陈小沁:欧洲能源联盟建设及对未来俄欧能源关系的影响

选择字号:   本文共阅读 123 次 更新时间:2019-05-11 20:20:48

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陈小沁  

  

   内容提要:俄罗斯和欧盟互为重要的能源合作伙伴,双方在地缘战略方面存在竞争与合作,既相互依存又相互矛盾。21世纪以来,俄欧能源关系几经波折,近期因乌克兰危机陷入困境。俄欧能源摩擦反映的是两个政治经济行为体之间的利益冲突,能源市场运作方式难以摆脱地缘政治因素的影响。欧盟在表示尊重市场自由化竞争原则的同时,也常常通过条约或指令的方式对市场进行干预。为防范地缘政治变动导致的能源供应短缺风险,欧盟于2015年2月宣布成立能源联盟,奉行市场与地缘政治相结合的“弹性能源政策”。欧洲能源联盟建设的推进不仅需要成员国间共同的政治意愿,在对外政策上也需要协调与中东欧国家和俄罗斯的地缘政治关系。未来的俄欧能源关系不是单纯的市场力量所能主导的,必然会受到欧盟内部成员国间不同的利益诉求、俄欧间复杂的地缘政治经济关系与安全战略矛盾的制约。

  

   关键词:能源联盟 欧盟能源政策 俄欧能源关系

  

   欧盟与俄罗斯互为重要的能源合作伙伴,俄罗斯的能源主要供应欧盟国家,至少到2040年前都将保持这一趋势;欧盟自俄罗斯进口的天然气占其进口总量的37.5%,石油占30.4%,固体燃料约占29%。俄罗斯与欧盟之间高度的能源依存性在天然气领域表现得尤为突出。近年,欧盟天然气开采量一直呈下降趋势,在经过连续6年的下降后,2017年欧盟天然气开采量仅有1178亿立方米,为1970年以来的最低值,预计到2040年欧盟天然气进口依存度将从目前的72%上升到89%,欧盟对俄罗斯的天然气依赖度亦将进一步增强。

  

   2014年乌克兰危机进一步加剧了本已日趋紧张的俄欧关系,使得双方以更审慎的态度对待彼此间的能源合作。欧盟担心俄罗斯政府会频繁运用“能源武器”作为向欧施加政治压力的手段,因此极力寻求能源来源和进口渠道多元化,通过发展可再生能源和提高能源效率逐步降低对化石能源的依赖;而俄罗斯方面也意识到,单纯依赖欧洲市场会使本国陷入被动,欧盟政策上的任何变化均会对俄能源市场造成冲击,因而近年来俄罗斯拓展亚太、拉美等新兴能源市场的步伐有所加快,意在构筑多元化的能源出口格局。

  

一、俄欧能源关系与欧盟能源政策的调整


   市场—地缘政治二分法被广泛运用在当代能源政策的研究领域,学者通常使用地缘战略/市场管理、地缘政治/多边治理、地缘政治(新现实主义)/市场力量(新自由主义)等术语。英国学者E.斯托达德形象地指出:“地缘政治和市场经济前景对国际能源关系的影响......再现了悲观现实主义者与理性自由主义者之间在国际关系领域的古老辩论。”传统地缘政治学着重阐述国家对特定地理位置的控制及其对国际体系权力结构产生的决定性影响,并认为能源属于战略性资源,在基础设施管理、供应、交易等方面需要国家的积极介入。而基于新自由主义理论的市场观点则积极地看待国家与地区间的相互依赖。从市场的角度出发,认为能源资源只是商品,市场是为了保证相互利益对它们进行调节的正确手段。来自国家层面的干预应限制在制定透明的、对所有参与方都适用的普遍规则上。同时,国家与一体化组织之间应该开展长期合作,而不是相互竞争。

  

