陈敏昭:美国国会制度及变革

选择字号:   本文共阅读 2380 次 更新时间:2008-10-27 19:26

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陈敏昭  

在世界林林总总的议会形式中,美国的议会模式不论是理论上还是实践上,都可以称为独树一帜。从理论上讲,虽然不是最为完善的但是最实用的;从实践上讲是最为有效的,切实有效地行使了三权分立中立法权的功能和作用,堪称楷模,为人类朝着理想的道路树立了一面旗帜。虽然它不断地遭到集权主义者和极权主义者的炮轰、诋毁以及理想主义者的诟病,但是,与专制政体的所谓“民主”形式相互比较,它要先进的多,要民主的多,也让身心饱受专政之苦、饱受专权之害的人们看到了社会变革的一线希望。

美国议会制度和英国的议会制度相比较,也有它的特色和先进之处。英国是由服从立法机关而又不对它负责的半独立的行政官员组成的政府,而美国是由实际上高于一切的立法机关认可的领袖和负有责任的公仆的行政官员组成的政府,这是现代政治中最显著的差别。美国议会制度是具有强大生命力的制度,一百多年前伍德罗·威尔逊就曾经这样讲过。它的发展变化让我们从中得到了许多启迪和帮助。

1、国会的权能和地位

美国是成文的宪政国家,实行的是联邦制三权分立,州和县、市等地方政府实行高度自治。在联邦,议会被称为“国会”(1765年九个殖民地的代表在纽约举行“代表大会”,用Congress表示,会议达成决议,各殖民地联合抵制英国的印花税。此后,“第一届大陆会议”和“第二届大陆会议”中的“会议”一词,用的都是Congress,表示"代表大会"。后来美国一直坚持采用Congress一词,以别于英国的Parliament),宪法规定国会行使立法权,以总统为首的政府行使行政权,法院行使司法权;在地方,州和县、市议会行使地方立法权。国会是最高立法机构,宪法所授予的立法权均属于由参议院和众议院所组成的国会,国会制定执行宪法授予国会及政府或政府中任何机关或官员之一切权力时所必需的法律。

宪法规定国会还享有下述财政控制权:赋课并征收直接税、间接税、进口税与消费税,偿付国债,并筹划合众国的国防与全民福利,但所征各种税收、进口税与消费税应全国统一;以国家之信用借贷款项;铸造货币;厘定国币及外币之价值;招募陆军并供给陆军军需,但充作该项用途的款项,其拨款期不得超过2年;设立海军并供给海军军需;除依法律所规定的经费外,不得从国库中支拨款项。

国会的人事权。宪法规定,总统任命大使、公使、领事、最高法院法官及政府其他官员须与参议院协商,并获出席议员三分之二赞成。此外,选举人投票选举总统与副总统时,选举名单应由选举人签名并证明,封印后即送达政府所在地,径呈参议长。参议长应在参议院与众议院全体议员之前面,开拆所有名单书,然后计算票数。获总统选举票过半数者当选,如无人获得半数选票时,众议院应从总统候选人名单上得票最多的3人中立即投票选举1人为总统。得副总统选票过半数者当选副总统,如无人获得过半数选票,参议院应从名单上票数最多的2人中选举1人为副总统。

国会的自治权。宪法规定,参众两院有权决定自己的议事程序,众议院在每届国会的第一天通过新一届的议事规则,而参议院则只是修改议事规则。参议院规则最近一次修改是在1997年。

国会的弹劾权。宪法赋予参众两院弹劾权。参众两院可对不称职的或犯重罪的总统、副总统、高级行政官员及联邦法院法官进行弹劾。弹劾程序由众议院提出,参议院裁决。对总统进行弹劾并不多见,历史上仅有两次。第一次是在1868年对安德鲁·约翰逊总统进行过一次弹劾,但在参议院投票中,以一票之差,弹劾失败;第二次是1999年对比尔·克林顿总统进行弹劾,也未获成功。但有十余位最高法院的法官曾被成功弹劾。1974年8月,尼克松总统为免遭弹劾而被迫辞职。由于政府无须对国会负责,执政亦无须获得国会的信任,故弹劾是国会赖以撤销总统等高级官员职务以及化解政府与国会之间严重冲突的惟一手段。在行使弹劾权时,只有众议院具有提出弹劾权和提出任何有关征税的议案;只有参议院具有对弹劾举行审问的权力,但如果被弹劾的是总统,必须由大法官主持。经2/3参议员同意,弹劾才能有效,但弹劾的处理权限最高只能是撤职和撤消合众国荣誉职务。任何一个议案,要分别经过两院多数通过,报总统批准。如果总统不批准,要在院报上登出不批准的原因,两院再重新表决,如果两院都被2/3多数通过(第二次投票不能投弃权票,而且投票人姓名和所投结果要登载在院报上),总统否决无效,议案将自动成为法律。没有经过两院都通过的议案不能成为法律。任何一个议案的表决,只要有出席人数的1/5要求,就要将投票人姓名和所投结果在院报上公布,以便选民监督。

