贺雪峰:农民公共品需求偏好的表达问题

选择字号:   本文共阅读 1421 次 更新时间:2008-12-11 17:55:10

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贺雪峰 (进入专栏)  

  

  取消农业税后,国家向农村提供了大量的财政转移支付资金。但是国家向农村转移支付的财政资金,却只有很少用到了农村最稀缺、农民最需要的地方,农村公共品的供给仍然严重不足。为什么?除了国家财政转移资金不足以外,还有一个更根本的原因就是,国家向农村的财政转移支付没有与农民对公共品需求偏好的表达结合起来。国家给农民提供的公共品往往是农民不需要的,农民需要的公共品,国家又没有提供。

  

  一

  

  当前国家向农村的转移支付大致有两个渠道,一是条条,即自上而下的部门,二是直接给到农民个人,比如各种补贴。这两个渠道都不能有效地解决农民所需要的公共品。

  先说条条的问题。大量的中央转移支付是自上而下,通过各级部门下达到基层的,形式是各部门掌握用于特定农村公共品建设,比如道路、水利、电力、卫生、村庄规划、文化建设等等资金,由有关部门安排资金与项目,建设相关公共品,或者由乡村组织向有关部门申请专项经费用于特定的公共品建设。这类资金,无论是由部门直接建设项目,还是由乡村组织申请建设项目,都是专款专用,是A项目的经费不能用于B项目。

  若由部门直接投资,提供什么公共品自然是由部门决定。部门依据自己掌握的农村情况来决定如何建设公共品。部门建设公共品,无需农民提出自己的要求,无需农民表达自己的偏好。实际上,几乎所有农民都会为本地争取更多公共品,若由农民来表达他们对公共品需求的强烈程度,则只会是“会哭的孩子有奶吃”,而不能反应出农民对公共品的实际需求强度,也不能真正公平地为农村提供农民所需要的公共品。部门直接投资,存在的问题是公共品供给方与需求方的错位,部门就可能在提供农村公共品时,从自己的偏好出发,比如优先建设政绩工程,面子工程,且很难防止灰色行为。过去若干年,由自上而下由条条建设的公共品,往往与农民的需要无关。钱是用掉了,农民并没有从中得到好处。这样的例子不甚枚举。

  若由乡村组织向部门申请项目经费来建设公共品,则所有乡村都有申请项目的积极性,而哪个乡村最需要项目经费,部门几乎是无法甑别的。项目申请几乎必然是“跑部钱进”的,大量经费和时间花在项目申请上不说,获批项目往往只是“跑部钱进”最积极和最有关系的乡村,而与这个乡村需要公共品的强度本身几乎没有关系。

  因为通过条条转移经费漏洞太大,“瞄准率”太低,国家向农村转移支付,倾向于直接将钱给到农民个人,这样就不会被中间截留。取消农业税后,国家不仅不再向农民收税,而且开始给农民各种补贴,比如,良种补贴,粮食补贴,农机补贴,合作医疗补贴,低保,特困补助,等等。国家将钱发给农民是不错的,至少可以做到中间无截留。比如良种补贴、粮食补贴等是直接按田亩发到每个农民的存折上的,任何人都拿不走。因为这是是按田亩或者人均来发放的,谁有谁没有,一目了然。不过,即使国家给农民发钱,也不是那么好发的。按人或田亩发,因为人口数和田亩数是清楚的,就可以发好。但是,若不是按人头,而是按是否困难来发,就会比较麻烦,因为很难有一个公认的困难标准,及谁来操作这个困难标准。比如,如何确定农村的低保户?谁来确定?是上级来确定?还是农户自己报?在农村,因为没有一个明确的收入统计办法,几乎不可能对农户的收入进行可以比较的统计,因此,上级确定低保户,一定会出偏差,农户自己报,则户户都报怎么办?

  更重要的是,国家将钱发给每个农户,理论上讲,农户可以再商量将发给自己的钱集中起来修建村庄最需要的公共工程,解决村民最需要的公共品,实际上,发给农民的钱,大都成为与公共品建设经费完全不同的私人收入,这时候想再从农户哪里将钱收上来办集体的事,是相当难的。换句话说,发给农民的钱,就不要再指望用于建设农村的公共品了。无论给农民发了多少钱,及无论农民多么富裕,都不等于农村就一定会有良好的公共品。举例来说,全国农村到处存在的农民家家户户建有漂亮楼房,村庄道路却尘土飞扬的强烈反差。

  由农户的钱到用于公共品建设的钱,有一个质的过程。公共品是指具有外部性的产品,具有非排他性和非竞争性的特点。因为这个特点,私人都不愿意建造公共品,公共品应该由公共组织来提供,而不应该由私人来提供。私人提供就是相当于慈善行为。

  

  二

  

  取消农业税前,国家向农村转移支付比较少,乡村建设公共品,主要依据向农民摊派。摊派是具有强制性的,往往与农业税一起收取。乡村组织根据人头或者田亩,将摊派任务分到每个农户,然后将收上来的钱用于修建公路或者水利设施,用于“普九”达标,等等。因为向农民收取摊派后,乡村组织并不一定为农民提供相应的农民最需要的公共品,农民就不愿意缴纳摊派。也因此,有些地区通过召开村民代表会议讨论收钱用于何种项目,并由村民代表推选产生一个专门的诸如“建桥委员会”来具体负责办理农民需要的公共工程建设,因为农民信得过,且农民的确需要,经过村民代表会议讨论的事项就比较容易收钱。这就是民主的动员能力。

