迁的经验,他指出中国的制度变迁之所以成功,是因为中国立足于中国的国情进行了成功的制度创新。中国在改革的过程中充分尊重原有的制度体系,肯定、发扬其中的合理内核,同时又批判吸收现代制度的精华,通过制度创新、改造,建设社会主义市场经济和民主政治体制。[6]

  保持基本制度的稳定并不排斥比较大的改革。中国改革的领导人多次指出,改革不是原有体制的细枝末节的修补,而是对原有体制的根本性变革。1992年6月9日,江泽民在中央党校的讲话中谈到积极推进政治体制改革时强调,改革“是对存在弊端的原有体制的革命”[7]。这就是说,政治体制改革也是具有革命性质的改革。中国现有政治制度的基本原则是符合民主与共和精神的,但是它的运行机制却不能保证它的民主精神得到实现。基本制度在非民主的体制内运行,在人治的轨道内运行,它的基本原则必然会扭曲,违背建立这种制度的初衷。现在进行革命性的政治体制改革,就是在制度结构不变的条件下推动政治制度创新,要让基本制度在民主、法治的轨道内运行。此时,政治发展并不是简单表现为一种新的政治体系取代另一种旧的政治体系,而是在同一种政治体系之下,通过制度创新实现政治体系的创造性转化,由旧质转变为新质,使一种在集权的基础上运行的政治体系,以较小的制度成本不知不觉转变为一种在民主的基础上运行的政治体系。

  通过改革以来连续的制度创新,在具体制度安排的层次上,党的领导方式、人大的运行机制、行政管理体制都发生了较大的变化,使这些延续下来的政治制度能够基本满足现代化建设的制度需求。中国在政治发展的过程中,始终保持了制度结构的稳定,通过制度安排层次的制度创新推动了经济、政治体制的转换与更新,不仅取得了显著的经济绩效,也取得了显著的政治绩效。中国政府的财政汲取能力、政治控制能力以及对社会的渗透能力都得到了增强,政府能够将自己的意志和政策贯彻于整个中国社会。

  党政不分是中国原有政治体制一个比较突出的问题。实行党政分开,合理分工是中国政治改革的既定方向,但如果突然放弃目前的制度,显然也出现一些预想不到的问题。中国目前在调整党、政关系方面做了一些有效的探索,在尊重现有制度运作模式的基础上,开始实行各级党委主要负责人担任人大常委会主任的制度。经过法定程序,许多地方的党委书记当选为同级人大常委会主任。这是一种重要的制度创新,有可能为党的执政方式开辟出新的路径和模式,就是从过去的党委直接领导和监督政府,转变为党委通过人大间接领导和监督政府,党委不再直接对政府发布命令,不再干预政府工作,政府直接对人大负责。这是一种更趋近于现代法治国家的执政方式。[8]

  近年来,在村民自治的推动下,各地先后出现了乡镇长选举制度的重大创新。这些制度创新基本上是在尊重现有基本制度的基础上进行的,不仅取得了显著的成效,而且得到了执政党和政府的默许和肯定。深圳市龙岗区大鹏镇1999年创造了“两票制”选举镇长的新的选举制度。全镇选民先通过一人一票的“推荐票”直接推荐镇长预备人选,全镇选民代表再对得票最高的5位初步候选人进行民意测评投票。然后,镇党委根椐有关法律规定和民意测评投票情况,确定正式提名候选人,并上报区委审批。经批准后,以大鹏镇党委名义正式推荐给新一届镇人大主席团,镇人大主席团将其提名为正式镇长候选人,由镇人大代表通过正式“选举票”选举镇长。[9]在乡镇长选举制度改革中,四川省遂宁市市中区区委于1998年底还推出了由选民直接选举乡长的重大制度创新。选举分为提名(报名)、预选、竞选和正式选举四个阶段。参选者只要获得30位选民联合推荐就可以被提名为乡长候选人,步云乡由选民提名的初步候选人一共有15名。由村民代表、村民小组组长和乡、村干部组成的选区联席会议在听完15名候选人的竞选演讲后,通过投票选出前2名候选人,与政党提名的1名候选人一起成为正式候选人。经过由选委会组织的竞选活动后,全乡选民于12月31日进行正式投票选举,政党提名的候选人谭晓秋获得了50.19%的选票,当选为步云乡第十二届人民政府乡长。在2001年的乡长选举中,步云乡对乡长选举做了重大修改,将原来的选民直选乡长改为选民直接选举1名乡长候选人,由乡人大主席团提名为正式乡长候选人,最后由乡人大代表投票选举乡长。[10]