国会与总统的关系。总统领导政府各部,有权任命政府高级官员(包括联邦法院法官);有权缔结外交条约,派遣和接受外交使节;总统还是全国武装力量总司令,统率正规军和民兵。国会有权对以总统为首的政府官员进行弹劾和监督;有权拒绝拨款;有权否决总统的人事提名,有权否决政府缔结的外交条约;有权中止总统的不宣而战;有权从总统处获得信息(即总统有义务经常向国会递交国情咨文)。本世纪中叶以后国会又通过一系列法律确定了由上述权力派生出的对行政部门工作进行监督的权力。总统可以对国会提出立法建议,有权否决国会通过的法案;有权任命联邦法院法官,有权决定特赦。

国会与法院的关系。宪法授权联邦法院审判一切违反联邦宪法与法律的案件。最高法院因此获得了司法审查权,即对宪法进行权威解释的权力。最高法院有权审查国会通过的一切法律、决议和行政部门的一切行政法规、行政命令、政策和规章是否符合宪法,一旦某项法律被宣布为违宪,则该项法律不得再被援引或执行。国会有权对联邦法官进行弹劾和审判,有权重新制定法律以纠正法院的误判。

近年来,国会在制定安全政策中也有重要的权力。美国宪法规定,国会在安全政策方面的权力包括:宣战;招募陆军并供给陆军军需;装备海军并供给海军军需;制定统辖陆海军的法规;召集、组织、武装和训练民兵;为国防征税,支付资金;为执行上述权限而制定必要的法律。宪法的这些规定意味着美国在安全政策领域向来是一种分权体制。随着美国国内政治的演变和国际关系的发展,国会与总统和行政部门在制定安全政策方面的权限也曾经历了各种互有消长的局面,但是,这种基本的制度设计为冷战后国会作用的提升提供了坚实的基础

美国国会的权力也是有限的,并非毫无限制。在美国宪法修正案中对国会的权力做出了明确限制:不得理发确立国教,不得差别对待各种理论和言论、限制宗教和言论自由;不得通过任何允许缺席审判的议案;不得通过任何剥夺公民权利、没收财产、具有追述效力的议案;不得通过任何遭受曾经水的议案。此外,两院议员除了议员工资外,不得接受任何政府部门的报酬和补贴,不得在任何政府部门任职。在任何政府部门任职的人,不得被选为任何一院议员。

2、国会及议员的产生

美国国会实行两院制:即参议院(Senate)和众议院(House of Representative)。参议院议员100名,第一届国会将参议员分为三组,第一组任期2年,第二组任期4年,第三组任期6年,每2年选举一次;众议院议员435名,任期2年。因此,美国国会是每两年一届,至今已经是110届了。

不论是参议员还是众议员,都由选举产生。凡年满18周岁的美国公民有选举权,除北达科他州外,其他州都规定,选民必须事先办理登记手续,方能参加投票。宪法规定,凡年满25周岁、成为美国公民已7年者,均可竞选国会众议员;凡年满30周岁、成为美国公民已9年者,均可竞选国会参议员。但是候选人在参选时必须在选区居住(因此美国第一夫人希拉里为竞选纽约州参议员而临时移居纽约州)。

候选人的产生有许多方式,如党组织推荐、政治权势人物提名、利益集团推举,不过多数情况是毛遂自荐。如属于某一政党的候选人,则必须在某一党内的预选中击败党内其他对手,方赢得该党提名。在某些一党占压倒优势的国会选区内,赢得该党提名差不多就赢得了竞选。

一般候选人通过预选的方式获得党内提名。预选制度的形成经过了一个多世纪的时间。美国在19世纪30年代形成了由政党代表大会提名候选人的制度,从那以后,大多数议员都由党内的秘密会议提名产生,而这种制度使议员人选往往由党魁所控制。1867年,宾夕法尼亚州的克劳福县首先采用直接预选的方法提名地方的公职候选人,即由两党的选民直接投票确定该政党提名的候选人。20世纪初,直接预选制度得到推广,到1917年,全国48个州中已有44个实行了某种形式的直接预选制。现在,美国所有50个州都采用直接预选的方法提名政党候选人。

国会参议员由各州直接选举产生,每州选举出2名参议员,共100人,任期6年,每两年改选三分之一,具体做法是将参议员分为3组,1组两年后改选,1组4年后改选,1组任满6年改选。基本分配原则是保证一个州的2位议员不要在同一年任期届满。如参议员在任期内死亡或辞职,州长应组织补选,除非该州立法机构授权州长指定一位参议员继任者,继任者可一直任职到下次大选,但大选中继任者只竞选其前任余下的任期,如一位参议员任期为6年,在第3年去世,继任者继任一年后参加大选,获选者任期只有2年。现在50个州中有49个州都授权州长指定参议员继任者,只有俄勒冈州是例外,必须经过补选选出参议员继任者。

