NGO和中国发展

选择字号:   本文共阅读 7094 次 更新时间:2008-07-11 12:08

进入专题: NGO   王名  

主讲人:王名  

王名教授(清华大学公共管理学院副院长,NGO研究所所长)

时间:4月14日晚7:00-9:00(周日)

地点:理教107

感谢咱们的博士生联谊会,给我这样一个机会。最近正在筹办一个国际会议,所以我也没有做太多的准备。就是想利用这个机会跟大家交流一下,我们开展NGO研究的一些想法,提供一些信息。今天在座的是不是有很大一部分都是博士生,我今天讲座的一个很重要的目的就是希望大家对这个问题感兴趣。NGO研究在中国还是一个很新鲜的事情。今天可能时间呢两个小时,我尽量控制在两个小时之内,给大家一些提问的时间。我主要谈三个问题,第一个问题是NGO及其在中国的出现。 第二,谈一谈中国NGO发展的两条不同的途径。最后,介绍一下我个人关心的问题。实际上,希望大家有兴趣跟我一起研究,我们有硕士、博士学位点,博士后流动站,希望大家加盟。下面我按顺序来谈。

第一个部分介绍一下NGO的概念,它在中国的主要的表现形式。大家是不是听说过这个概念。NGO应该是一个外来语,是非政府组织的意思。这个概念在国际社会最早是1946年在经社理事会的文件中提到,40年代到80年代,非政府组织是默默无声的。80年代开始在国际社会引起广泛注意。特别是90年代,在国际社会和各国经济社会发展中发挥了很大作用。人们经常说,现在社会是由三个部分组成。一个是政府和国家体系。是由政府和它的运作机制构成的。第二是市场体系,是盈利性的体系。这两个方面大家都比较容易理解。改革开放以前我国是一个国家的、计划的体系。改革开放以后出现了市场。我们社会形成了两极的结构。其实在这个过程中,也出现了第三种社会组织,有的时候我们把它叫做第三部门,或非盈利组织,这里我们把它叫做非政府组织。它是构成现代社会的非常重要的社会组织。它有什么特征呢?第一,非政府性。它不是政府机构和部门,也不是政府完全出钱。第二,它不是企业,不是盈利性的社会组织,是非盈利性的社会组织。他们即使参与市场活动,获得的利润也不能分红。这叫非盈利性。其他的属性,我就不一一罗列,大概讲一下。如志愿性;自制性,能够自我决策,不受政府和企业的干涉;正式性,有合法地位,办事机构,固定人员;在发展中国家,非政府组织还有公益性,他们资金来源大部分是靠社会募捐;利他性,发展中国家存在很多弱势群体。以上是非政府组织区别于政府、企业的基本属性。

再一个,我介绍一下国外非政府组织的发展。实际上,应该说非政府组织概念是在40年代联合国的一个文件中出现,但是作为一种组织形式,早在18、19世纪就已经出现了。如行动国际、红十字会,早在18世纪就出现了。托克维尔《论美国的民主》提到了大量的美国的社团,当时没有叫做NGO,但是从功能、组织形式和基本属性来看,应该是NGO。在其他国家,如日本,和一些发展中国家,如菲律宾、孟加拉、印度大部分还都是80年代以后发展起来的。全球看来,NGO主要是80年代以后发展起来的。发达国家早一些,发展中国家晚一些。从地域来说,欧洲、美洲早一些,亚洲、非洲、拉美晚一些。从发达程度来看,非政府组织的发展程度同国家的发展程度并不一定成正比。如一些国家非政府组织很发达,如印度、菲律宾、孟加拉,它比日本、新加坡都发达,美国相对来说也比较发达,占美国GDP的四分之一到五分之一。世界上还没有一个共同话语,来说NGO。美国通常的说法是非盈利组织。联合国内部使用非政府组织。日本也是非盈利组织。在欧洲,叫志愿者组织。在加拿大,叫公民社会组织。在我的定义中,我基本没有做严格的区分。一些发展中国家用人民组织、草根组织,都是同一类的组织。所以说,非政府组织并不是一个国际上统一的说法。

在中国社会,严格的说来是改革开放以后出现的NGO,概念上的标志是95年世妇会,NGO的概念比较轰动。在北京召开世妇会的时候,在怀柔召开了一个国际妇女NGO论坛,以此为标志很多的社团组织使用了NGO的概念。比如计生协、妇联等,这才意识到它们是NGO。这叫自上而下的组织,以前就存在了,但是并没有自觉的意识到自己是NGO,只认为是政府的辅助形式。另外一种形式,在80年代初,有一些NGO悄悄的进入中国,如英国救助儿童会,在贫困地区开展扶贫活动,再如关怀国际。Green peace 80年代也进入中国,89年以后被驱逐出去,到现在没有进来。他们是以国际NGO的形式进入中国,具有专业性,把一些重要的模式带到中国来。第三条渠道是,90年代中期,以自然之友、地球村的成立为标志,自下而上的组织出现,包括环境方面,法律问题,北大有一个郭老师,建立了国际上也比较有名的北京大学妇女法律咨询法律中心。这些都是自发成立的,都是在90年代之后。所以说,我们的NGO主要有以上三条途径。

