李昌平:论扩大农民地权及其制度建设

选择字号:   本文共阅读 2238 次 更新时间:2008-11-11 20:51:15

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李昌平 (进入专栏)  

  

  30年前的农村改革是从扩大农民地权开始的。30年后党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,其核心内容依然是扩大农民地权。本文将就扩大农民地权及其制度建设展开讨论。

  

  一、扩大农民地权的重要意义

  

  最近十多年来,尽管党中央国务院一直在致力于缩小城乡居民收入差距,但农民在农村经济和农业经济中获得的收益却一直在下降,到2007年,我国城乡居民收入差距依然扩大为3.31:1,为历史最高,成为社会稳定的大隐患;

  由于农民收入增长速度远远低于GDP 增长速度,内需严重不足,导致中国经济长期“外向依附”,发展经济的目的演化为“不断满足外国人民日益增长的物质文化需求”,最近连吴市场也不得不说:中国长期补贴美国是个早该发现并加以解决的严重问题;

  在城市化和工业化过程中,只要农民的土地而不要失地农民,中国已经有了4000万失地农民,这种以牺牲农民地权为代价的城市化和工业化战略,是不人道的,是在玩火;

  很多农民工已经进城多年了,一方面,属于自己的份额地权却无法退出(变现);另一方面,低工资无法维持在城市体面生存,更难进入城市体系,导致在城乡之间流动的农民工群体越来越庞大,今年年初的雪灾给中国敲响了警钟!

  上述四个方面的问题,都是中国的重大问题。中国的重大问题,都与农民收入相关,农民收入与地权相关。党中央在30年后再次作出扩大农民地权的决定,抓住了农村发展的本质。

  

  二、地权的两个核心

  

  关于地权,法律的表述是:所有权是权利人可以支配其所有物,依照自己的意愿占有、使用、收益和处分,并享有其利益的权利。扩大农民地权,应该就是指扩大农民支配其(集体)所有的土地,依照自己的意愿占有、使用、收益和处分,并享有其利益的权利。但从经济学视角去考察,地权的核心就是地主(农民和农民集体)分享地租和土地资本化收益的权利。考察农民地权是否扩大,必须抓住两个核心:一是农民分享的地租(特别是非农用地租)是不是增加了,二是农民占有土地资本化收益是不是增加了。谁占有更多地租增值和土地资本化收益,谁就获得了发展的动力和主动权——这可以理解为“经济发展第一定律”,可以用这条“经济发展第一定律”解释中国发展过程的主要经济现象。

  新中国成立以来,一直致力于以快速工业化、城市化赶超欧美。核心战略是什么?中国共产党领导的中国工业化、城市化的过程,大体上讲就是(以独占地租为手段)将地租和地权转化为工业资本、城市资本和国家基础设施的过程。这也是中国工业化和城市化高速度的核心“秘方”。

  在中国数十年现代化的历程中,国家只有在1978-1988年的10年中,实实在在扩大过农民的地权。这十年的实践证明,中国农民并不是愚昧落后的代名词,只要让农民更多占有地租增值和土地资本化收益,农民也能够创造中国的发展奇迹。

  在改革开放初期,农民获得了“分田单干”的权利——“交足国家的,留足集体的,剩下是自己的”。“分田单干”相对公社制度,实际上使农民获得了不仅占有劳动力收益,而且占有大部分土地农用地租的权利。仅凭获取土地农用地租权的扩大,中国农民就很快解决了全中国人的温饱难题。在1983年前后,中国农民在解决了吃饭难题之后,还有了剩余农产品,有了(现金)积累,7亿多农民有了积累,产生了一个巨大的有效需求。但当时农产品以外的物质严重短缺,在有钱买不到东西的情况下,农民开始在集体土地上遍地开花式地兴办非农产业(需求转化为投资)。于是,上世纪八十年代乡镇企业蓬勃发展,在不到十年的时间里,农民创造了乡镇企业占国民经济的半壁河山的奇迹,也创造了农村居民收入增长快于城市居民的奇迹。“解决中国人吃饭难题”、“乡镇企业半壁河山”和“农村居民收入增长超过城市居民”这些经济奇迹的取得,奥妙就在于农民不仅分享了农用土地的绝大部分地租收益,而且还获得了用集体土地发展乡村工业的权利,农民不仅可以独占土地“农转非”的地租增值收益,而且土地成为了农民发展非农产业的资本,农民获得了土地资本化收益。这就是八十年代农村经济和小城镇雨后春笋、农民生活蒸蒸日上的奥妙。这也是周家庄公社、华西存、南街村、大寨村等7000个村子经济越来越壮大、村民福利持续增长的原因。有人发问:“南街村,你怎么还不倒?”无数仅仅靠分享农用地租收益的村庄(或小农)都顽强存在着,这7000个既分享土地农用地租,又分享土地非农用地租增值和土地资本化收益的“有组织的现代大农”怎么会那么容易倒闭呢?无论学者怎么指责以华西村为代表的7000个坚持土地集体所有制和发展集体经济的村庄为“怪胎”,只要他们分享地租增值收益和土地资本化的权利或能力不下降,他们就可能成为“龙种”。