1866年以前,美国没有统一的联邦参议员选举制度,各州自行其是,大约半数州使用两院表决,即州议会两院以院为单位分别选举,直到两院各以过半数票选出同一人士为联邦参议员,这种制度的弊端是两院常常陷入僵局,以致国会开会后几个月,参议院的有些州议席还空缺。另外半数州使用“联席投票制”,即州议会两院议员一起投票,获多数票者当选。各州自行其是的选举制度给国会选举带来不少混乱。1866年7月,参议院司法委员会向全院提交报告,建议国会通过法律,统一参议员选举制度。国会两院迅速通过了有关议案。新的参议员选举方式为:州议会两院分别投票,采用口头表决方式选举参议员,次日,两院应举行联席会议,清点两院表决结果,如果两院分别以过半数票选举同一人为联邦参议员,即宣布该人当选;如没有一个同时获得两院过半数者,该州议会两院应在同一会期每天中午12点,至少每日一次地举行联席投票,直至选出联邦参议员。这种通过间接选举的办法选举联邦参议员的做法一直沿用到1913年。1913年,三分之二的州批准宪法第17条修正案,规定合众国参议员由每州人民选举,即在州议会选举参议员前先由该州选民预选,州议会的选举实质上只是对预选结果加盖公章。目前,美国有48个州参议员选举只须一次投票,获得简单多数者就可以当选,只有佐治亚州和路易斯安那州是例外。此外,参议员选举投票是非强制性的。

美国宪法将众议员的选举原则规定为:国会众议员依据各州人口比例分配名额选出,众议员与人口的比例不得超过1∶3万(即每位众议员至少须代表3万选民),但每个州至少应有1名众议员。美国人口普查每10年进行一次,依普查结果重新分配众议院议席。如按此比例,美国国会现在议员数将高达7000人。现在的435位议员数是按1910年第13次人口普查结果定下的。在第87届国会时曾又给阿拉斯加和夏威夷各一个名额,使众议院有437名议员,但人们普遍认为像英国平民院那样拥有650个议员的立法机构太庞大、太笨重了,不希望再增加众议员数额,因此1929年国会将众议员总数固定为435名后不再随人口增加名额。宪法规定,众议员所代表的选民数不得少于3万,但实践中发现这个规定范围太宽。与最高法院通过案例确定的“尽量使每一位议员与其他议员所代表的选民数相当”原则不相符。因此最高法院又通过一个案例裁决划分选区时要使各选区人口比例差额不超过3.1%。1967年美国又通过法律取消了所有以州为单位选举众议员的办法,即如果给某一州分配了3个名额,该州必须在本州划分3个选区,每个选区选出一位议员,而不得全州选民集体投票选出3名议员,当然若该州只有一个名额的除外。现行的众议院议席分配中加利福尼亚州的议席数最多,为52席;纽约州其次,为31席;阿拉斯加等7个州各有1席;仅有14个州的议席数超过10席。众议院除有各州选出的议员外还有从波多黎各自由邦来的属地代表,哥伦比亚特区、美属萨摩亚、关岛、美属维尔京群岛的列席代表,这些派驻众议院的代表享有大部分众议员的权力,只是不能投票表决。

联邦竞选法规定,由联邦选举委员会管理有关选举事务。联邦选举委员会由6人组成,他们经总统提名,由参议院认可产生。联邦选举委员会专门执行联邦选举管理法,对违法行为提起公诉。联邦竞选法规定,任何个人在同一年内,对同一竞选人的捐款不得超过1000美元,对所有候选人的捐款不得超过25000美元,对同一政治行动委员会的捐款不得超过5000美元,对同一政党的全国委员会捐款不得超过20000美元。任何政治行动委员会在一年内对同一候选人的捐款不得超过5000美元,对同一政党的全国委员会捐款不得超过15000美元,参议院的民主党、共和党两个参议员选举委员会对同一候选人的捐款不得超过17500美元。虽然法律对竞选经费进行了严格的控制,但实际中还是存在着很大的漏洞。捐赠者往往通过捐软钱(soft money)的方式回避法律的约束(美国法律对选民将钱捐赠用于支持某一政策的数额没有限制,但实际上一项政策很可能就是某一位候选人倡导的,因此捐钱支持一项政策与支持该候选人并无区别)。每个候选人必须在选举前10天或选举后30天内向联邦选举委员会报告所收到的捐款和竞选开销,其中包括所有捐款在100美元以上的捐款人的姓名、通讯处和职业。

美国的选举分大选年选举、中期选举和补选等。大选年选举为4年一度的总统大选年的国会选举,届时,总统选举和国会选举同期举行;中期选举指两次大选年之间的第二年举行的国会选举。议员任期未满而辞职、死亡或被所属议院驱逐等形成空缺时举行的选举为补缺选举。

议员的连选连任。宪法对总统的任职规定了连选连任但不得超过两届,而对议员的任期未作任何限制。事实上,美国议员的连选连任率相当高,众议院有92%再度竞选的议员获得连任,参议院也有75%。在普通的大选中,众议院有50~70个席位的议员几乎不需作任何竞选努力就可当然连任。