   实践中通常认为,俄罗斯主要从地缘政治角度审视本国的能源安全政策,欧盟则是基于市场规律,但这种判断有时过于简单和表象化。实际上,无论是俄罗斯还是欧盟,在制定能源安全政策时,均同时考虑市场与地缘政治的双重作用,只不过是侧重点有所不同。20世纪90年代,为建立开放的能源市场,促进能源贸易,欧盟大力倡导能源市场化,其重要表现是1998年4月16日启动《能源宪章条约》。欧盟认为,俄欧能源关系的指导原则应以《能源宪章条约》为基础,以市场自由化原则为宗旨,实现能源领域投资、运输和管网建设自由化。转型以来,俄罗斯推进市场经济改革,对与欧盟的能源合作持积极态度。1994年6月,俄欧签署为期十年的《伙伴关系与合作协定》,该协定于1997年12月1日正式生效。《伙伴关系与合作协定》是俄罗斯与欧盟关系的指导性文件,为双方在能源等方面的长期合作奠定了法律基础,双方在该协定框架下积极推进“统一经济空间”计划并开展了富有成效的能源对话。

  

   21世纪以来,俄罗斯与欧盟能源合作有所减弱。欧盟方面认为,俄罗斯没有在应有的程度上开放本国能源市场,《能源宪章条约》也没能在俄罗斯杜马审议过程中获得通过,此外,俄罗斯还周期性地限制对欧盟国家的能源供应。2004年“橙色革命”以及2006年俄乌“断气”风波给欧洲能源安全带来警示。为此,欧盟多次指责俄方利用欧洲在能源供应方面的脆弱性,运用“能源武器”向欧盟施加政治压力。2008年5月,俄罗斯颁布了《俄联邦外资进入对保障国防和国家安全具有战略意义商业组织程序法》,限制外资进入俄罗斯战略性行业。该联邦法规定私人和外国投资者对相关行业企业的控股不能超过50%,以国家身份出现的外国投资者控股比例不能超过25%。另外,根据俄罗斯最新修订的《矿产资源法》,储量超过7000万吨的油田、超过500亿立方米的天然气田和50吨以上的金矿都将视为战略领域,外国投资者不得参与开发。对此,欧盟主张根据互惠原则,按照第三次能源一揽子文件(Third Energy Package)的规定,要求在欧盟市场上经营的外国能源集团,包括俄罗斯天然气工业公司(以下简称“俄气”公司)、俄罗斯石油公司及其他能源巨头对所有权进行拆分,即能源公司的管输业务必须与其生产、销售业务分离。欧盟监管机构曾以此为依据对“俄气”公司提起反垄断指控。欧盟此项措施的主要目的在于削弱“俄气”公司在欧洲市场的影响力,以能源市场自由化的名义建立起对全欧天然气供应的控制。在这一阶段,欧盟内部“恐俄”情绪亦有所加剧,由于历史原因,新入盟的波罗的海国家和波兰对俄罗斯的做法往往持激烈的反对态度。

  

   欧盟担心俄罗斯借用能源手段实现其对外政治诉求,为此采取措施增加天然气供应渠道,如加快南部天然气走廊建设,建立连接欧洲中部、东部以及地中海地区的液化天然气中心。欧盟与俄罗斯天然气工业公司在天然气供应方面积怨已久,为了打破“俄气”公司对欧洲市场的垄断,早在2011年欧盟就对其进行过反垄断突击审查,并于2012年正式开始调查这一问题。欧盟当时给出的理由是,俄罗斯采取与油价挂钩的天然气定价机制已经不再适合变化的局势,因为随着北美页岩气产量大增,天然气现货交易占据越来越重要的地位,“俄气”公司利用市场地位抬高价格的行为给欧盟天然气市场带来了严重影响,促使欧盟能源政策显现出地缘政治化色彩。然而,真正促使欧盟能源政策转向地缘政治范式的催化剂则是2014年乌克兰危机以及俄罗斯的强势介入。

  

   愈演愈烈的俄乌政治分歧使欧盟意识到,对俄罗斯过度的“能源依赖”只会使欧盟陷入更加被动的局面。2014年5月28日,欧委会推出新的《欧洲能源安全战略》,指出欧盟天然气稳定供应受到乌克兰危机的影响,呼吁欧盟国家减少对俄罗斯能源的依赖。《欧洲能源安全战略》提出应加强共同应对危机的机制化建设、降低能源需求、建立欧盟内部能源市场、提高自身的油气产量、研发新技术、完善能源基础设施和实现供应来源多元化等多项举措,同时强调协调各国能源政策的重要性,以便在与俄罗斯等外部供应方进行谈判时形成统一的立场。可以看出,欧盟能源战略的主要目标就是要采取一切可能的措施减少或摆脱对俄罗斯的能源依赖,必要时牺牲某些经济利益以满足政治上的需要。

