王曙光:论西部农村发展的几个关系——贵州黔东南州考察札记

选择字号:   本文共阅读 1626 次 更新时间:2008-07-14 15:39:22

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王曙光 (进入专栏)  

  

  2006年夏,我同北京大学经济学院的七位同学在贵州黔东南州进行了十几天的考察学习,与黔东南州国税与地税部门、各级政府官员、国有和私营企业、农村金融部门进行了广泛的交流,对贵州经济发展的现状有了一个比较直观的认识,收获颇多。期间,在贵州黔东南州首府凯里和黔东南州麻江县做了两场学术报告,与当地政府官员就农村财政和农村金融问题进行了深入探讨。

  我对黔东南州有着特殊的感情,十年前,我就曾经因特殊的机缘造访过黔东南这个风景幽美、人杰地灵的地方,这次十年之后的重游,自然勾起我很多美好的回忆。十年倏忽,今非昔比,黔东南州发生了巨大的变化,高楼大厦和整饬的街道勾画出凯里作为一个现代化城市的良好形象,崭新的高速公路一改“黔道难”的旧貌,使黔东南的交通不再成为制约经济发展的瓶颈。黔东南作为贵州乃至全国的一个欠发达地区,在十年中能发生如此大的变化,充分说明西部地区的经济发展是有巨大潜力的,西部地区完全有可能发挥后发优势,在不长的时间内,进行跨越式的发展,以迅速缩小我国东部和西部的差距,实现整个中国经济的均衡和谐发展。在离开黔东南州的时候,我曾经以《黔东南州发展面临的十大关系》为题,与州国税局的干部进行了交流,下面我就其中几个问题稍作阐述,以期引起关注西部农村发展的朋友们的思考。

  在西部经济发展中,最关键、最核心的一个关系是中央与西部地区发展的关系。客观地说,中央提出的西部大开发和新农村建设等重大战略举措,对于西部经济社会发展有着不可估量的积极效果,西部地区的经济社会发展已经成为我国实现经济持久健康发展的一个重要保障。尽管如此,在具体的政策措施方面,西部面临的政策性约束仍然很多,中央对西部的政策性倾斜和扶持力度仍需要加强。这是我在黔东南州调研期间各级政府部门和企业的共同呼声。西部经济发展由于受到环境保护等因素的制约,其发展模式不能因袭传统的高能耗高污染的模式,因此可以说,西部在为东部地区乃至全国带来环境“正外部效应”的同时,却使自身的发展受到约束,为此付出了较高的“发展成本”。在这种情况下,中央的转移支付和各种倾斜性的扶持政策就显得极为重要。在西部环境脆弱的地区,政府进行必要的转移支付,鼓励西部地区保护环境,建立“环境友好型”的产业结构,不仅对于西部发展至关重要,而且还关乎整个中国的环境保护和可持续发展。另外,在交通、通讯、水利以及其它基础设施方面,中央有必要进行力度较大的支持,以减少西部欠发达地区的财政压力,真正起到对西部农村地区的政策性“反哺”作用。因为道理很明显,如果中央政府财政支持和转移支付力度降低,则势必增加西部地方政府的财政压力,而西部地方政府在巨大的财政压力和地方基础设施建设的紧迫要求之下,就会采取救急的短期行为,迅速引进高污染高能耗但利税较高的产业,从而为西部乃至全国经济的可持续发展带来隐患。

  在黔东南州调研期间给我印象较深的是税政与企业发展的关系。从宏观角度而言,中央确实制定了很多扶持西部农村发展和企业成长的税收优惠政策,这些政策也确实起到一定的积极作用。但是从我们调研的个体私营企业、大型股份制企业以及国有企业而言,政府的税收政策还有待进一步调整,企业的总体税收负担还偏重,尤其一些隐性的税负使企业往往感到压力很大,但又无可奈何。西部欠发达地区的税务部门为了完成上级以及中央的税收指标,不得不采取很多超出政策规定的作法,有些地方还出现“寅吃卯粮”的情况,即税收部门为完成征税指标而提前向一些效益好的企业“借征”税款。这种“寅吃卯粮”的现象似乎已经成了企业与税收部门的一种“默契”,从税收部门而言,这种作法实在是压力之下的无可奈何之举,而从企业角度而言,对税收部门的这种“政策性配合”也可以换取与政府的某种和谐关系。但是很显然,从企业长远发展的角度来说,这种“寅吃卯粮”的作法实际上是一种“逆向选择”,在这种机制下,越是那些效益好利润高的企业越是容易成为税收部门盯住的对象,长此以往,那些好企业终究会因不堪重负(包括各种非法的摊派和乱收费)而倒闭。这样的例子在黔东南州并不是没有先例。除了“寅吃卯粮”和各种摊派之外,由于地方财政的拮据状况,企业往往还享受不到中央制定各种税收优惠政策,退税政策经常流于形式,一些应该享受退税的企业往往有上百万的退税拿不到手,只能空自嗟叹。中央有了好的政策,等于开出了一个漂亮诱人的支票,但是由于地方财政的入不敷出,这些支票往往得不到兑现,成为空头支票。因而理顺财政关系,加强税政管理,协调好中央和各级政府在财税上的权利义务关系,是关系到西部农村经济发展的重要问题。

