景跃进:执政党与民众的联系:特征与机制

选择字号:   本文共阅读 2669 次 更新时间:2008-12-22 22:00

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景跃进 (进入专栏)  

内容提要:政党或执政党与民众的联系是现代政治的一个核心问题。它既是加强执政党能力建设的一个重要方面,也是政治学研究的一个重要议题。基于对这一问题普遍性之认识,文章从比较的视角简要考察了西方发达国家在解决这一问题上所采取的一些制度安排,然后分析中国共产党人解决这一问题的特殊方式。文章认为,政党与民众的联系具有多元的方式,而且不是固定的。改革开放以来在政治领域中形成的各种形式的制度创新表明,中国执政党与民众的联系机制正在发生深刻的变化。

关键字:执政党/联系机制/功能开发/制度创新

一、问题的重要性

建设一个什么样的党以及如何建党是中国共产党人在新的历史时期面临的一个根本性、决定未来命运的大问题。外部的巨变——前苏联和东欧发生的事变以及一些曾长期居于执政地位却失去政权的政党的经验教训,内部的改革——中国正在经历从计划经济向市场经济的转轨,整个社会结构随之发生结构性的转变,阶层和利益分化日渐显著,党自身的转型——从革命党转变成为执政党,这三者的叠合构成了当下中国政治变迁的主旋律。在这样的政治环境下,中国共产党人居安思危,审时度势,及时提出了加强执政能力建设的时代话题。正是在这样的脉络中,我们理解了加强党与人民群众的血肉联系这一话题所包含的深刻而丰富意义。

如果说中国现代化的经济维度可以用“小康”(中康或大康)以及“翻几番”和“人均美元”多少等指标来测量的话,那么中国现代化的政治维度就可以用民主和法治程度、“公民权利”的实现程度等指标来衡量。对于近代以来饱受政治动乱的中华民族而言,这些指标又可以归结为一个——政治上的“长治久安”。从革命党向执政党的转变,领导人民建设具有中国特色的社会主义民主与社会主义法治,加强党的执政能力建设……,所有这一切都是为了实现这一目标。

在这一系统工程中,建构一个富有活力的、充满生机的、相互平衡的、和谐的执政党与民众的制度化联系机制,是非常重要的一个环节。这是时代为我们出的一个充满挑战性的难题。除了正面应对,我们别无选择;除了制度创新,我们别无选择。

二、问题的普遍性

古往今来的任何政体,无一例外地面临着一个如何处置统治者与民众关系的问题。所谓水能载舟亦能覆舟的比喻,便是古代中国政治家洞察此问题的一种智慧结晶。与古代政治相比,现代政治具有众多不同的特征,其中以下三个对于我们的讨论尤其重要:第一,人民主权理论被普遍接受并写入宪法;第二,代议制政府与大众参与的结合;第三,政党政治的发展。这三个特点都以直接或间接的方式有助于民众对政治的普遍参与,从而形成了对应于(少数人参与的)精英政治的大众政治。大众政治一方面改变了政治的合法性基础,另一方面也深刻地影响了公共政策的过程。它也为政党活动提供了广阔的舞台,在某种意义上可以说,现代政治也就是政党政治。在政治过程中,政党发挥着诸如政治动员、利益汇聚与表达、组织政府、提供领导、制定政策等关键作用。因此,统治者与民众的关系也就被转化为政党(执政党)与民众的关系。

就此而言,如何保持执政党与民众的血肉联系不是中国政治特有的问题,而是现代政治必须妥善处置的一个普遍问题。因此,在改革开放的今天,在一个全球化的时代,我们有必要从更为广泛的视野来考虑这一问题,将中国政治纳入比较政治的视野中去。借用毛泽东对战争规律认识的描述,我们可以区分三个不同的层次:首先是政党政治的一般共性;其次是执政党执政的一般规律;最后是无产阶级执政党执政的特殊规律。②事实上,只有在一个比较的框架中,我们才能充分认识和真正把握中国政治的特色问题。考虑到中国现代政党制度及政党政治在起源上是一个“舶来品”,这种比较显得更为必要。

鉴于此,下面先简要描述西方国家中政党与民众的联系方式与基本途径;其次考察中国政治在这方面所具有的特征;最后一节分析改革开放以来中国政治实践中的制度创新以及它们所具有的意义。