3、国会的组织结构

参议院议长:由副总统兼任,因副总统很少到参议院所以参议院要选举出一位临时议长主持参议院会议,行使议长之权。由副总统兼任的参议长只能在赞成和反对票数相等时投决定票,而且不得参加议案审议,仅是会议召集人。参议院的临时议长通常由多数党最资深(任职时间最长)的议员担任。实际上,参议院的会议都由临时议长从多数党议员中挑出几位参议员主持,一人主持约1小时。

众议院议长:由众议员选举产生,一般由众议院多数党议员担任,任期同国会任期,为总统、副总统之后国家第三号人物。众议长有权召集会议,并拥有众议院议事规则赋予的广泛权力,如:将议案委托给某个委员会审议;为众议院制定立法计划;任命某个议员去某个委员会等。在主持众议院全会时议长有权准许某位议员发言,有权维持会场秩序,回答议员有关国会的询问。众议长不仅是众议院领袖,也是众议院多数党领袖,他可以投票并参加辩论。

参议院大会和众议院大会是议院最高规格议事程序。全院大会拥有的基本权力是(1)选举权。议院中各委员会主席和委员、众议长均由全院大会选举产生。所有候选人名单实际上是两党党团制定的,但必须经过全院选举后,各位众议员在委员会分工才被确认,议长候选人才能就任,众议院才能开始议事;(2)审议权。各常设委员会通过的议案,必须送全院大会处理。全院大会有权从国会立法的整体出发,决定一次年会内众议院制定法案的轻重缓急;议案修正权是审议权的重要内容。越是重要的议案,越需要全院大会行使修正权,其他委员会的议员、反对方的议员必须借助修正权,才能积极地参与制定议案,确切地表述他们对全院最终通过的议案的态度;(3)监督权。全院大会有权听取各委员会对联邦政府各部门的监督报告,安排和调整各委员会的监督范围,规定各委员会的监督权力,督促、协调各委员会的监督活动;有权强迫证人接受各委员会的传讯;有权根据各委员会的监督报告,制定议案或决议,迫使政府修正错误。4.决定经费和雇用助理权。全院大会决定每年拨款议案的国会项目中众议院的经费,参议院一般不予变动,总统也无权修改。

各专门委员会是国会的中心,国会将其大部分起草、审议、监督工作交给委员会完成。国会两院的委员会有三类(1)常设委员会。常设委员会根据法律、本院规则、决议设立,跨越国会届别而长期存在,拥有长期不变的职责范围,配有固定的办公经费和助手经费,享有审议权和监督政府部门的权力。本届国会中参议院常设委员会有17个:农业、食品营养及森林委员会;拨款委员会;军事委员会;银行,住宅及都市事务委员会;预算委员会;商业,科学及交通委员会;能源及天然资源委员会;环境及公共工程委员会;财政委员会;外交委员会;政府事务委员会;司法委员会;健康,教育,劳工及养老金委员会;规则委员会;中小企业委员会;退伍军人事务委员会;印第安事务委员会。众议院常设委员会有19个:农业委员会;拨款委员会;军事委员会;银行及财政委员会;预算委员会;商业委员会;教育及劳动力委员会;政府改革与监督委员会;众议院行政委员会;国际关系委员会;司法委员会;资源委员会;程序委员会;科学委员会;中小企业委员会;公务行为准则(纪律)委员会;交通及基础建设委员会;退伍军人事务委员会;筹款委员会;(2)特设委员会。特设委员会主要根据法律、本院决议设立,每一特设委员会都有专门的课题和任务,任务一旦完成或规定的期限一到,该委员会即予撤销。特设委员会享有专配的办公经费和助手经费,有权向本院提出建议报告,但没有审议权,其监督权也是本院专案专授的。但两院的情报委员会却属例外,名义上它们都是特设委员会,然而实际上,它们都跨越多届国会而延续下来,并且有权审议和报告议案。两院不时设立特设委员会,或是为了避免常设委员会的职权之争,或是表示全院对某一问题的高度重视,或是让多数党的某位议员能得到一个委员会主席的职位。参议院共有4个特设委员会:情报委员会;纪律委员会;老人事务委员会;2000年科技问题委员会。3.两院联合委员会(详见两院间的联合机构)。

委员会可下设小组委员会。众议院议事规则规定,每个委员会下设小组委员会数不得超过5个,但拨款委员会、政府改革与监督委员会、交通及基础建设委员会不在此列。小组委员会一般分为两类,一类隶属于常设委员会,另一类隶属于特设委员会。隶属于常设委员会的小组委员会被称为立法小组委员会,有权向所在委员会报告议案,它们的主席、少数党首席委员等人有权代表所在委员会,在全院辩论中报告议案的审理经过。隶属于特设委员会的小组委员会被称为非立法小组委员会,只能进行调查研究,无权审议和报告议案。每一委员会的多数党党团决定本委员会内各小组委员会的构成。新的一届国会就职后,委员会多数党首先举行党团会议,根据本委员会多数党各位委员自己的申请,选举各小组委员会的多数党委员及其主席。一般说,各小组委员会年资最深(即连续担任该小组委员会成员时间最长)的多数党成员自动成为主席候选人;如该成员没有获得委员会多数党团的多数选票,则由年资仅次于他的另一位多数党成员成为新的候选人;依此办法,直到选出小组委员会主席。同时,各委员会少数党党团根据本委员会各位少数党成员的申请,选举各小组委员会的少数党成员;当选后,各小组委员会中年资最深者,一般即成为少数党首席委员,负责领导其小组委员会内的少数党的同事。小组委员会最突出的作用是对议案进行审议。由于小组委员会成员长期从事议案的审议,所以对议案最懂行,相关知识知道最多,经验也最丰富。小组委员会对议案进行初审,就是从专门知识方面为议案把关。