  第三个问题是加快西部地区经济发展与可持续增长的关系。应该说,从自然环境角度来说,黔东南州的青山绿水和瑰丽多彩的民族文化,确实是黔东南发展的宝贵的天然资源,永远值得珍惜。但是最近几年,由于地方经济发展的需要,黔东南州也引进了一些污染比较严重但上缴税收较多的企业。对地方政府官员而言,他们面临着两难的处境:如果引进这些高污染但高利税的企业,则地方的环境势必受到损害,而有些环境损害是不可修复的,一旦破坏就永久性地丧失掉这些宝贵的环境资源,这是他们显然不愿意看到的结果;但是如果不引进这些高污染高利税的企业,地方政府的财政压力如何解决,地方的基础设施建设费用由谁埋单,居民收入如何得以提高,而政府官员的政绩又如何得到体现?这些都是在短期内很实际的问题。要解决这个两难问题,第一需要改变政府官员政绩的评价指标体系,在环境比较脆弱的西部地区,应该加大对环保这个评价指标的权重,而适当降低经济增长率和财政税收规模绝对值这些指标的权重;第二需要中央政府加大财政上的转移支付力度,舒缓地方政府的财政压力,诱导地方政府的招商引资行为向好的方向转化;第三,应该从税收上对“环境友好型”的产业进行优惠和扶持,而对那些环境成本高的企业进行税收方面的制约和惩罚,通过税收和其它管制措施,鼓励高污染企业进行技术改造和环保设备投资,从而最大限度地减少环境损害。黔东南有名的青溪酒厂,在环境保护方面投入大量成本,同时又利用制酒过程中剩余的酒糟等产品,经过科学处理,制造出高质量的牛羊饲料和耕地肥料,有效改良了当地的土壤,使青溪酒厂在农牧业领域的利润逐渐提高,从而在企业内部建立起一个既有利于企业发展又能改善环境的循环经济圈。这是西部地区值得提倡的一种企业发展模式。

  第四是西部农村经济发展必须处理好乡镇财政和农村公共服务之间的关系。在与麻江县政府领导的交谈过程中,我感到基层领导在实际工作中面临着一种窘境:从个人愿望和政绩角度,这些基层领导迫切希望在基层工作过程中有所作为,但是县乡财政尤其是乡镇一级财政的困境,使他们的行为受到很大的约束。乡镇财政拮据还使得农村的公共服务缺位,同时乡镇政府还承担着某些本来应该由中央政府承担的公共服务职能,使乡镇财政在公共服务支出方面更加捉襟见肘。在我国目前的行政体系中,乡镇政府的地位比较尴尬,它虽然是我国政府序列中正规的组成部分,但是其财政来源处于不确定的状态,乡镇财政一直是困扰乡镇政府实施必要公共服务的重要问题,而财政上的困境也逼使乡镇政府往往在农民身上作文章,使农村税费改革举步维艰。中央曾提出要走出农村税费改革中的“黄宗羲困境”,但只要乡镇政府的行政体系不进行必要的改革,乡镇政府的法律地位不进行明确的界定,那么要彻底解决乡镇财政困境并切实减轻农民负担是不可能的。当然,农村公共服务(包括基础设施建设、农民生产性服务、农业产业化服务、农业技术服务等)的供给者不一定仅仅局限于乡镇政府,一些专业性的农民合作经济组织和非政府组织,都可以在某种程度上扮演农村公共服务供给者的角色,这需要各级政府对这些专业性的农民合作经济组织和非政府组织进行必要的政策鼓励和引导,使这些机构有一个发挥作用的良好社会环境和政策环境。