  

   俄罗斯的对内及对外政策是促使欧盟能源政策导向在市场规律和地缘政治考量之间摇摆不定的主要原因。普京第一任总统期间,在国际能源价格上涨的有利环境下,俄罗斯经济实力增强,国际影响力上升,其大国心态日益突出。在吸取最初几年改革的教训后,俄罗斯逐渐探索出一条与西方国家不同的发展道路,俄罗斯与欧盟在社会形态、价值观“异质”等方面的差异越来越突出。俄欧对科索沃要求独立的不同立场、欧盟对车臣问题和俄政治民主问题的关注、俄罗斯对部分东欧和独联体国家西靠反对态度的背后实质上都隐含着俄欧的地缘政治争夺,也反映了欧洲冷战思维式的对俄遏制与不信任。此外,世界能源市场价格是另一个重要的影响因素,即能源问题的地缘政治化倾向往往会随着能源价格的攀升而有所加剧,高企的价格还会令某些地缘政治手段更具商业吸引力,如修建新的能源基础设施和开辟新的能源运输通道。

  

   市场和地缘政治因素的相互交错同时表明,欧盟各成员国对能源供应安全问题的观点并不统一,既有支持通过市场进行调节的,也有主张运用地缘政治手段加以维护的。其中,老成员国多为市场力量的拥护者,而波罗的海国家和波兰则常常热衷于能源问题政治化。后者的立场是由其对俄罗斯能源的高度依赖性以及相互交往的历史经验决定的,多元化管线的缺失使得他们在市场环境下无法有效解决能源的稳定供应问题。

  

   从职责划分的角度看,欧盟主要负责其内部能源市场的自由化及运作,修建连接所有成员国的基础设施,发展可再生能源,提高能源效率和减少温室气体排放量;各成员国则有权确定自己的能源平衡结构,保障自身能源安全和决定本国自然资源开发的程度。由此可见,市场范式在欧盟层面(主要指代表欧盟整体利益的欧委会)有较大影响,而地缘政治考量则更多地体现在国家层面。欧盟的能源安全问题以国家间协调为基础,欧盟成员国拥有否决权,而与第三国的对话,包括有关能源安全问题的对话现在主要由欧盟对外行动署(European External Action Service)领导,该机构倾向于采取将能源与政治相结合的地缘政治范式。

  

   在任何一种范式当中,公司和企业最感兴趣的都应该是对商业利益的追求。在市场机制下,资金将被投向那些在商业上有利可图的项目。而如果是基于地缘政治目的,对项目的资助则只能依靠欧盟的预算拨款或者要求消费者为修建新的基础设施支付额外的费用(比如提高消费税率),企业将不会独自承担并实施那些不合算的项目规划。

  

   综上,欧盟新老成员国面临着不同的地缘政治经济环境,新加入的东欧国家对改善对俄关系缺乏动力,他们与俄罗斯关系的僵持状态必然对欧盟对俄能源政策产生一定的消极影响。欧盟东扩后内部形势变化,围绕能源政策的制定形成了两股势力:欧委会、老成员国和企业界支持市场进程,而新入盟国家和部分欧盟对外行动署的成员则坚持地缘政治诉求,也正是这两种范式之间的竞争构成了能源联盟建立的大背景。迄今为止,欧盟层面上虽已颁布了一系列能源法规,然而在实际运作中,欧盟成员国具有各自独立的能源监管规制体系。随着波兰、爱沙尼亚等国家的加入,欧盟层面统一的能源法规与成员国层面上各自为政的能源监管体系之间相互矛盾和不匹配的问题日益突出,严重影响了欧盟能源法规的落实与执行效果。鉴于目前欧盟与其成员国的职责分配以及成员国之间分歧还比较明显的情况,欧委会的协调工作将有助于实现欧盟内部的利益平衡,从而在能源问题上促进内部合作。

  

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文章来源:《俄罗斯学刊》2019年第2期

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