我简单介绍一下中国NGO的规模。现在我们民政部有一个民间组织管理的部门,是中国政府专门管理这些组织的部门。按照它的统计,包括社会团体和民办非企业单位两类。社会团体是一种法人形式。98年公布了《社会团体登记管理条例》,用了一年半的时间,在全国范围内进行了重新登记。到2001年年初是13.6万个。89年的时候民政部门的数据是22万家,经过两次清理整顿到98年条例颁布之前,是16万家。到这次登记确认的数据数量看来,是不断减少的。但是原来的统计可能不太精确。这次的比较精确。第二,民办非企业单位。组织形式是这样的,根据98年的《民办非企业单位登记管理条例》进行了两次试点,然后2002年1月基本上在全国范围内进行了登记确认,是10万家,比预想的数据有很大差别,原先的估计有70万家。我考察了以后,发现10万家的数据是比较可靠的。第三类,还有未登记或转登记团体,这一类组织数目很庞大,大概有100-200万家。为什么会出现这种情况呢?根本的原因在于现行的制度设计。98年我们规定了一个原则叫双重管理体制,也就是说,任何一个社会团体和民办非企业单位要想获得合法地位和登记,首先要找到一个业务主管单位,和登记管理单位平行的进行管理。这就设定了一个非常高的门槛。我们通常叫“找一个婆婆”。很多单位不愿意当主管单位。大量的组织采取了不登记或工商登记的形式。条例颁布后,国外反响比较大,国内NGO也很有看法。最近有可能会修改,但是不可能彻底放弃双重管理体制。所以他们没有纳入现行法规之内。这部分NGO有多少,很难确定。我估计可能有100多万家。

今天我要介绍的重点,我的一些心得。中国NGO发展的两条重要道路。在我的书中也有提到。我的感觉,中国NGO发展,社会比较关注。应该说它们在环保等各个领域发挥着重要作用。我们开了很多次会议。这样的活动已经把它们从社会的背后推到了前台。给人一种感觉好像是,中国的第三部门开始形成,越来越发挥作用,而且他们好像是一个整体。我的一个判断是,他们不是一个整体,在这中间,他们是两种形式,或者说是两种截然不同的发展道路。

我先介绍第一条道路,与政府改革相关联的NGO。随着中国改革开放的进程,98年机构改革,到去年人员精简方面基本上完成。关于职能划分,以前政府包揽的工作谁来做,我的基本的理解是,要有一些NGO来承担一些责任,政府的改革是一个漫长的过程。这就造成了一部分NGO,形成了一部分NGO发展的土壤。在政府的边缘地带出现了不以党政机关名义出现的,但是发挥政府职能的组织。这部分组织很多,大概包括三种形式,一种是补充形式,比如说外交方面,如外交协会,或从国外获取资源和信息,开展交流。再如农业,环保,教育,人权,外交,等方面。从政府的角度来说,有必要成立一些相应事业单位,辅助单位。在广义上,这些组织也是非政府的法人。第二种形式是协调形式,在行业管理中成立的。去年2月份,有一个国务院令,把经贸委下属的九个工业局转变为行业协会,这是很集中的形式。他们行使的还是政府职能,发挥协调作用。这是政府职能社会化的一个环节。第三种形式是执行形式。政府在某些特殊的领域有一些特殊的政策,不便以政府的面目出现,就要以NGO的形式出现。如残联。它是政府的特殊政策的执行机制。再如,老龄协会,共青团,妇联,工会等。他们是以NGO面目出现。这种形式的NGO有什么特点呢?它具有双重属性。官办性和民间性。具体表现在三个方面,第一是模拟政府的行政性,也有人说第二政府,他有编制,它的领导人是由中组部和人事部门来任命,财务管理方面参照事业单位,社会地位上被认同于政府,工资待遇和社会保险方面也是公务员待遇。他们的自我认知也是公务员。当然这些特征并不是一成不变的,随着改革的进程和组织自身的发展,这些特征可能会发生变化。第二种属性是自上而下的官僚性。这些组织在财政上有相当的依赖性,它的资金资源来自于政府财政,还有一个是对党政权力的依赖性,这些组织本身开展的活动,领导的任命都需经过党政系统的批准。再一个,他们本身也是行驶现行党政权力的一种机制。他们无形中握有一种权力。他们内部有上下级的关系,信息也不公开。另外,资金流动性很差。第三个特点,这些组织具有逐步增强的自制性。形成相对独立的利益集团,就形成自我意识。面对整个社会,维护自我利益。相对于政府也开始有自我的主张和决策。这种主张越来越明显,他们开始脱离政府,谋求自身发展。对于这条道路,我是非常悲观的,因为它的改革是有底线的。因为政府的约束还是非常强有力的。但是在数量上讲,他们是中国NGO中占主导地位的。但是能否代表中国NGO发展方向还很难说。