委员会成员的选派。议员们非常注重自己进入一些理想的委员会。进了理想的委员会,不仅能使自己在政坛一展身手,也能为自己的选区谋更多的福利,使自己能获得连选连任。所谓理想的委员会包括如负责财政支出的拨款委员会、负责税收的如众议院的筹款委员会和参议院的财政委员会、负责国会内部管理的规则委员会、负责外交事务的参议院外交委员会以及与自己的专业密切相关的委员会。决定将哪位议员分派到哪个委员会一般根据两党领袖的推荐,经本党党团会议批准后,交参众两院全体会议通过。为保证本党议员能尽可能多地连选连任,党的领袖在决定推荐名单时会尽量满足议员的愿望,而且会特别照顾那些新议员及竞选时与另一党竞争较激烈的选区的议员。两党议员在委员会中的比例往往由议会多数党决定。只有官方行为标准委员会是个例外,议事规则规定该委员会不得带党派偏见,所在两党议员在其中各占一半。

一旦被选入某个委员会,议员一般都会在下一届国会时再度进该委员会。这是因为在国会委员会内部不成文地实行着“年资制”,即在本委员会不间断任职时间越长的议员在分配议席时越优先选入,委员会主席在大多数情况下也是由最资深的议员担任的。当然这套制度的缺点是委员会权力实际上掌握在资深议员手中。为解决这一问题,众议院议事规则规定,一位议员在同一委员会(或小组委员会)任主席之职连选连任不得超过3届。除特别情形外,一位议员最多能在2个委员会及4个小组委员会任职,此外,根据议事规则,一位议员只能在一个委员会任主席(无论是常设委员会、小组委员会还是特设委员会),但在一些事务管理性委员会及两院联合委员会任主席不在此列。

国会各院职责划分。国会两院在权力上相当,但职责各有侧重。如提出征税议案的权力属于众议院,参议院不得提出征税议案,只能审议和修正众议院提出的征税议案。此外,综合拨款议案也由众议院提出,参议院只审议和修正众议院提出的综合拨款议案。外交条约和总统提出的人事任命的认可权属于参议院,参议院因而掌握了代表国会控制总统的外交政策和人事的决定性权力;众议院只能借助它的拨款权,对政府的外交政策和人事施加间接的影响。依据宪法,总统缺位时,第一继任人为副总统兼参议长,第二继任人为众议长。依据宪法,弹劾权属于众议院,参议院则享有审判权。众议院对总统的弹劾,须经参议院参加审判的参议员中的三分之二多数同意,方能定罪。

两院之间的的协调。按立法程序,一院审议通过的议案须交另一院审议。如果另一院对送来的议案不提出任何修正案,或者,如果议案提交院完全同意另一院的修正,那么,议案即是获得了两院通过,可送总统签署。如果另一院对议案提出大量修正案,提交院不接受这些修正案,那么两院均可提议举行两院协商。两院一旦正式同意协商,便组成各自的代表团,两院的代表团即构成两院协商委员会。众议长指定众议院代表团人员,参议院的临时议长或代理临时议长指定参议院协商代表团人员。众议院协商代表团的人数平均为12人,参议院代表团平均为10人,每院代表团通常包括审议该议案的委员会及小组委员会的主席,少数党首席委员、其他有关委员(包括其他委员会的有关委员);多数党在代表团里占多数席位,每院代表团中的多数人员必须是支持本院态度的议员。协商委员会的任务是,竭尽所能消除同一议案两院文本中的差异,向两院提交内容与文字完全同一的议案文本。

4、国会的表决机制

国会的表决形式有五种:无异议通过(一致同意)、呼声表决、唱名表决、点数投票和记录表决。

“一致同意” (UNANIMOUS CONSENT)是主持人在认为无人会反对的情况下提出的一种表决方式。此时只要有一个人反对,决议或动议即告失败。所以,提出无异议通过的动议时,必须有绝对的把握无人反对。无异议通过主要用于程序性事项,如议员在大会或听证会发言时要求将自己的书面讲话稿、某份报告或文章载入《国会记录》;在辩论议案时,主持辩论的两派(或两党)牵头人要求允许议员在5个工作日内修改自己的发言(通过这种方式,议员们可回避对发言时间的限制或纠正自己的错误讲话)。对于要求以“一致同意”方式表决的议案,如有议员有不同意见,可在全体会议上当提案人要求通过时表示反对,届时,提案人不得马上要求以其他方式进行表决。有的议员虽对议案持赞成立场,但为了引起议员或媒体对议案的注意,故意提出“保留反对的权利”,然后要求发言或让其他议员发言,表明立场后再收回保留。

