申端锋:村委会选举十年回顾

选择字号:   本文共阅读 2339 次 更新时间:2008-06-30 11:02

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申端锋  

今年是改革开放30周年,也是现行《村民委员会组织法》颁布实施10周年。自《村民委员会组织法》于1998年正式颁布实施以来,以民主选举为核心的村民自治进入实质性发展阶段,民政部发布的一项调查显示,中国的村委会选举已经走向“常态化”,进入“平稳期”,选举模式也正经历从“有候选人选举”到“无候选人选举”的变革(吴兢,2008)。近十年来的村民自治研究表明,民主选举对村庄政治的确产生了基础性的影响,村民自治作为一项基本性的制度架构开始发挥基础性作用。

1999:村庄政治选举化的真正开始

笔者在湖北、江西、安徽等地农村调查时发现,很多年轻村干部都是在1999年的换届选举中登上村庄政治舞台的,这一现象的制度背景是,1999年的换届选举是《村民委员会组织法》正式颁布后的第一次换届选举,在这次换届选举中,“海选”得以普遍推行,直接激发了农民的参选热情。通过“海选”产生的这一批村干部,与毛泽东时代干部和后毛泽东时代干部相比较,具有自己的特点,我们可以称之为“选举干部”。1999年村委会选举的一个关键词是“海选”,以前的候选人都是上面指定的,海选则彻底改变了游戏规则,使选举本身的重要性真正凸显出来,在笔者看来,这才是村庄政治选举化的真正开始,要想当干部,必须要通过选举,不管你采用什么手段,而手段的利用方式则与各地的经济社会条件有着较为直接的关联。也就是说,对于村委会选举而言,1999年是一个真正的开始,换言之,从1999年开始,海选使村委会选举开始具有一种突生的性质,从根本上改变了村庄政治的规则,成为乡村治理的基本制度框架。

以笔者调查的湖北荆门农村为例,从1999年开始,荆门农村的村委会选举开始实行“海选”,当时是先由党员选出村党支部书记,然后由书记来主持村委会选举。从2005年的第六届换届选举开始,该地大力推行书记主任一肩挑,先选出村委会主任,主任再竞选党支部书记,原则上实行书记主任一肩挑。这种做法一方面是为了减少任职干部,同时也是为了解决所谓的两委关系问题,前一段时间,学界有一种观点认为当前的村级选举只能选二把手,不能选一把手,是不彻底的,况且支部书记会干涉村委会选举,贯彻自己的意图,而第六届换届选举则先选主任,只有竞选村主任成功,原则上才有可能任党支部书记,这样一来,虽然解决了村两委可能产生的紧张关系,却使村庄政治进一步选举化,民主选举规则实际上渗透进了党支部的选举。

民主选举必然要涉及到两个方面的问题,一是选民为什么要投票,一是候选人为什么要参加竞选。就第一个问题而言,村民的行动逻辑是,如果与某位候选人关系不好,那就一定要去,目的是要把他选下来;收了别人的好处的或者与某候选人关系较好的也会去,目的当然是要把他选上来。就第二个方面的问题而言,候选人的行动逻辑则比较复杂,有的是为了给村民多办些实事从而获得社会声誉,有的则是为了提高家族的地位,还有就是为了获得经济利益,而最后一点在市场经济条件下则愈来愈凸显出来。在笔者长期跟踪观察的一个村庄,2002年的换届选举竞争非常激烈,并且选了两次,在第一次选举中,竞选村主任的候选人陈某落选,他及其支持者就认为这次选举有问题,要求推倒重来,并在选举现场制造混乱,选举委员会只好重新验票,果然与选举结果的票数不相符,只好择日再选,在这一空隙中,陈某花了3600元,买了300多条香烟,委托他的支持者送到每户家中,而竞选妇女主任的一位女候选人也每家派了两包烟、两包糖,结果在第二次的选举中,陈某顺利当选村委会主任。调查发现,陈某花这么大的本钱竞选村委会主任显然是有想法的,就是想捞油水,可他上任后,却发现油水并不像自己原来想象的那样多,大失所望,干了不到两年,就辞职南下深圳打工去了。这件事一直为该村村民所津津乐道,在以后的换届选举中,很多村民都会提到,并抱怨候选人没有发烟。“投票”与“派烟”的关系确实令人深思,在选举现场,老百姓抽的烟都是5元一盒的,还有10元一盒的,这些烟显然是那些候选人送的,因为平时这里的老百姓抽的都是2—4元一盒的香烟。同时,选举现场也并不像我们想象的那样整齐划一,选民懒洋洋地站在村委会大院里,拉起了家常,只有几个工作人员在忙碌着,画票间的设置是非常简易的,一个选民能领十几张选票,大家一哄而上挤进画票间画票,根本不是我们在新闻记者的镜头里看到的有序和神圣,也许这才是村庄选举的原生态吧。