  大鹏镇的选举制度创新符合现行的法律规定,选举是在党组织的领导下进行的,党组织推荐的候选人也都顺利当选。与此同时,大鹏镇也对原有的选举制度进行了重大改进,使全镇的选民都参与到选举中来,选民的意见在选举过程中具有十分重要的作用,选举不再是走过场,例行公事,确实做到了尊重人民的意见和选择。步云乡的乡长直选模式尽管与现行法律规定有不符之处,但应该说还是符合中国宪政制度的基本精神,也坚持了党的领导的原则,党所推荐的候选人也顺利当选。步云乡后来对选举程序的修正使其完全符合现有法律的规定,保持了制度创新的连续性,民主改革得以持续进行。许多学者比较肯定大鹏镇的选举改革,笔者认为,步云乡的选举模式反而是一种更值得肯定的探索。步云乡的改革肯定了执政党党组织有直接提名乡长候选人的权利,这是执政党法定执政地位的一种体现,与现行制度相衔接。同时,步云乡选举中出现了有组织的竞选活动,执政党提名的候选人与选民提名的候选人有公平的竞争,选民的意见得到充分尊重,比较符合现代民主政治的通行做法。步云乡展示了乡镇选举改革的好的方向,但目前这个阶段只能采用变通的方式,由选民选举乡长候选人,然后由人大正式选举为乡长。国家可以考虑在适当的时候推动全国人大修改相关法律,为乡镇选举制度改革提供法律支持。

  

  二、将强制性制度变迁与诱致性制度变迁结合起来

  

  在转轨的过程中,新的社会关系需要制度的规范和调整,但旧的制度已不能满足社会的制度需求,因而会出现制度短缺,导致制度不均衡。当制度不均衡出现时,就需要进行制度创新来实现制度供给,对新的社会关系进行有效的约束和引导。根据制度供给主体的不同,制度变迁可以划分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种模式,诱致性制度变迁是由个人或团体在响应获利机会时自发倡导、组织和实行制度变迁;强制性制度变迁由国家通过命令和法律强制性推进,制度创新和供给的主体是国家。[11]

  国家强制实施制度变迁能够降低制度创新的成本,具有一定的“规模效益”,在较短的时间内提供大批的新制度满足社会的需求,矫正制度安排的供给不足。国家的力量能够赋予新制度以权威和公信力,克服原有制度体系的巨大惯性,克服搭便车的行为,降低制度执行的成本,使其在全社会普遍推广并得到有效遵守。[12]强制性制度变迁的缺陷是经常出现制度创新的动力不足,国家在推进制度变迁时面临着是追求社会财富最大化还是追求统治者的福利最大化的两难选择,只有在这两个目标一致的限度内,国家才有激励创造和规定有效的制度。[13]但这两个目标经常是相互冲突的,如果制度变迁会减少统治者的既得利益或威胁到统治者的地位,那么国家可能仍然会维持某种无效率的不均衡。没有人可以保证效用最大化的统治者一定会有激励去履行那些增进制度安排供给的政策,以达到使作为整体的社会财富最大化。[14]国家往往为了增加统治者的直接利益而放弃最优的制度选择。国家所强制推行的新制度有可能不符合社会的实际和民众的需要,社会学习和适应政府所供给的制度也可能付出比较大的制度成本。国家供给的新制度也可能是不成功的并导致失败。(点击此处阅读下一页)

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