“呼声表决”(VOICE VOTE)是众议院最常见的表决方式之一。当议员提出一项动议或要求就某项议案进行表决时,主持人往往首先提出呼声表决的动议,要求赞成者说“是”,反对者说“不”,再根据台下声音判断动议或议案是否获得多数赞成。因为会场议员通常很少,赞成与反对的比例与全体议员赞成与反对的比例不一定相同。因此,主持人往往不是根据哪边声音大小得出结论,而是根据事先两党督导掌握的议员投票态度作出判断。在一般情况下,如主持人宣布表决结果后无人提出异议,会议将进入下一项议程。但在两种情况下一派的代表会提出异议。一种情况是,支持与反对的实际票数十分接近,有可能与主持人宣布的不符或已发生变化。另一种更为常见的情况是一方为了迫使所有议员作出明确表态,以公开其投票态度的方式施加影响,或增加议案的份量及影响力。在委员会进行呼声表决后,少数派可能要求进行记录投票,而主持人又不愿意,便会提出动议,对是否进行记录投票表决,要求赞成者举手。如有多数人赞成,再进行记录投票投票;否则,不予理睬。

“唱票表决”(ROLL CALL)比较简单,就是点名表决。众议院全体会议一般不使用唱名表决,参议院全体会议则经常进行唱名表决。两院委员会经常进行唱名表决。在众议院,当委员会(或小组委员会)主席宣布进行唱名表决后,由工作人员按先多数党后少数党并以资历顺序逐一点名,当议员喊“赞成”或“反对”后,唱名人再重复一遍其投票态度。全部点完后此人再点一遍刚才没有作出反应的议员的姓名,以确认是否漏点,以及刚才未表态的议员是否已经到场。最后再宣布表决结果。主席据此宣布动议或议案是否通过。参议院全体会议点名时则不分党派和资历,按姓氏字母顺序点名。

“点数投票”(TELLER VOTING),赞成与反对的议员分别列队,主持人指定唱票人清点人数。“点数投票”有时用于众议院全院委员会投票,这种方法速度快,且易于操作。

“记录投票”(RECORDED VOTE)用于众议院。众议院会议大厅设有44处电子表决器。表决器上有一个磁卡插口和4个指示灯,即“YEA”(赞成)、“NAY”(反对)、“PRESENT”(出席)、“0PEN”(表决在进行中)。议员每人有一张个人投票卡(记载有议员名字,不得转让),走到任何一个电子表决器前将投票卡插入磁卡插口,再按下与自己投票态度相同的那个按钮。投票人姓名和投票立场瞬即在大型电子显示屏上出现。议员和电视观众可随时掌握投票进展情况。投票往往持续相当一段时间,从5分钟到20分钟不等。如果是多项议案集中投票,由于议员陆续到场,所以第一个表决预留时间较长,多为20分钟,以便多数议员从办公室或会议厅赶到现场,此后的投票多是5至10分钟。如果是单项投票,往往是15至20分钟。议员如果在表决器仍在工作阶段希望改变投票态度,可以再次插卡,按下代表自己投票立场的按钮,这时表决器以后一次投票立场为议员的最终立场。如果表决器已停止工作,但表决结果尚未宣布,或议员忘记带投票卡,则需填上一张象选票一样的表决登记表(表的颜色不同,绿色的为赞成票,红色的为反对票,琥珀色为出席票),交给唱票员,由唱票员输入电脑。

电子表决提高了效率,且有助于加强议员的责任感。不利的方面是,议员常常看了显示屏后再投票,见风使舵。同时由于受到公众监督,议员们也更可能迫于舆论和利益集团压力投票,也就是一些人所说的“昧着良心投票”。

参议院人数比较少,一直保持着逐一唱名投票的传统,而没有电子投票系统。当主持人宣布开始表决后,工作人员按议员姓氏第一个字母的顺序依次点名,议员被点到名字时,高喊“YEA”(赞成)或“NAY”(反对)。工作人员再重复一次他的名字及投票态度。一遍点完后,常常还有许多人没有到场,于是再次从头开始,点没有投票议员的名字。有的议员到达会场时,他的名字已被点过,即走到主席台前,将自己的投票态度告诉计票工作人员。参议院最短投票时间为15分钟,但没有规定最长可持续多久。据统计,参议院平均投票时间为23分钟。

众议院还有一种投票方式,叫做‘分组投票“(DIVISION OF THE HOUSE),主持人让赞成者和反对者先后起立,清点人数。通常情况下,主持人只能在事先对投票结果心中有数的情况下才会同意使用”分组投票“。