三、西方国家政党与民众的联系方式

当我们谈论所谓的西方政治时,一个显而易见的事实是,西方并非一个划齐的整块。事实上,西方国家在政治制度和政党制度方面存在着相当的差异。例如,美国是一个联邦制国家,实行三权分立,在政党制度上是两党制,而法国是一个中央集权国家,实行半总统制,在政党制度上是多党制;英国虽然采取两党制,在政府形式上却是行政权与立法权紧密结合的议会-内阁制。不过,若撇开具体的制度差异,就政党的行为特征而言,有一点则是共同的,即这些国家的政党都是在政治竞争的环境下生存和活动的。无论是在内阁制国家,还是在总统制国家,大众性政党是围绕选举这一中轴而出现和定型的。在一定程度上,可以说政党是一个专门化了的选举工具,其功能是推荐候选人、提出政纲。这也就是为什么当代西方政治学将“选举”界定为民主概念的核心内容的缘故。③一旦选举结束,政党便通过占据国家公共职位的政治家来发挥作用。一般而言,政党组织本身不是国家机器的组成部分。

由于西方国家的政党依靠定期的选举而上台执政(或继续执政,或下台成为在野党),在竞选过程中政党获得的民众选票的多少直接决定了它们在政治体制中所扮演的角色与发挥的作用。在这种类似市场竞争的政治生态中,政党如何保持与民众的紧密联系就像一把达摩克利斯之剑,高悬在各个政党的头上。在长期的政治实践中,西方国家发展出了一套适合它们国情的政党联系民众的制度安排。如果冒一点简单化的风险,我们不妨将这套制度安排和运作机制概括为以下几个方面:首先,在政党结构上具有多元的平等主体。无论是两党制还是多党制,均意味着在政治上存在着竞争政权的对手,如果表现不佳,不能取得民众的信任和满意,对手随时都可能取而代之。在这一意义上,多元竞争主体提供了一种克服惰性的促动机制。

其次,竞争的多维性。不但政党之间存在着竞争,同一政党内部的政治家之间也存在着竞争。党内的资深政客必须应对来自组织内部的挑战者/竞争者(在党内预选或初选环节)。

因此,每一个政治家都必须时刻关注自身与选民保持经常性的联系,否则在下一次选举中很可能要“翻船”。

第三,定期举行的自由选举。选举将政治竞争者的潜在威胁不时转化成为现实的政治压力,从而发挥了一种使压力时刻存在的“保压器”功能。

第四,投身于政治职业的政客及其辅助人员承担起了具体的联系功能。由于从政是一种内在的驱动,在联系选民方面,候选人的政治主动性表现得淋漓尽致。

第五,“一切政治都是地方的”。这意味着任何一个候选人如果要实现自己当选的目标,必须首先从自己的选区开始做起,与选区选民搞好关系。全国性的选举是这样,地方性的选举更是如此。

第六,预期反馈作用。即使在某次选举中某党赢得了选举,并不意味着可以高枕无忧,因为执政期间的表现将成为下次选举中选民评判的依据。这一预期反馈的机制促使在台上的政党在执政期间必须关心民意、解决民生、制定出符合民众利益的公共政策(当然实际过程远非如此简单)。

除此之外,其他的政治制度和社会制度也具有非常重要的作用,例如定期举行的各种民意测验也是帮助政党处置与民众关系的一个非常有力的工具。

在这样的制度安排中,西方国家形成了具有自身特色的政治秩序的“长治久安”模式。

在这一模式中,通过加压(竞争)提高政党与民众关系的紧张程度,以优胜劣汰的方式确保政党与民众的紧密联系。虽然执政党可以上上下下,变换角色,就像换乘出租车一样,但是国家整体的政治秩序却是基本稳定的。执政党与在野党的角色轮换机制,使政治危机可以通过政府的更迭来消解,从而将政治危机有效地终止在适当的阶段,而不使之涉及根本性的政治体制。另一方面,这种优胜劣汰的轮换机制又有助于从反面增强政党与民众的联系,这表现为失去政权的政党通常会认真总结经验,调整政策和纲领,以便在下次选举中获得选民的支持而再度执政。

当然,天底下没有免费的午餐,也没有十全十美的制度。政党与民众联系的西方模式也存在相应的问题,例如金钱政治、官职腐败(早期曾大量出现)、政治家的短期行为及政治周期、多党制条件下的政局不稳(通常表现为政府危机,但有时也会涉及到政体危机——如历史上的法国)等等。

四、中国执政党与民众的联系方式

无论在国家政治制度的根本原则方面,还是作为政治制度一部分的政党制度方面,中国与西方有着明显的差异。自然,执政党与民众的联系机制与方式也就具有不同的特征和表现形式。具体而言,对于这种关系的特殊性可从以下几个方面来把握:第一,政治制度的特点。