  1978——1988年是扩大农民地权的十年,也是农村和农民发展的黄金十年,是中国农村既不依靠中央财政又不靠外资,自主发展并推动中国发展的黄金十年,是中国全社会普遍获益的十年。从1988年开始,中国土地制度发生了重大转变,绝大多数地区农民分享土地“农转非”增值收益和资本化收益的权利被政府剥夺了。随着1990年代农民负担日益加重,农民占有土地农用地租越来越少,甚至是负地租;随着乡镇企业私有化改制和政府征地制度、开发区制度的设立,农民分享土地非农用地租和资本化收益的权利基本丧失(少数开发区和特区除外)。这就是1990年代绝大多数农村的经济凋敝和农民生活艰难的主要原因。与此同时,中国却上演了一场场房地产商暴富、开发区和特区日新月异、城市和欧洲接轨等等“奇迹”,这些“奇迹”的背后,正是因为地方政府和强势集团剥夺了《宪法》赋予农民的地权,获得了独占地租增值和土地资本化收益的特权,导致1990年代的大多数农村和农民生活却与非洲接轨。

  其实,进入1990年代以来,中央一直致力于在法律上保护、甚至扩大农民地权,也做了不少工作,如:出台《土地承包法》延长农民土地承包权期;《土地管理法》保护农民地权不受侵犯,并提高土地征用补偿标准;出台《物权法》促进农民地权流转、入股、继承等等。可是,实际情况是,和1980年代相比,农民在1990年代获得的地租增值收益是下降的,获得的土地资本化收益更是下降的。为什么保护农民地权的法律不仅不能增加农民地租增值和土地资本化收益,反而导致减少呢?这是中国立法者应该深刻反省的!

  2003年后,党中央、国务院逐步取消了农业税费,还给予农民种粮补贴,这实际上是扩大了农民分享土地农用地租的权利,所以,2004-2007年农民收入和生活状况有了一定改善。党的十七届三中全会决定进一步扩大农民地权赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,毫无疑问对农民是极大利好,但政府要认真总结1990年代以来在土地立法和政策上的教训,扩大农民地权一要抓住两个核心:一是要让农民占有更多地租增值,二是要让土地成为农民的发展资本。抓不住这两个核心的任何制度安排,无论是什么“化”或是再延长承包权70年或是永佃制或是永包制或承包权物权化,都可能是假保护农民地权之名,行剥夺农民地权之实,是一种“制度性”欺骗农民、便利强势阶层剥夺农民地权的“技术性”手段。这种情况1990年代以来频频发生,是一定要加以防范的!

  

  三、扩大农民地权的各种争论

  

  在当今之中国,扩大农民地权,无论是所谓的“左派”还是“右派”,都是一致同意的,农民更是欢迎的。但如何扩大农民地权呢?这就有严重的分歧了。

  在学界,就此问题大体上可以分为两派:一派主张实行土地私有制或承包权永久化(物权化,利于地权交易)。无论是宅基地、自留地还是农地、林地,都可以直接进入市场买卖、抵押、也可以继承。该派有一个显著特点,即高度反感周家庄公社、南街村、华西村、大寨村等7000村庄的“毛派集体经济”模式,并视同为“奥斯威辛”。该派称为“右派”。另一派主张在现有法律框架内和现实存在的基础上改良土地制度,重点要落实《宪法》规定的“土地农民集体所有制”,并完善土地农民集体所有制。主张政府要依据《土地管理法》、《土地承包法》、《土地登记条例》和《土地登记法》给村民集体颁发“集体土地所有权证”。在“土地农民集体所有制”框架内,依据《村民委员会组织法》充分实现农民集体和农民的土地权益——所有成员平均分享承包收益和土地“农转非”的地租增值及地权资本化收益。反对农户买卖、抵押和继承土地所有权。该派对土地改革设有一条底线:即坚持《宪法》规定的“土地农民集体所有制”和“双层经营体制”不动摇。该派也有一个特点,不反感、甚至比较欣赏周家庄、南街村、华西村、大寨村等7000个村子的发展模式,同时承认这7000个村庄有“毛病”,但认为是可以在市场经济条件下完善、并发展得更好的。该派称为“左派”。