由于议员们的投票存在时间差,所以态度摇摆的议员可以先观察其他人的投票态度和可能的结果再作决定。个别票数十分接近的表决,到最后一刻还难分胜负。1999年在参议院审议《枪支管理法》时,就关于在枪支展览会上购买枪支是否需要一定的时间审查身份的修正案,两派力量不相上下,最后一名参议员投下一票,使支持与反对的票数相同,迫使主持人宣布援引国会立法程序中很少使用的方法,即由参议院议长、副总统戈尔投下决定性一票而成为一大新闻。

国会表决时,如果议员因故不能出席投票,既可放弃投票权(这样做有可能被反对者解释为立场不坚定或持相反立场),又可采用补救措施。一个办法是,在大会“一分钟讲话“或”特殊要求发言“中表明自己的态度,或发表书面声明并要求载入国会记录,声明如能参加投票则会投什么票。对一些重要的投票,则可采用“议员配对”(PAIRING OF MEMBERS)。一个议员如不能出席投票,事先可找一个能参加投票但与自己持相反立场的议员协商好。表决时,参加投票的议员先投上一票,然后收回投票,并要求在国会记录中列为“出席”(PRESENT)。这样,不能出席投票的议员虽不能投票,但因一个相反的票收回而不会影响表决的结果。国会还有“委托投票”(PROXY)的做法,第106届国会时停止实行,第107届又予恢复。所谓委托投票,就是议员因故不能参加投票,以签名授权的方式让自己的助手或其他议员代劳。许多议员和公众反对委托投票,认为这样做为不负责的议员开了绿灯;支持者则认为委托投票可避免因特殊原因不能参加投票而失去行使自己权力的机会。

5、国会的监督权

美国宪法并未明确规定国会拥有监督权,但实际上国会一直在对政府的工作进行监督。1946年,国会改革法首次宣布监督政府是国会的职责。该法规定:为了帮助国会评价法律的实施,帮助国会拟订必要的议案和相应法律,参议院、众议院的各个常设委员会应对行政机构执行各委员会职责范围之中的任何法律的情况进行经常性监督。1970年国会改革法将1946年国会改革法规定的经常性监督修改为“检查和研究”。根据新的国会改革法,各委员会可配备更多助理,协助委员会的监督工作,各委员会在每届国会届满闭会之前向全院大会提交监督报告;国会研究部应向两院各委员会提供专家,帮助委员会评价立法提案,国会研究部还应在每届国会开幕之际,向各委员会提交一份该委员会所管范围内即将到期作废的法律名单,以提醒委员会检查法律的执行情况和效果。

国会监督包括对政府的行政监督和司法监督。行政监督权包括:政府预算的批准、立法监督、人事任命批准、外交监督、调查权及立法否决;司法监督权包括弹劾权、惩处议员权和惩处蔑视国会罪权。

(1)行政监督

预算权是议会的一项重要权力,它是议会掌握国家收支、控制和监督政府财政的重要手段,这项权力在美国称为“钱袋权”。预算包括征税和拨款两个方面,政府的一项计划要经过国会的双重授权,即总统每年须向国会提交一个财政年度的预算方案,由国会掌握批准的权力。总统每年1月于国会开始时向国会提交预算方案,在下一个财政年度开始的7月1日前通过,有时要拖延至9月才完成,一个财政年度结束后,国会总审计局要对政府各机构使用经费的情况进行审计,并向国会提交评估报告。如果财政年度已经开始后预算尚未通过,政府可以请求国会通过一种临时预算,但政府临时动用的款项将来一并归入总预算。对于临时发生的特别需要,国会也可应政府的要求审议通过为应付这种需要而编制的特别预算。

人事任命批准。根据宪法规定,总统提名的联邦高级官员须经参议院批准后任命,一般需国会批准的包括内阁部长、副部长、大使、联邦法院法官等。批准程序是,总统先将其提名送交一个恰当的委员会,该委员会将审查被提名者的资格和报告,如同意,再将报告呈交全院大会批准,批准以简单多数通过。如遇到拒绝,总统则将重新提起一名替代者。从1789年到1989年,有9名内阁部长遭参议院正式拒绝。

外交监督。美国外交政策的制定权掌握在总统手中,但是国会对外交权也是有影响的。国会对总统外交政策的监督是:对外宣战须经国会通过,总统与外国签订的条约要经过参议院三分之二多数批准,总统提名的大使、公使须经参议院多数同意。在这三项中,前两项体现出国会对外交政策影响的大小。在对外战争方面,国会的监督作用不大,除1812年对英战争第5次战争经国会同意外,其他大规模战争均未经国会宣布。但到20世纪70年代,国会开始限制总统的对外战争的权力。例如,1973年国会不顾总统的否决通过《战争法》,该法规定:A、总统“尽可能”在出兵之前与国会协商;B、总统在出兵后48小时内向国会提交报告解释其出兵的理由;C、总统在报告国会后60天内撤军,除非国会已宣战,或已延长60天到90天期限,或在美国遭受侵略时国会没有开会;D、在国会没有宣战和特别授权的情况下,国会两院以联合决议形式撤退在国外的美国军队。