中国政党制度的形式是中国共产党领导下的多党合作制,中国的根本政治制度是人民代表大会制,这是众所周知的事实。不过,对于我们当下的讨论而言,尚缺乏一个将政党与国家体制联系起来的分析维度和相应的概念。就政党与国家的连接而言,中国实行的是一党体制。④所谓一党体制不是指政治结构中只存在一个政党,而是指国家政权与政党的联系是稳定的,而且这种稳定关系具有法律的性质——中华人民共和国宪法规定了中国共产党的领导(执政)

地位。虽然中国政治结构中还存在众多的民主党派,但它们只是参政党,而不是执政党。它们与中国共产党的关系不是政治地位平等、彼此可以竞争政权的政党,而是接受中国共产党领导的具有中国特性的党派。这一政治格局是现代中国革命的历史结果,也是当代中国政治区别于西方政治的根本特征。

其次,这一政治结构表明,不能将中国政治体制中的执政党与西方国家的执政党简单地等同起来。在党组织的性质、执政地位的获得方式、与政治结构中其他政党的关系、党与政府的关系等诸多方面,中国共产党具有自身的风格。在与民众联系的方面,同样具有独特的政治逻辑。尽管不存在政权方面的政党竞争,不存在西方意义上的定期竞争性选举,但是中国政治有着一套自身的政治合法性及执政党代表性的话语。

第三,这一话语系统包括制度与过程两个方面。其制度层面由两个子系统组成:一是有关执政党先进性的论述,这种先进性乃基于对客观的社会发展规律的认识(由马克思主义提供)。这种对社会发展规律的认识使得中国共产党人即使不通过定期选举的方式,也能够反映最广大人民群众的长远利益和根本利益。这种先进性的另一个来源在于这样一个事实,即中国共产党是由民族的“精英”分子组成的,他们没有任何私利,为了民族和国家的利益,为了全中国人民的利益勤奋地工作和斗争,愿意献出自己的热血甚至生命。中国共产党人在新民主主义时期的革命斗争为这一理论作了最好的注释。

第四,制度层面的第二个子系统是建国以后建构起来的,这就是宪法规定的我国的根本政治制度——人民代表大会制度。通过人民代表在县乡两级的直选以及上层的间接选举,当代中国确立了民主的代议制度。这为中国政治提供了另一种形式的合法性——基于人民主权原理的合法性,因此党推荐的干部名单以及拟定的法律草案必须经由这一机构才能获得正式的合法性。

第五,上述这两种制度安排都以特定的方式回答了执政党与民众的联系问题。执政党通过先锋队的论述确立了自身和民众的关系(根本利益代表与政治领导);党领导下的人民代表大会制度通过选举和立法等环节确立了与民众的联系,并使党的政策主张和人事安排建议得以合法化。

第六,除了上述两种制度安排之外,中国共产党与群众的联系还体现在政治的过程方面,亦即在实际工作中保证密切联系群众的操作机制,这就是中国共产党人在长期革命实践中发展出来的群众路线的政治传统。所谓“从群众中来,到群众中去”形象地揭示了党与民众的动态联系过程。夺取全国政权后,中共成为执政党,它不但承担着政治领导的任务,而且掌管和参与了国家和政府的实际治理工作,故战争年代的政治传统在治理国家的过程中得到了延续。

无论在新民主主义革命时期,还是经典社会主义建设时期,还是在改革开放时期,在中国共产党的领导下中国人民取得了众目所瞩的伟大成就。这一事实表明,中国的经验值得从政治学理论的层面进行系统的总结和深入的研究。

当然,这种肯定并不表明中国政治不存在问题。从如何改进执政党与民众联系的角度看,回顾中国共产党诞生之日到改革开放之前(文革)这段时间的历史经验,有一个问题值得我们关注,即政治过程中“自上而下”与“自下而上”之间的平衡问题。可以通过以下三个事例来理解这一点。

第一,在政治决策方面,“反映与领导的平衡”。从理论上说,执政党与群众的联系有两个基本的维度,一是政党反映民众的意愿及其程度;二是执政党引导/领导民众实现政治目标的能力。前者在政治过程中体现为自下而上的方面(理论上,政党的这方面功能被视为一个民意的接受装置或反应器),后者则表现为自上而下的方面(反映了执政党在制定和贯彻公共政策方面的自主性强度)。一般情况下,政治过程中的这两个维度应该是前后衔接,相互平衡的。不过,不同的制度安排以及历史传统和政治文化使各国执政党在平衡这两个方面所采取的处理方式是差异的。通常情况下,后发现代化国家中的执政党具有较强的自主性,很大程度上这与现代化的赶追模式密切相关。由于先锋队的政治假定——比一般群众站得高、看得远,以及革命胜利后所拥有的巨大政治优势,社会主义国家的执政党具有更强的自主性和独立发挥意愿的政治空间。这就有可能出现这样一种情况:政治领袖及其政党不是简单地反映群众当下的利益和愿望,而是通过描述理想社会的乌托邦带领群众去改造社会,即使牺牲眼前的利益也在所不惜。时间长了便容易导致执政党与群众联系的疏远,甚至引发政治合法性的危机。