  “右派”主张的优点是:土地产权构造简单(类似城市房产产权),方便流转,有利资本下乡整合农村各种要素,通过“公司+农户”模式,实现农村和农业现代化;有利中国土地金融产业快速发展,对中国成为金融大国有巨大意义,却存在六大弱点。

  一是《宪法》不支持土地私有化,《承包法》也只支持农户承包权30年,如果不修改《宪法》和《承包法》,一步到位的私有化主张是行不通的,或是“不伦不类”的私有化。

  二是农村经过30年土地制度演化之后,农民占有土地已经极不平均,并且不少地方已经出现了20—30%的“无地农民”和“有地市民”(如中央有关部门1984年在贵州湄潭等地试验“增人不增地、减人不减地”。快30年了,湄潭等试验区就出现了25-30%的无地农民和25-30%的有地市民)。如果否定了集体和集体所有制,将土地按照“既定事实”永包化或再延长70年,这不仅违反了《土地承包法》第二十六条关于城市居民必须将承包地交回集体的规定,也违背“耕者有其田”的基本底线,还会造成农村堆积如山的土地纠纷、甚至对抗性土地争夺。如果“有地市民”必须将承包地退还农民集体,再在此基础上“私有化”,或是确定农民数量再次均分土地后“永久不变了”,操作上也是非常难的,除非再来一场“收地运动”,这是“右派”不愿看到的。

  三是各个村子内部关于土地的自治“契约”是不尽相同的,有的“30年不变”,有的依然是“3年小调整,5年中调整,8年大调整”。有的是有偿承包,有的是无偿承包;有的是“增人增地、减人减地”,有的是“计划外生育无地或15年或20年后再分地”等等。面对各个村社千差万别的土地“契约”——社区法律,如果强制性用“永包制”或“私有制”去“规范”民间“契约”,是会造成“民间契约”与国家法律的对抗,这只会加重农村地权的混乱

  四是在政府和社会强势集团与民争利的环境条件下,单个农民根本无力保护私有土地产权。现实情况是法律和政府并不能有效保护农民私有土地产权,保护农民私有产权主要靠“村民小组”和“经济联合社”,而“右派”的土地私有化主张恰恰是以“消灭既有农民组织”——村民小组和经济联合社为前提的。

  五是在“右派”看来,公社时期留存下来的“被集体化”的农民组织是一定要消灭的,因为是专制的产物,而现实是现存“被集体化”组织在市场经济体制下,是有生命力的,农民和政府都得依靠。实际上,小农在市场经济条件下“自我集体化”是“学者右派”的异想天开,无论是日本、韩国、还是我国台湾的经验都证明,在大资本集团、权力集团和黑社会组织已经存在的社会状态下,小农“自我集体化”几乎是不可能的。小农“被(党或政府)集体化”后逐步走向自主发展是普遍的经验。如果按照“右派”的主张,消灭了“被集体”,而“自我集体”又不成或成本太高,这对保护农民和农民集体的地权是有害的,也对农民适用市场经济有害,还对村民自治有害。

  六是农村土地产权和城市房地产产权是不尽相同的,因为农村土地产权交易受农业生产双层经营性质和农民社区生活自治性质的约束,不可能像城市房产一样“自由交易”,加上农村地权交易的基础性制度没有建立起来,农村“地权交易”最终可能还是“不自由”的交易,或权力主导交易。

  总的来说,“右派”是很理想主义的方案,并不具有操作性。如果一定要强制推行或用非正当手段“和平演变”,最后结果可能不是“扩大农民地权”,最大的可能是为少数强人占有更多的地租增值和土地资本化收益提供便利。农村社会将演化为强势集团和体制内极少数当权者联合专制社会,共产党将会逐步失去农村和农民。(点击此处阅读下一页)

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