调查权。调查权在美国宪法中没有明文规定,国会的调查权是从国会立法权派生出的一种监督权并得到联邦最高法院的认可。1946年的国会改革法首次宣布,监督政府是国会的职责,并决定在参、众两院分别设立政府工作委员会,负责对联邦各行政部门进行总的监督,并代表全院统一检查各委员会的监督工作。两院中的各常设委员会负责对其所管的行政机构进行日常监督,负责决定监督课题,进行专题调查并提出处理意见。此外,1978年国会还通过了《监察长法》,决定在内阁各部和联邦独立机构设立监察长一职。监察长由总统提名、参议院认可,负责审计和调查所驻部门的舞弊、浪费、低效和滥用职权等问题,提出改进该部门工作、增强效益的建议。监察长每半年向国会递交一份监察报告。另外,针对某些问题特别严重、影响极大的案件,国会两院可随时设立特别委员会协助常设委员会调查,如1986年“伊朗门”案,国会两院为此分别成立特别委员会,对此案进行了彻底调查。这一做法表明国会的调查权在维护国会的宪政权力,抗衡总统的权力膨胀,维护三权分立与制衡原则方面发挥着不可或缺的重要作用。国会伊朗门事件特别委员会的调查报告促使国会修改现行法律,规定总统必须向国会通报所采取的秘密行动;此外,根据特别委员会的调查结果,该文件的主要人物诺思中校等人被移送法院。

(2)国会的司法监督

弹劾权。指国会对失职的政府官员的指控与免职处罚。弹劾的程序是:由众议员提出弹劾议案,经司法委员会首先审理。司法委员会既可受理,也可不予理睬。受理后,司法委员会通常举行听证会,并就有关指控进行调查。司法委员会以多数票通过弹劾议案后,再提交全院大会进行审议,全院大会先进行辩论、对指控逐一进行表决,只要有一项指控获得简单多数的支持,有关官员即遭弹劾。下一步,参议院将扮演法官角色,对弹劾案进行审判。如被弹劾的是总统,则需要由联邦最高法院首席大法官主持参议院的审判。审判结束后,参议员即进行投票,只有获得出席审判并参加投票的议员的三分之二多数的赞成票,弹劾案才能成立,否则将被视为无罪。到目前为止,国会共提出60余个弹劾议案,其中16人被弹劾,但仅有7人因被判有罪而被革职,且多数是法官。因为联邦政府官员可以免职,所以可不通过国会即可将其开除,而法官实行终身制,只有通过弹劾才能将其革职。美国历史上仅有第17任总统约翰逊和第42任总统克林顿遭弹劾,但两人的弹劾均在参议院被推翻。约翰逊在1868年的弹劾中,参议院以1票之差未能通过。1998年至1999年,106届国会以克林顿在莱文斯基性丑闻调查中犯有作伪证等4项罪名被提出起诉,众议院通过其中两项,克林顿遭弹劾,但在参议院的审判中,两项指控均未能获得法律要求的三分之二多数的支持,众议院的弹劾被推翻。尽管国会的弹劾权很少使用,但其威慑力还是不容低估的。1974年,尼克松总统因“水门事件”受到各界指责,国会开始酝酿启动弹劾程序。当尼克松确信已失去本党议员的支持后,于8月9日决定先发制人,主动辞职。新任总统上任后,随即宣布对其实行豁免。因此弹劾权是国会制约总统的一项重要权力。

惩处议员权。国会有权惩处自己的议员,惩处方式有两种:一是谴责,对有损于国会声誉的议员实施惩罚;二是开除议员议席,但需通过三分之二多数票的表决。

惩处蔑视国会罪权。原为一种历史传统,1857年国会通过法律正式确定下来。蔑视国会罪权包括:拒绝出席国会或国会委员会举行的听证会,拒绝提交国会所要求的证据,在听证会上拒绝回答询问或作伪证,以及阻挠国会议员出席会议等行为。处罚为一定数量的罚金和1到12个月的监禁。(主要参考李娟《美国国会的监督制度》甘肃《人大研究》2003年第10期)

6、国会的变革

美国议会制度始终处在不断完善之中,但又保持相对稳定。比较大的改革是1946年和1970年。1946年,国会改革法首次宣布监督政府是国会的职责。该法规定:为了帮助国会评价法律的实施,帮助国会拟订必要的议案和相应法律,参议院、众议院的各个常设委员会应对行政机构执行各委员会职责范围之中的任何法律的情况进行经常性监督。

1970年国会改革法将1946年国会改革法规定的经常性监督修改为“检查和研究”。根据新的国会改革法,各委员会可配备更多助理,协助委员会的监督工作,各委员会在每届国会届满闭会之前向全院大会提交监督报告;国会研究部应向两院各委员会提供专家,帮助委员会评价立法提案,国会研究部还应在每届国会开幕之际,向各委员会提交一份该委员会所管范围内即将到期作废的法律名单,以提醒委员会检查法律的执行情况和效果。

2008-10-06于三门峡上阳书院

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