第二,在干部人事制度方面,“对上负责与对下负责的平衡问题”。党对干部的集中管理是中国政治制度的一个重要组成部分。在革命战争年代,这一高度集中的人事-组织制度保证了各条战线的人才供应以及党和政府决策的有效实施。不过,在长期的实践中这一制度也产生了不少的弊端。尽管在任命干部的过程中也有听取群众意见的环节,但是领导人的意愿显然起着决定性的作用。由此导致的一个直接结果是,各级干部培养成了“唯上”的习惯,如何取得上级的满意和青睐成为工作的基本标准和最大的政绩,即使群众有意见也没有什么关系。加上官僚体制运作的内在逻辑(诸如封锁不利消息,浮夸,欺上瞒下等),干部脱离群众以及反官僚主义成为一个经常性的议题。

第三,群众路线的“作风与制度的平衡问题”。尽管群众路线是我党在长期的革命斗争实践中培养起来的优良政治传统,但是有一个事实我们必须正视:为什么这一优良传统经常需要党做出“恢复”它的决定?这是因为在很大程度上,群众路线只是领导干部的一种工作作风。这意味着其实施与否、实施的程度、实施的效果都取决于领导人的个人素质和即时的意愿。一般情况下,在外部环境比较艰险的条件下,群众路线实行得比较好,因为此时脱离群众的错误代价可能会非常之大;而在条件比较宽松的背景下,实行群众路线的动力就容易衰减。因此,群众路线实行得最好的时刻,党最有生气的时刻,往往是党面临危机的时刻。

这说明,群众路线不能光停留在工作作风的层次上,它必须经历一个的制度化的过程,从而成为不以领导人个人意志为转移的行为规则。

上述三者表明,在中国政治的背景下,加强执政党与民众的血肉联系最需要关注的失误是上位偏差,亦即“自上而下”有余,而“自下而上”不足;最需要弥补的是民众政治参与的广度和深度。

五、变革中的中国执政党与民众的联系机制

改革开放以来,随着计划经济体制向市场经济体制的转变,中国的政治结构正在经历着深刻的变化。中国共产党从革命党向执政党的转型同时也意味着执政党与民众的联系机制和方式的与时俱进。在诸如村(居)民自治、村党支部书记的“两推一选”、干部公选制和公示制、乡镇长选举改革、决策咨询与讨论、行政听政、民主恳谈等制度创新和探索中,我们可以感觉到这一历史性的发展趋势。为叙述方便,笔者尝试将改革以来发生的这种变化趋势概括为“继承传统”、“功能开发”与“机制转换”三个方面。

所谓“继承传统”是指,通过对现有体制的完善以及发扬和光大党的优良政治传统,加强执政党与民众的血肉联系。例如健全人民代表大会制度,强化其代表功能和其他政治功能;健全政治协商制度,提高吸纳社会精英的能力;加强对各级领导干部的教育(政治学习、宣传英雄/模范事迹、惩处腐败等正反手段),提高干部的领导素质和民主意识;恢复和发扬群众路线的政治传统,密切与人民群众的联系,了解民众的需求和呼声,办实事等等。

