杨路:印度莫迪政府军事外交:动因、动向与影响

选择字号:   本文共阅读 3700 次 更新时间:2024-04-25 06:36

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杨路  

【摘要】在内外因素共同作用下,印度莫迪政府改变了把军事外交置于对外交往边缘的传统,将其打造为印度对外战略的重要支柱。经过近八年的实践,印度军事外交呈现高层互动水平显著提升、军事演习规模与频率大幅升级、合作机制化程度有所增强、军售结构发生较大调整、传统安全比重持续增加五大新动向。一系列新动向对印度内政与外交皆具有重要影响。国内方面,军事外交推动了印度军事现代化的进程。对外方面,军事外交在深化与美国等西方国家政治关系的同时也带来更大的外部压力,扩大了对南亚和印度洋国家的军事影响力,但也招致一些国家的抵触,一系列针对中国的军事外交行动也对中印关系造成负面影响。在国内国际局势持续演化的背景下,印度莫迪政府的军事外交日益呈现出偏重服务于国内军事发展、调整传统安全合作布局、持续加大周边外交投入三大趋势。

【关键词】莫迪政府、军事外交、安全合作、军备贸易、联合演习

 

莫迪政府自2014年执政后,在“全球领导大国”的整体战略目标下,更加积极主动地开展对外交流与合作。除了在传统的政治和经济领域持续深耕,莫迪政府在过去较为薄弱的军事领域发力,以安全和防务的名义同周边国家和主要大国开展内容丰富的军事外交。军事外交俨然成为莫迪政府实施对外战略的主要亮点和重要支柱。莫迪政府之前的印度历届政府的军事外交具有哪些传统?莫迪政府为什么突破传统将军事外交作为实施对外战略的重要手段?莫迪政府主导下的军事外交有哪些新动向?这些新动向对印度内政外交产生了哪些影响?未来印度军事外交将呈现哪些发展趋势?本文试图回答上述问题。

一、印度军事外交的传统

军事与外交是国家对外战略的核心支柱,前者以暴力手段为支撑,而后者以和平方式达成目标。军事外交则体现为二者职能的交叉融合,它不仅丰富了国家对外军事行动的选项,而且增加了外交活动的军事纽带。印度的军事外交起步较早,经过长期实践形成了鲜明的风格。本部分将对军事外交的概念进行辨析,尝试从主客体、内容和功能等方面界定其内涵。在此基础上,对莫迪政府上台前印度的军事外交传统进行考察,归纳概括其核心特征。

(一)军事外交的概念与内涵

军事外交(militarydiplomacy)是由一国军事部门主导的对外交往活动,是国家总体外交的重要组成部分。有关军事外交的实践古已有之,但成为独立、规范的学术概念和政策实践却是冷战之后的事情。冷战结束后,对立阵营的消失、传统军事安全紧张态势的缓解、非传统安全问题的涌现等因素共同推动军事部门生发出更多的外交职能,军事外交已经成为各国对外交往的重要组成部分。然而时至今日,学术界与政策界仍未就军事外交的概念及内涵达成完全统一。

一方面,作为实践者,各国政府对军事外交活动有着不同的称谓。中国政府自1998年起便使用“军事外交”一词来界定军队的对外交往活动。美国政府惯用防务关系概括与外国的军事对话、联合演习、军备贸易等合作。英国政府用防务外交指代国防部门与国外的合作与交流。印度国防部报告中常用防务合作框定本部门与国外同行的交流与合作。

另一方面,学术界对军事外交的内涵存在分歧。一是对军事外交的主体认识不同。根据杨松河的总结,广义的军事外交指一切涉及国家安全和军队的外交活动,狭义军事外交则专指国防机构和武装部队参与的涉外事务。二是对军事外交的内容有争议。一种观点认为军事外交主要指军事机构之间谈判、缔约、协调关系等外事活动。另一种观点则认为除了会晤层面的交流外,联合演习、军事援助、船舰访问等活动也属于军事外交的核心内容。三是对于军事外交的客体存在不同观点。广义的观点认为国外企业、民间团体、非官方论坛等非军事相关部门应纳入军事外交客体的范畴。狭义的观点则主张军事外交对象应框定在军事部门等相关组织之内。

实际上,无论是称谓的区别还是内涵的分歧都未曾影响各国在军事外交领域不断深入的合作,这说明各国在实践层面已形成了基本共识。共识具体包括以下三点:第一,军事外交是由军事部门主导的、以和平手段进行的对外交往活动;第二,与其他外交方式一样,军事外交旨在促进本国与他国或国际组织的友好关系;第三,交往主要内容为军事相关领域。基于此,结合外交实践的发展与学界的智识成果,本文将军事外交定义为:一国军事部门或军事相关部门以和平方式与其他国家、国家集团或国际组织的军事相关部门开展的军事交流与合作。下面将从主体、客体、内容和功能四个方面进一步阐述军事外交的内涵。

