余晖:价格听证任重道远

选择字号:   本文共阅读 1450 次 更新时间:2008-04-29 22:15:01

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余晖 (进入专栏)  

                       

  民航禁折后,又出现了移动通讯市场上的价格卡特尔。笔者曾经就此广受消费者和媒体关注的行政垄断性定价行为,与国家物价管理部门的朋友交流过意见,建议他们举行价格听证会。得到的答复让我深感意外,堂堂的价格综合管理部门,连举行听证会的经费都没有着落。于是乎也促使我更加关心近几年在我国诞生不久的听证制度的命运。

  行政程序法的主要目的是通过对政府行政行为的制约,保护行政当事人的合法权益。而在所有行政程序法律制度里,最能体现这一目标的就是听证制度。实际上,它已经成为世界各国现代行政程序法的核心程序制度。听证的内涵是"听取当事人的意见",尤其是在行政机构作出不利于当事人的决定之前,必须听取当事人的意见,从而保障相对人平等有效地参与行政决定。从公众参与的方式和程度不同,听证可以分为正式听证和非正式听证。在正式听证中,行政机构必须举行审判型的口头听证会,当事人有权提出证据,进行口头辩论,行政机构必须根据听证记录作出决定。在行政立法(如制定规章和规范性文件)、行政执法(如许可和处罚)和行政司法(裁决和复议)各种行政行为过程中,根据法律的规定,行政机构都应该或者必须启动事前、事后或两者相互结合的听证程序。

  我国的《立法法》和《行政处罚法》以及一些部门法(如《价格法》)都正式引入了行政听证程序制度。就拿价格听证制度来说,我国的价格听证制度体现于《价格法》(1997)第23条"制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,有政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。"设立这一制度的重要性是不言而喻的。可见,立法者已经充分注意到广大消费者和用户对上述各种商品和服务之价格和收费水平的强烈不满,而且已经认识到这些垄断价格是在及其封闭的程序里,主要由政企不分的产业部门制定的,几乎完全忽视了消费者的利益。这一听证程序的设立,利用了我国特有的价格管制体制,即产业管制部门的定价行为,还必须接受国家综合价格管理机构(国家计委)监督的管制结构。在上述特殊产业(如电信、民航、铁路、公路、城市水电气供应等)政企关系依然高度合一的现实状况下,由于这一法律条款创设的是一种正式听证程序,就使消费者利益集团得以借助相对超脱的国家价格主管部门的法定权力和义务,直接或间接地参与政府制定上述特殊商品或服务价格的过程,从而有可能在较为典型的管制博弈中最大限度的实现自身的消费者剩余。因此,如果这一新的定价制度能够真正有效的运作,无疑将遏制特殊产业利益集团通过垄断高价掠取超额利润的恶习。而且这一新制度的有效运行,还将产生示范效应,为其他特殊产业的价格听证和在更广泛的行政行为领域(如市场进入的许可)引入听证程序提供可借鉴的经验。

  但目前的情况似乎并不乐观。价格听证在我国离制度化和规范化的要求还相差甚远,还没能发挥其理想的作用。

  大家可能都还没有忘记1998年底的那次有关邮电资费调整的听证会。那是价格法刚刚实施不久,国务院授权国家计委举行的首次正式价格听证会。听证会主要讨论的是由中国电信和中国邮政提出的资费调整方案,如电信方面适当降低因特网资费、市内电话初装费、手机入网费、取消本地电话附加费但相应提高本地电话资费以及降低国际和港澳台长途电话资费;邮政方面则继续提高平信邮资等。之后公布的调整结果基本与该方案一致。因此,除了在平信邮资提价上否决了原方案的提价幅度外,听证会并没有取得太多的成果。相反,在邮电部门几乎没有出示真实的成本信息的情况下,使上述还有很大降价空间的邮电资费继续维持在明显不合理的水平上,而且手机双向收费的问题被回避,以致之后有人仔细算帐后发现,消费者得到的实惠少的可怜。

  事后笔者对听证会的实际过程作了简单的了解,发现这是由于本次听证会在制度上的不完善造成的。首先,听证会不是由价格主管机构发起或应消费者集团申请而举行的,甚至连相关经费都由邮电部门提供,因而主动性掌握在被听证者手里;其次,听证会主持人由国家计委的官员和当时尚未政企分开的信息产业部的官员联袂担纲,明显违背行政程序的回避制度;第三,听证会上被听证者与相对利益集团代表(如消费者和产业用户)并没有展开充分的口头辩论,双方都未能出示有力的证据;第四,听证会事先没有就听证的内容、时间、地点以及听证代表的情况广泛地告知全国公众,只有少数几家首都主要新闻媒体被获准列席,因此,听证的公开性打打折扣;第五,听证会最后并未达成一致性的决定意见,这也不符合正式听证会所要求的基于听证记录作出行政决定的原则;第六,当时乃至目前的国家价格主管部门本身也尚未完全具备独立公正的地位,它1998年夏天直接参与制定行业自律价和1999年支持民航禁折的行为可以证明这一点。

  但无论如何,价格听证将公众参与首次引入抽象行政行为的过程,这本身就是依法行政进程中的一个重大的进展。我们相信随着政企分开在各个层面上的推进,我国的听证制度一定会日益完善。因此,“价格听证,请您走好”!

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