所谓“功能开发”是指,在政府行政领域进行制度创新和改革,扩大民众对公共事务的参与,提高政府决策的民主性,制定符合民意的政策,满足民众的物质和精神需求,保障公民权利,实现社会公正。通过行政民主的方式调整执政党与民众的关系,增强执政党反映民意的能力,从而增强民众对执政党的政治认同,巩固党的执政基础,提高执政能力。这集中体现在行政听政、民主恳谈、百姓评政府、行政公开和提高透明度等方面。⑤所谓“机制转换”是指,通过制度创新建立执政党与民众的新的联系机制。这集中体现在上个世纪80-90年代的村民自治实践之中(以及部分乡镇的人事改革方面)。在笔者看来,村民自治使群众路线在民主实践中经历了一个创造性的转换——将“选举”变量纳入了群众路线,从而为干部与群众之间的血肉联系提供了某种制度化的程序保障,并由此形成了一个有机的、前后相衔接的完整过程。这就是:领导干部从群众中来(由群众选举产生)——到群众中去(关心群众、调查研究、倾听群众的呼声)——在此基础上从事决策(将群众的意见或利益考虑进来,并加以升华)——再到群众去中(依法行政,在实践过程中,接受群众的检验,并根据这种检验结果来修正政策……)。如果考虑时间的因素,那么这一过程还包括了定期的群众投票的检验。通过“预期反馈”的原理,干部与群众之间的关系构成了一个首尾相接,螺旋式循环,不断调整的动态系统。在这一系统中,政治精英的能动性与群众的基本权利、领导人的政治合法性与政治责任、利益的代表与政策制定、干部的对上负责与对下负责均得到了较好的平衡。群众路线的这一创造性转换不但为执政者与群众保持密切联系提供了制度化的机制,而且大大提高了两者之间良性互动的概率。对于一个正在经历从“革命党”向“执政党”转型的政党来说,群众路线这一传统资源的创造性转化具有深刻的意义。⑥上述三者都以不同的方式加强了执政党与民众的血肉联系。从制度建设的角度看,我们还应该考虑这三者之间的可能关系,探索如何在实践过程中将它们“耦合”起来,创造出一个具有中国特色的执政党联系民众的机制来。

注释:

①2002年10月11~12日,中国社会科学院政治学研究所主办的“政党政治:模式、理论与实践”国际学术讨论会在北京翠明庄宾馆举行。在这次研讨会上,会议组织者临时安排我为一位德国学者的主题发言做评论。这位德国学者提交的论文题目是“政党的功能及其对‘善治’的影响”(其中文编译稿载于《政治学研究》2003年增刊,第9~12页)。在文中,作者借助“联系社会与政府”、“使政府作出反应”、“发挥政治领导功能”、“将合格者引入政治和安排政府职位”这四个基本变量对不同类型的政党进行功能比较。其研究方法和一些观点引起了我的极大兴趣。在某种意义上,本文的一些观点源于那次会议及随后的思考。

需要说明的是,执政党与民众的联系是一个涉及面很广的议题,笔者所讨论的只涉及其中的某些方面(诸如政党的社会基础和阶级基础之类的问题没有纳入分析的范围)。文章以“简纲”的形式出现,一是说明需要同行的批评和本人的精雕细琢,二是将一些与主题没有直接关系的内容省略了(例如思考问题的方法论)。

②中联部副部长蔡武在中国人民大学国际关系学院所作的一次学术报告中,曾谈及中联部有关机构在政党研究的指导思想和观念方面的转变。这一命题便是他在那次演讲中提出的,笔者深以为然。

③在西方政治学界,民主概念的内涵经历了一个演变的过程。熊彼得在《资本主义、社会主义和民主》一书中,比较明确地从方法的角度去界定民主,使其成为选举政治精英的一种工具。这一界定后被西方政治学者普遍接受。伊多·奥伦在《美国和美国的敌人:美国的对手与美国政治学的形成》(上海人民出版社,2004年中文版,第184~186页)一书中比较详细地叙述了此一过程的政治背景。

④西方人喜欢用政党和国家的连称——所谓“Party-State ”来指谓。本文“一党体制”的术语来自于斯塔西斯·卡尔瓦斯,他认为应该区分一党政体与一党制。从逻辑上说,前者描述的是一种政权体制,后者指称的是一种政党体制(单一政党制)。他指出,将两者混淆起来是一个巨大的错误。参见其“前苏东国家一党制的衰落和瓦解”,载于荣敬本、高新军主编:《政党比较研究资料》,中央编译出版社2002年版,第284~303页。

⑤浙江省在这方面的实践引人注目。除了温岭的民主恳谈会,杭州市的机关作风评比和“末位淘汰制”以及根据民意调查来确定政府工作重点的做法,在建设回应型政府、责任政府方面迈出了实质性的步伐。有关温岭民主恳谈会的资料可参见中共温岭市委宣传部编的《民主恳谈:温岭人的创造》(2003年7月);对杭州市经验的介绍和研究可参见余逊达和黄天柱“加强执政能力建设的有益探索”一文(载于《浙江社会科学》2004年第6期,第9~17页。

⑥参见景跃进:《当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视》,中央文献出版社2004年版,第277页;以及景跃进:“‘群众路线’与当代中国政治发展:内涵、结构与实践”,《湖南科技大学学报》(社会科学版),2004年第6期,第13页。

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