由此,这就导致一个奇怪的现象,越是干部队伍和村庄治理不稳定的村庄,候选人和村民越积极活动,而那些比较平稳的村庄,则选举的参与率较低,除了每个村民小组的两名选举委员会成员以外,一般村民的参选热情不是太高,选举委员会的人通知本组的人去参加选举,一些老百姓会说,“我不去,我还要搞事!我选某某,你帮我填上就行了”,有些村民连选谁都不会说,对之漠不关心。所以,在很多平稳有序的村庄,去现场投票的选民不会超过50%,一是因为农活比较多,在笔者调查的湖北荆门农村,换届选举的时间在10—12月份,正赶上冬播,是农忙季节,村民都忙着栽油菜,这是当地最费人力的农活,影响了参选率;二是村干部队伍比较稳定,选举不会有太大的意外,比如笔者在2005年观察的一个村庄选举,村里4个人竞选3个职位,书记主任一肩挑,副主任和妇女主任各一名,书记虽然不够强硬,但群众很信任他,与邻村的村支书相比,“私心”不是很重,这次连任的可能性很大,其他候选人也没有挨家挨户送烟的,比较平稳。而邻村的选举就很热闹,上任村支书已经提前辞职不干了,因为他知道这一次肯定选不上来了,群众对他很有意见,主要原因是他把村里的水库给卖了,但恰逢大旱之年,严重影响了本村的抗旱,对该村而言,这次换届就意味着要产生新的班子,因而选民和候选人都很活跃。由此看来,不管是平稳有序的换届,还是拉票盛行的换届,都表明选举作为刚性规则开始发挥基础性作用,选民和候选人都在这样一个基本的框架内考量、定位自己的行为方式。

村民自治不等于不受政府干预

取消农业税对乡村治理带来了重大影响,一是国家力量进一步撤离村庄,村庄公共物品的供给出现危机,村庄社会秩序出现一种无序化状态;二是国家的不干预为村民自治提供了契机,这在选举中可以看的很清楚,有些村庄的确是把老百姓信任的人选为村干部,贺雪峰(2005)认为免除农业税打破了乡村利益共同体,可以推进村民自治,但问题是,乡镇对村庄政治尤其是选举的不干预就能推进村民自治吗?这就牵涉到对自治的理解,我们对乡村治理的追求肯定是追求一种善治,不管其形式是什么样的,政府的不干预,村民可以把好人选上来,也可以把坏人选上来,村民自治并不是没有了政府的干预就可以做的很好,这个逻辑是不成立的,并且从现代政治的基本组织原则来看,任何自治都是政府主导下的自治,离开了政府,自治只能是人与人战争的无政府状态。