第二条道路,也是现在正呈现出勃勃生机的一条道路,我把它概括成与改革开放相关联,自下而上的自主化道路。它的一个基本的基础是经济改革和对外开放,中国20多年的改革开放,不光是形成一个以企业为中心追求利益的市场体系,在人们的自由度方面和公民社会的形成方面,产生了很大的成果。这种道路的表现是,在政策失灵或政府默许的边缘地带,出现了很多活跃分子,表现为个人或组织,通俗的说法是“为民请命”。主要有八种形式,第一个是拥有广泛群众基础的精英组织,如自然之友,地球村,在环境保护方面开展了大量活动。这些组织的特点是由一个或一批比较有影响的人物发起,有大量的志愿者参加到组织中来,开展的活动与公众关注的问题有关,运作中有相当的外部资金注入,能动员媒体配合,有较高的知名度,能得到政府支持。第二类,独立思想库。天则经济研究所,北京华夏经济研究中心等,这些组织汇集了专家、学者和精英,研究不受政府制约,并能参加到实践中去。他们能够影响舆论导向和政策。第三类,依托城市社区的志愿者,这些志愿者组织都是在社区层面上,动员社区居民,开展各种形式的公益活动。第四类,开展公益咨询的专家,包括大学教授和知名专家。这些组织基本上由大学教授和学者组成,面对社会问题开展咨询活动。第五类,面向特殊人群的福利组织。如中国特殊儿童服务中心等等。很多是面对弱智儿童,因为弱智儿童在中国占的比例很高。第六类,以大学为背景,面向社会的组织。如北大的“爱心社”,我们刚写完关于它的一个报告。政法大学的“律师协会”等等。这些组织的活动性非常强,他们具有很强的社会理想。第七类,市场经济孕育的自发性行业协会,这是一种很有意思的形式。一方面政府有意的下放一些职能给非政府组织。另一方面,市场经济本身会产生一些行业组织。如温州的“电器行业协会”完全是企业家自发组织的。企业家在市场经济过程中发现,没有行业协会,就会有低价竞争。如河南的“啤酒大战”,零售价低于成本价,所有的啤酒厂都在负债经营。但是仍在竞争。温州的低压电器行业就有最低限价,这使每一个企业都能维持起码的利益。他们在激烈的市场竞争中,维护自己的利益。广东还有一个“美容美发协会”,现在这个协会扩大到了全国。这种类型的NGO在全国其他地方慢慢出现。第八类,以小额信贷建立的基层网络。小额信贷是从孟加拉开始总结提炼出的农村扶贫的模式。这种模式是贫困农民相互担保的形式获得低额贷款。这种形式农民很愿意接受,虽然听起来利息率高,但是还款时间间隔长,所以还款率高。我去调研的两个地方,规模是会员1万人。这也是一种自下而上的组织。这是与改革开放相关的自下而上的组织。我们做的调研仅是星星点点。这种类型的组织正很快发展。

第二条道路的特点有三个方面,第一是活动领域和方式的多样性。在活动领域和活动方式多样。第二,组织管理的自发性。资源上靠各种形式的筹款。第三,制度设计和约束上的随意性。因为我们现在政府在NGO的登记和管理上,限制民间组织的登记,但是相应的制度设计的方面没有有力的措施,在很多方面这些组织不规范,表现出随意性。很多组织没有登记或转登记。这也是我们在调研中发现的非常困难的方面。但是在这些组织身上,有强烈的公益心。在开展活动时,动员能力非常强。如自然之友和地球村。开展大量的活动都是依靠志愿者。关于这条道路我的一个感觉就是,活力很强,但是面临的困难也很多。能不能克服法律制度的限制,成为一条主流发展道路,还很难说。第一条和第二条道路,一个自上而下,一个自下而上,完全不同的道路。能否最后融会成一条道路,也没有形成一个结论。

最后一个问题是我个人关心的主要问题。我刚才讲的是现实的一些问题。我是98年从日本回来的,大部分时间是用来调研。有一些问题是我感兴趣但是没有坐下来研究的。有几个问题很有意思。