  民主的动员能力不仅表现在村民代表会议上面,而且尤其表现在一些民间组织上面。很多地区存在宗族组织,宗族组织经过有权威人士协商,再向本族的人收取费用用于办理本族的事务,几乎没有人会不出钱,当然也几乎没有人会将这些钱不恰当地贪污或滥用。庙会也是如此。

  也正是看到民主的动员能力,取消农业税后如何建设农村公共品,当时想出来的办法就是“一事一议”,即通过召开村民会议,讨论村中最需要解决的公共品问题,然后向每户每人收取不超过15元的费用,专项建设由村民代表会议讨论决定的公共品。

  遗憾的是,取消农业税前可以通过村民代表会议动员农民出钱建设公共品的地区,取消农业税后继续可以这样做。之前不可以的,取消农业税后继续不可以。就是说,在中国大多数农村地区,民主的动员能力有一漏洞,就是虽然村民代表会议讨论通过了,却仍然可能有村民不出钱,一个人不出钱,就会有第二,第三个不出钱的人出现,开始是多少有点理由不出钱,后来就不需要任何理由了。最终,无论多么好的计划,都因为出现了搭便车者,而使用于公共品建设的钱收不上来,公共品建设就没有可能了。

  从目前全国的情况来看,因为村庄人财物的流出,村庄越来越难以通过民主的办法来动员用于村庄公共品建设的资源。也就是说,在村庄公共品建设上,由农户私人的钱变成村庄公共事业经费,是相当地困难。无论国家补贴了多少钱给到农户,都不能缓解村庄公共事业经费的困难。

  

  三

  

  不过,若是村庄集体有一笔钱,村民代表大会不是要讨论如何向每家每户收钱,而是要讨论如何将村集体的钱用于村庄最需要建设的公共事业项目,则情况就会有很大的不同。村民代表有参加讨论的积极性,村民代表会议讨论形成的少数服从多数的决策有被有效执行的把握,因为村民代表的多数赞成,就使将集体的钱用于公益事业具有合法性,即使少数人反对抵制也不能阻挡公益事业的建设进程。

  村集体有钱,是专门用于公共事业的,不能分给每个人;村民代表有积极性来讨论将这笔钱用在何处,因为这关系到他们的切身利益;村民代表会议是可以作出决策的,因为少数要服从多数,多数人的决定具有合法性;决策是可以执行的,因为村集体有钱,不需要向村民收取,村民以不出钱来抵制决策是无效的;村民是非常了解自己的利益所在的,村民代表的多数就可以最恰切地表达出村民对公共品需求的偏好。其结果,如果村集体持续有钱,村庄可以建立有效的决策机制,及中间不出现意外,则村庄就可能根据公共品短缺程度和建设的困难度,逐步解决村庄公共品稀缺的问题,解决农民认为最重要公共品的供给问题。这样,农村公共品供给,不仅供给何种公共品的类型由农民决定,而且供给的先后顺序也由农民自己排定。农民最知道自己需要什么,虽然外人很难知道——因为不同地区农村具有完全不同的公共品需要,这是农村与城市完全不同的地方。

  现在农村不缺村民代表会议制度,农民也都熟悉一事一议制度。现在村一级存在良好的分配公共资源的能力,具有良好的表达农村对公共品需求偏好的能力。问题是,如果要让农民通过民主来动员用于公共品建设的资源,民主在村庄中却不堪此任。

  简单地说,现在的问题是,农村村集体没有钱,取消农业税后,国家指望通过发展村级民主来动员资源,已被证明是行不通的。而实际上,国家很有钱,有很多钱,只是这些钱不是通过村庄来解决农村公共品供给,而是通过前面所讲“条条”和直补到户,来转移给农村了。而无论是条条还是直补到户,都无法有效解决村庄的公共品供给问题。这样一来,国家钱是出了,严重影响农民生产生活的公共品供给短缺未见好转。其中的核心是存在村庄民主的错位——本来应该发挥分配作用,用于表达农民对公共品需求偏好的村庄民主被赋予了动员资源的作用。而因为国家对乡村组织的不信任,大量向农村的转移支付,却没有通过乡村组织包括通过村庄民主的途径分发出去。

  

  四

  

  中国农村地域广大,不同地区情况差异极大,几乎不可能有一个同样的标准的自上而下的办法来供给农村的公共品。良好的农村公共品供给,必须要与农民对公共品的需求相一致,而离开了农民对公共品需求偏好的表达,离开了农民表达公共品需求偏好的能力,则农村公共品供给中存在的严重错位就会继续下去,大量的国家财政转移支付就继续不能变成改善农村生产生活条件的资源,就会继续浪费。

  农民表达他们的公共品需求偏好的适当单位是村庄,村庄是实行村民自治的,有村民代表会议的成熟运作经验,有过一事一议的多年实践。若依托村庄这个“块块”,自上而下的财政转移支付就可能被用于村民最需要的公共工程和公益事业建设中,最终造福亿万农民。遗憾的是,现在我们到处听到的都是取消、弱化“块块”的声音。村集体已经被消弱的很严重了,乡镇也被很严重地消弱了,甚至村民组已经被取消了。一旦乡村这两各“快快”被削弱到不堪,农民就几乎没有机会来表达他们的需求偏好,国家向农村的转移支付就无法找到可靠的依托。农民就要继续受苦了——即使国家转移再多的钱。

  如何建设好村庄,如何搞好村民自治的经济基础,如何发展村庄的民主,及国家如何将相当部分财政经费转移到村集体,让村民决策用于村庄公共事业,并在此基础上让村民更加娴熟地学会协商使用国家转移到村庄一级用于公共品供给的资源,应是目前新农村建设条件下需要迫切重视的事情。

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