在笔者看来,当前学界对村民自治有着误解,即认为村民自治就是完全要由群众自己说了算,且群众自治组织与政府是完全对立的,由此,所有的讨论也就化约为一个问题,即是缩小政府权力和发育社会权力的问题,表现在分析框架上,就是“国家——社会”的二元分析。具体的问题这里暂且不论,笔者认为学者们对自治的认识并不完整,当前的主流观点认为,自治就是不受政府干预,就是要与国家相对立,这种对自治的认识实际上来自于启蒙时代的自治观,更多的是一种理性主义的建构,而与现代民族国家架构下的自治格格不入,现代民族架构下的地方自治,不管什么意义上的自治,都是政府主导的自治,国家不仅提供制度设计,还提供法律保障和财政支持。但在我们的学者看来,村民自治就是不受政府干预的自治,村民自治就人民群众来当家作主,村民的权利不受政府的任何干预,这在现代民族国家架构下怎么可能呢,这里的前提是自治不受政府干预,农民的自治权利不受政府干预,但这里的问题是,自治不是不要国家,而是国家创制和保障的,农民权利不是不需要政府,而是由政府创设和保障的,这是我们今天探讨中国农村的村民自治必须要明确的一个前提。所以,今天我们评判村民自治时有一个前提性的误解,即认为村民自治应该是不受政府干预的,只要政府一干预,我们就会指责政府破坏了村民自治的发展,这样的认识还停留在启蒙主义时代,而对现代民族国家架构下的自治是那样的无知和隔膜,这样的自治在现代民族国家中根本就找不到,如果我们以这样的思路来规范或者指责当下村民自治的发展的话,那就会把村民自治的发展引上邪路,也就是说,这根本不是当前村民自治发展的根本问题之所在。

很多学者都认为只要没有政府的干预了,村民自治就会发展的很好了,这其实是非常错误的一个观点,首先,村民自治的发展在某些方面必须要政府的指导和帮助,有时候甚至要直接借助国家的强制力量,当然本身不管什么时候,这种自治的实现都要借助于国家的强制力量,财政上的支持更不待言,其次,如果真的离开了国家,那么村民自治岂不成了无政府主义,在现代社会,农民的很多权利都是需要国家的保障的,在现实中来看,我们就看到,在取消农业税后的农村,乡镇体制改革大大弱化了政府权力,对村的干预就比较少了,但村民自治是不是就一定会出现好转呢?我们看到干群关系缓和了,但其他的问题又出现,如村庄公共物品严重匮乏,黑恶势力沉渣泛起,村民的行动逻辑出现暴力化趋向等,在村委会选举中,就有黑恶势力的参与,反而把村庄搞乱了,这是当前农村政治中的一个新问题,也就是说,在笔者看来,取消农业税以后,国家的力量削弱,村民自治的发展面临着新的转机,但可以向好的方向转,也可能向坏的方向转,村民可以把好人选上来,但也会给坏人以机会,这取决于我们如何应对,而其中最为关键的一个问题,我们应该进一步完善《村民委员会组织法》,处理好村民自治与政府干预的关系。

进一步推进和规范村委会选举

对村委会选举的理解应该从两个层面着眼,一是选举制度本身,制度设计是为了推进基层民主,选举制度的实践形态应该是我们关注的重点内容,包括选举的组织程序是否符合规范,两委关系,乡村关系等,这些问题已经引起了学界的高度关注,而既有的研究多是从这个角度切入的,唯一的新情况是村庄政治进一步选举化,1999年开始推行“海选”,党支部书记原则上也要先通过村委会选举;另一个层面是选举对于村级治理的影响,选举的治理绩效,即村委会选举与村庄治理的关系,这一点较少受到学界的关注,主要是因为近年来国家的惠农政策比较多,农村形势趋于好转,以致这种政策效应掩盖了选举对于村庄治理的影响。导致我们对民主选举的认识出现偏差,村庄治理无法有效地对接国家的惠农政策,这一问题应该引起我们的高度重视。