一个是历史的研究。我在前年上半年去日本做了半年时间的访问学者,看了一些历史资料,发现一个问题是清末和民国时期的结社活动。中国最早的结社应该是19世纪末梁启超和康有为建立“强学会”,五四前后形成了一个高潮。真正发展是在20、30年代,是最鼎盛的时期。不仅数量多,影响大,而且形成了比较完备的制度。国民政府颁布了《民众团体登记管理办法》。我特别想去研究这段时间的历史,我觉得这段历史肯定很有意思。那时中国历史各个方面发展都是比较完备的时期。

第二个问题是建国初期的社团清理整顿,这实际上一篇博士论文题目。为什么提出这个问题呢?这个过程有很多资料是空白。一年左右的时间里,相当多的组织消失了。怎么消失的?到了52年的时候,民间组织6000家不到。数量是急剧变化的。是怎样变化的?怎么样清理整顿的?这段时间已经过去半个世纪了,一些材料也应该解密了。

第三个问题,文革期间的结社活动。我们怎么也找不到有人研究这个历史。其实在文革期间,结社的数量、影响对政权的冲击是史无前例的。我们现在有很多经历了文革,做了一些事情的人还存在。有很多第一手资料可以获得。如果再过一些年,这些人离开,这些资料就找不到了。

第四个问题,法律环境和制度设计。现在的研究基本上是根据需要来做的,或者是站在NGO立场上,争取宽松的环境,或者站在政府的立场上。我想研究的是,法律环境对NGO的发展有什么影响。另一个,是制度设计。其实都已经提出来了,但需要一些比较研究。而且还要在一定的理论基础上,才能搞清楚。这个问题也是值得关注的。

最后一个问题,NGO与公民社会的问题。在中国,公民社会和市民社会等同。这无所谓。公民社会是NGO的一种表现形式,或者说NGO是公民社会的一种组织形式。实际上是同一个东西。我们现在中国的很多学者强调的是NGO在公民社会和民主社会发挥着什么样的作用。NGO和政治过程的关系的问题也值得研究。

以上是我要和大家交流的一些心得。还有一些还在研究当中,研究也刚刚开始。NGO研究是刚刚开垦的处女地,更容易走在学科的前沿。NGO的研究在国际上刚刚开始。美国约翰·霍普金斯的关于NGO研究仅仅扩展到40多个国家,但是很多人还不认同,甚至在国际上都没有一个共同的用语。所以这个领域内没有定论。希望大家共同的来调研、思考。谢谢大家。

问题1:一些无编制的组织是不是NGO?

答:我这里讲的是狭义的NGO,但是广义的NGO没有固定的形式,比如说通过网络的形式。还有人提出合法性等。

问题2:NGO是不是在西方民主里有很重要的地位?

答:我个人认为NGO是民主发展的高级的形式。代表公民参加经济、政治、社会的重要的形式。托克维尔认为美国是一个充分行使结社权力的社会,所以它是一个民主的社会。所以如果一个社会NGO发展得很健全的话,它应该是一个民主的社会。

问题3:俱乐部是不是NGO?

答:如果说它是一种固定的、正式的组织时,它是NGO,但是俱乐部也是多种多样的,有些是有官方色彩的,也有一些有企业家色彩。

问题4:对建立非政府组织设立门槛是不是违反了中华人民宪法中的集会、结社自由?

答:首先我们现在双重管理本身是不合适的。但是在很多国家,NGO的登记注册都有某种形式,所以登记注册本身并不违反结社权,虽然设定过高门槛不合适。但是设定门槛和结社权不矛盾。

问题5:NGO的发展需要经费。现在一方面政府的权力强化,另一方面民间的财力有不够。那么请问,中国NGO的发展前景是什么样的?

答:中国NGO的发展有很多的瓶颈。NGO资金的来源有多种渠道。资金来源的片面性都比较危险。一方面公民捐赠意识、经济发展水平受到限制。另一方面,NGO接受捐赠后,社会的监督、评估体系不健全。所以就出现一些问题。如青基会的问题,我认为这不仅是个人问题,也是相关制度设计的问题。使用善款缺乏社会监督、评估和使用的机制。这种情况也打击了捐赠者。香港的捐赠者占青基会捐赠的1/5,还有4/5的人不知道这件事情。所以NGO必须公开财务资料。应该在法律上有一些强制性的要求。

问题6: NGO的发展会不会对政府体系有冲击?

答:国外NGO发展情况,美、欧、日、香港、台湾,经济发展后,社会多元化。在孟加拉、印度,政府还不如NGO强大,NGO甚至左右选举。在经济、政治落后的国度,NGO的过度强大会影响社会进程,但是中国已经超越了这个阶段。

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