余晖:质疑电信价格听证会的合法性

选择字号:   本文共阅读 1467 次 更新时间:2008-04-29 22:16:17

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余晖 (进入专栏)  

                       

  身处IT产业核心的电信业,在沐浴着"网络新经济"灿烂阳光的同时,却也不得不受到媒体的格外"关照"。而随着信息产业与普罗大众生活的关系日益紧密,媒体对中国电信业的每一次聚焦,都毫无例外地吸引来广泛的"注意",使得一贯由少数产业寡头说了算的电信"公共政策"的制定,开始慢慢地由"后台"走向"前台"。但在舞台和观众之间,重幕虽然开启,却依然隔着一层纱幔,使新老"秀"们的表演无法尽入观众的眼帘。这不,在新千年金秋季节的9月18日,由电信老大任主角的第二次电信价格听证"大戏"已经拉开了帷幕,但演出是在黑暗中开始的,想必剧情也会相当的神秘和复杂。

  作为行政程序法之核心制度的听证,其内涵是"听取当事人的意见",尤其是在行政机构可能作出不利于有关当事人的决定之前,必须听取当事人的意见,从而保障行政相对人平等有效地参与行政决定。如采取正式听证的方式,则主持听证的行政机构必须事先就听证的内容、时间、地点以及听证代表的情况,明确广泛地通过公共媒体或公开渠道告知全国公众;在正式听证中,行政机构必须举行审判型的口头听证会,当事人有权提出证据,进行口头辩论,行政机构必须根据听证记录作出决定;而且在与会各方尚未达成充分谅解和解决方案之前,行政机构必须再次举行听证会,听取各方在新的证据的基础上继续展开辨诉,直至达成可行的议合。

  这次电信资费调整价格听证会是按照我国《价格法》第23条("制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,有政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性")举行的,无疑应采取正式听证的方式。但就笔者目前所能获得的信息来看,这次听证会的事先程序是很不完善的。

  第一,价格主管部门(或行业主管部门)虽然在8月曾声明将于9月召开听证会,但当时并没有公布确切的日期,而且仅一个月的准备期过于短暂。这一方面造成公众处于被动等待状况,另一方面也不利于相关利益集团的代表充分收集相关证据。

  第二,在听证会的听证内容方面,听证主持机构事先从未公开任何准确的信息。直到本次听证会前夕,信息产业部甚至连前不久"中国电信"等电信运营企业向社会公布的一揽子调资计划(如国际化费下调50%、取消电话初装费、市话费的记时单位由3分钟降到1分钟但记费却由每3分钟0.18元调至每分钟0.1~0.12元等),是否列入本次听证都不愿透露。至于主持人所谓的"远超出这一范围"的其他资费价格调整内容,则更是神秘兮兮,惟恐国人知晓了。我不知道那些?quot;恩准"参加听证会的各方代表们(当然除了中国电信)事先是否得知准确的听证内容;我更无法想象如果他们同样不知道或很晚才知道听证内容,他们如何收集和准备听证质询所需要的资料证据,如何制定自己的谈判策略,又如何能充分有效地表达自己所代表的利益呢。

  第三,媒体知道直到听证会前夕才得知"参加本次听证会的行业代表有信息产业部、国家计委等涉及电信行业管理及资费管理的部门,以及中国电信等电信运营企业。各界代表包括电信方面的专家学者和普通的北京市民"。显然,其中除了身兼听证主持人和行业代表的信息产业部、国家计委价格管制部门以及中国电信的身份可以明确外,其他参会代表的身份一概不明确,代表者的总人数和结构也无从知晓。更为奇怪的是,当记者问?quot;将有哪些普通百姓参加这个听证会,以及他们是如何获得听证资格时","有关部门拒绝透露"。这就更加增加了本次听证会的神秘感。在广大公众看来,如果连参加听证会的代表的身份都不知道,他们怎么能相信本次听证的公正性呢?

  第四,本次听证会的组织者即听证主持人究竟是信息产业部还是国家计委价格主管部门,抑或两部门共同担纲,也是一个没有明确的重要问题。虽然公众一方面对刚?quot;政企分开"的信息产业部的立场表示怀疑,另一方面对价格主管部门的软弱无能表示遗憾,但在我国特有的价格管制体制(即产业管制部门的定价行为,还必须接受国家综合价格管理机构的监督)下,有理由相信由价格部门来主持听证更为合适,也更为合法。即便信息产业部"政企分开"了,它的行业主管部门身份也将使其更加倾向于维护行业的利益,而忽视消费者和社会的利益,更不能排除它有被"电信大鳄""俘获"的可能。

  此外,听证地点和听证过程的封闭性,也使得本次听证会的程序合法性大成问题。

  行文至此,不得不联想到1998年底的那次有关邮电资费调整的听证会。那是价格法刚刚实施不久,国务院授权国家计委举行的首次正式价格听证会。听证会主要讨论的是由中国电信和中国邮政提出的资费调整方案。一轮听证后公布的调整结果基本与该方案一致。除否决了平信邮资提价方案外,听证会并没有取得太多的成果。相反,在邮电部门几乎没有出示真实的成本信息的情况下,使上述还有很大降价空间的邮电资费继续维持在明显不合理的水平上,而且手机双向收费的问题被回避,以致之后有人仔细算帐后发现,消费者得到的实惠少的可怜。事后笔者对听证会的实际过程作了简单的了解,发现这是由于本次听证会在程序制度上的不完善造成的(参见笔者《价格听证任重道远》,载于《中国经济时报》2000年6月2日"新视点"版)。

  虽然我国的行政程序立法还很不完善,但可以肯定的是,本次电信价格听证会在程序上是明显不合理的,也严重违背了行政程序法之"告知、公开、回避"等基本原则。程序违法即行政违法,哪怕行政行为的后果并无损害行政相对人的利益,更何况人们完全没有理由对此次听证会的结果抱任何善良和乐观的态度。因此,还是那句话:"价格听证任重道远!"

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