首先,村干部的任期问题已经严重影响了选举和治理绩效,要处理好任期与村庄治理的关系。按照现行《村民委员会组织法》的规定,村干部的任期是三年,每三年举行一次换届选举,从笔者的调查来看,三年一选的确不利于村民自治的开展。在江西农村调查时,一位村主任分析说,3年太短,看不出来能力和政绩,刚上来的第一年要熟悉情况,班子之间要互相磨合,第二年才能做点事,但第三年就要面临下一次的选举了,要考虑自己的去留问题,这就非常急促,致使村干部队伍不稳定,更换过快,尤其是在派系比较突出的村庄,村干部的变化是非常快的,村干部缺乏长远预期,人心不稳,使村级治理和国家政策的落实都受到了很大的影响,这在1999年推行海选以后,开始成为一个问题凸显出来。有学者说,三年太短,五年为好,但问题并不是这么简单,有的村干部一届的任期都不满,就撂挑子不干了,到底是什么原因?任期是一个因素,而问题却不会这么简单和清晰。所以,村民自治是一个复杂的生态系统,选举绝不是一个单一的主导性因素,选举中出现的问题,以及村庄治理中出现的问题,不一定就是选举带来的问题,比如村干部干不到3年就不干的问题,就不仅仅是任期的问题,可能与市场化的政策取向有更为直接的关系,导致村干部执政行为的利益化倾向,而普通农业型村庄的集体经济的薄弱,使他们只能采取捞一把就算了的行为动机。从这个方面来看,任期问题并不是主要的问题,也不是3年、5年的问题,村干部任期不必求统一。但村民自治中的很多问题的确又与任期联系在一起,或者通过任期表现出来,我们就要综合考虑任期与其他问题的相关性,并且允许各地做出不同的探索,这样做也更加符合村民自治的原意。

其次,村民自治出现了干部队伍不稳的问题,要处理好村民自治与市场经济的关系。笔者在湖北荆门、英山等地农村调查时发现,越来越多的村干部往往不到任期就辞职不干,往往外出打工或者从事其他经济活动,这一问题已经严重影响了村民自治。应该说,近10年来的村庄选举越来越规范,但为什么村干部干不到3年就会撂挑子不干了,这的确出乎制度设计者的意料之外。过去有干一辈子的村干部,现在干不到一届就辞职,这到底是好事情还是坏事情呢,对这一问题我们要充分重视,重新理解,需要关注选举化的村庄政治对农村治理和社会发展的真实影响。同时,由于市场经济的渗透,当前村级治理的一个最大问题就是“卖”的问题,也就是所谓村庄集体资源的市场化处理问题。现在是“卖”字成风,可村集体资产能卖多久,当集体没有什么资产可卖的时候,村庄治理何以达成,这两年拍卖集体资产主要是为了化解村级债务,有政策支持,另有村干部通过发包村里的渔塘而获得好处。在笔者调查的一个村庄,村主任把村里600亩水面的湖卖了,该村的老百姓说,这一次一定要把他选下来,如果让他再干一届的话,他会把全村的人都卖了,除了他妈以外。以前村干部的主要问题是吃喝,现在则是出卖集体资产,问题的症结到底何在,板子应该打在谁的身上?在笔者看来,选举化与市场化难逃干系。由此看来,市场经济已经对村庄政治造成了很大的影响,导致村干部不能一心为民,对经济利益的追求影响了公共职能的发挥。随着市场经济在农村的进一步推进,这一问题更加凸显出来,成为村民自治不得不要面对的问题。

再次,由于后备力量的匮乏,部分地区农村村委会选举出现了无人可选的现象,要加强农村后备干部的培养工作。在湖北荆门市东宝区的一个村,现在几乎没有人能做干部了,上一届干部中,会计贪污,书记擅自砍伐集体的树木被查,村庄政治选举化的后果是没有人能当干部了。选举则使能当村干部的人越来越少,因为人的私心越来越重,当上干部都想捞一把,而不是为村庄的公益着想,结果便会在下一次的选举中被选下来,这样反复几次,村里适合当村干部就越来越少了,选举也就失去了意义。同时,现在年轻人大都外出务工,常年不在家里,有点本事的人也去做生意了,而那些愿意干村干部的人由于品行和素质低下,村民又不会选他们,这样一来,就出现了无人可选的现象。由此可见,在10年来的村民自治实践中,选举成为基本规则,但我们过于重视选举出干部,而忽视了村干部的培养,而选举的前提则是有合适的人选存在,如果连合适人选都没有,那选上来的只能是一些恶人、老好人,无法选举出村民自治需要的好的当家人出来,而合适的村干部人选则不是只靠选举就能够解决的问题,我们在进一步推进和规范村委会选举的同时,要加强农村干部包括后备干部的培养工作,建立健全农村干部培养体系,从而促进村民自治的良性发展。

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文章来源:本文转自社会科学报总第1111期,2008-4-10,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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