  在考察过程中,我感觉贵州作为一个欠发达地区,还应该着意处理好第五个关系,即发展私营经济和经济增长的关系。贵州私营经济的比重比其它地区明显偏低,据最近的《贵州日报》提供的权威数据,贵州私营经济总量占全省经济总量的比例仅为27.8%,而经济发展条件基本相似的云南则为36%,全国的平均水平为50%左右,浙江温州等地的私营经济比重达到95%以上。私营经济不发达,显示出贵州的经济形态还处在比较初级的形态,国有经济的比重过高导致经济发展的活力和潜力不足;同时,私营经济不发达还导致人们的思想意识在很大程度上还经常处于计划经济时期的状态,导致政府对经济运行的干预过多,政府行为的覆盖范围过大,这直接导致贵州的市场经济发育程度处于幼稚状态。从政府的角度,贵州各级政府应该着意营造一个适宜私营经济发展的政策环境,运用各种政策杠杆(包括税收优惠、政策扶植、简化行政审批手续等)鼓励私营经济的发展,使私营经济真正成为支撑贵州经济增长的支柱,激发贵州经济增长的内在活力。一旦私营经济作为一种民间性的力量成长起来,贵州经济的发展就获得了一种内在的可持续性的源泉。当然,私营经济的发展还有赖于其它要素的成长,比如私营企业家的企业家精神、私营经济的金融支持、私营企业成长必备的技术、知识和人力资源储备等。

  农村金融问题也是西部地区农村经济发展的重要问题,而农村金融发展必须处理好农信社政策性负担与发展商业性信贷的关系。在镇远县的调查主要集中于当地的农信社支农职能和农信社体制的改革。从调查中我们感到,镇远县农村信用社在支持当地农业发展中起到非常重要的作用,由于农信社在农村金融体系的特殊地位,农信社当前几乎成为对农户进行信用服务的唯一金融机构。民间金融组织和私人之间的信用服务虽然在黔东南有一定的市场,但是总体而言,农信社仍然是支农的主力军。镇远县农村信用社面临着与全国其它地区类似的发展难题:其一,农信社还承担着很多来自地方政府的政策性负担,地方政府将自己的政策目标和投资意愿施加于农村信用社,使农信社的市场自主地位受到削弱,影响了农信社的独立决策和针对市场状况而作出的判断;其二,农信社也面临着另一个发展的难题,就是如何处理好坚持合作制与商业化运作之间的关系,在市场化运作过程中,农信社严格依据市场信号作出信贷决策,这种市场化行为使得农信社的运作模式逐渐商业化,因而也就逐渐偏离了农信社合作制的初衷。农信社的商业化倾向和坚持合作制之间如何取舍,是困扰广大农信社干部的大问题,目前中央政府的政策意图是尊重各地的改革意愿,鼓励信用社创造出适合当地经济发展阶段和经济产业结构的改革模式。对于黔东南这样的经济欠发达地区而言,农村信用社要想充分发挥支农作用,必须在商业化运作和坚持合作制之间找到一个均衡,股份合作制可能是一个比较好的解决办法,组建农村合作银行也是可以选择的改革思路。

  除了以上提到的六个关系之外,我在报告中还谈到正确处理地方财政体系中地税与国税的关系、适当把握区域内城市地区和农村地区的平衡发展、科学把握保护当地民族历史文化与适度的旅游开发之间的关系等等。通过此次调研,我深切感到,西部农村经济发展是一个非常复杂的系统工程,需要中央和地方、政府部门和民间部门之间进行深入的沟通与广泛的协调,需要调整各种利益关系,激励各个经济行为主体的内在活力,使西部经济自身发展出一种内生的创新机制,从而获得一种长久的可持续的发展动力。黔东南之行使我们对西部农村发展的很多方面有了更深的认识,在本报告中,考察团成员就税收问题、企业发展问题、农村金融问题等做了比较详尽的分析和探讨,显示出这些即将毕业的北大学子对黔东南州以及我国西部农村地区未来经济发展的初步思考和热切期待。我感到,黔东南州以及西部农村地区正面临着空前的发展机遇,而富饶的自然资源、深厚的人文积淀,使黔东南州已经具备了经济发展的潜力和实力,在未来的十年,黔东南州必将有更令人惊叹的发展业绩。最后,赋小诗一首,献给黔东南州的父老乡亲:

  十年梦寐忆前尘,乾坤颠覆惊此身。

  苗岭葱茏藏竹舍,黔水潺湲映碧云。

  风雨桥头担荆女,舞阳河畔捶衣人。

  安得黎民俱饱暖,侗歌笙语悦心神。

  

  2006年8月6日于北大经济学院

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