主体层面,军事外交以一国的军事部门或军事相关部门为主要行为体,既包括文官的交流互访,也包括军官以及军事力量的友好互动。由于军事领域的特殊性质,军事外交不像经济外交、文化外交等具有多主体、跨部门特征,其参与主体较为单一。诸如外交等非军事部门在对外交往中涉及军事事务的交流与合作,尽管潜在地具有增进军事关系的作用,但严格地说不能纳入军事外交的范畴。

在客体层面,军事外交的对象应该与主体大致对应。前文对学界关于客体的广义和狭义之分做出阐述,本文赞同这一主张,即应严格规定客体的范围,若将企业、研究机构、非政府组织等纳入其中,则容易冲淡军事外交的军事内涵,使其向“公共外交”倾斜。因此,本文认为军事外交的交往对象应该为一国军事或安全部门,或者国家集团、国际组织的军事相关部门。

在内容层面,主体的单一性决定了军事外交内容的专业性和聚焦度。本文认为不应将军事外交的内容局限于会晤、谈判、缔约等外事性活动,而且应包含实质性军事行动。有持这一观点的学者将军事外交的主要内容总结为国际军事交往、国际军事合作、国际军事谈判与交涉、军事对外宣传与涉外军事行动五个部分。这一分类充分覆盖了军事外交的主要内容,不足之处在于不同部分之间存在相当的重合地带。综合国内外学者观点,本文从实践的角度,将军事外交活动分为高层会晤、军事演习、船舰访问、议定协议、军备贸易和军事援助等六大部分。

在功能层面,军事外交以推动军事安全合作为主要职能,兼具增进政治和经济关系等多种效用。阿什利·泰利斯认为对外军事交往有助于一国尤其是弱国提升军事技术与战术能力。而唐纳德·舒尔茨则发现了军事外交的政治功能。中国学者普遍认为军事外交具有军事、安全、政治以及情报等多种作用。既有研究对军事外交的经济与外交功能着墨较少,基于此,本文从军事外交的内容层面对其功能进行逐一梳理。其一,安全功能。军事高层间的直接互动有助于防务政策的互通,这对于增信释疑、加强安全合作、缓和安全困境大有裨益。其二,军事功能。军事演习有助于提升各方实战水平,加强军队间的互操作性,巩固对外军事关系。其三,政治功能。军事协议有助于稳定双方预期,规范相关行为,提升政治互信。而彰显互信水平的军事援助亦有助于进一步密切双方的政治关系。其四,外交功能。船舰访问是一种象征性大于实质性的军事交往方式,它通过向对方释放友好信号来巩固和增进双方外交关系。其五,经济功能。军备贸易不仅能够通过共同的装备系统强化双方军事纽带,而且能够刺激出口国军工业及相关产业的发展,为出口国带来一定的经济收益。

(二)印度的军事外交传统

印度自独立以来便是世界外交舞台上最活跃的国家之一,擅长通过外交的方式实现国家利益。冷战期间,出于维护国家安全的目的,印度主要同苏联等少数国家以军备贸易、议定协议、船舰访问等方式开展防务合作,以增进双边政治和军事关系。冷战之后,印度根据对外战略的调整扩大了军事外交的交往对象和交流内容。整体而言,莫迪政府之前的印度军事外交具有以下三个特征。

第一,从时间跨度而言,印度开展军事外交的历史较为悠久。独立后不久,自诩为大英帝国南亚继承者以及不结盟运动领袖的印度便开始与周边国家开展军事外交。彼时印度的军事实力相较于周边小国较为强大,因而对外军事交流主要以军事援助和军事培训的方式进行。20世纪50年代以后,印度军事学院对不丹、斯里兰卡、毛里求斯等周边国家的军官进行定期专业培训。20世纪60年代初,印度曾短暂地获得美国军援。与此同时,印度凭借与苏联的友好关系,长期从苏联等社会主义国家进口军事装备,因而军备贸易成为印度军事外交的又一主轴。除此之外,印度零星地同印度洋国家开展军舰互访,以此增进与周边国家的外交与防务关系。冷战结束后,在传统国家安全威胁有所减弱的背景下,印度的军事外交发展进入快车道,打破了阵营的局限,积极同周边国家和主要大国开展军事外交。

第二,从外交对象而言,莫迪政府之前印度军事外交以周边国家和俄罗斯/苏联等少数域外大国为主要交往对象。周边国家向来是印度军事外交的重心,具体包括南亚地区和印度洋地区的中小国家。南亚地区是印度周边军事外交的核心区域,在“后院思维”的主导下,印度同南亚邻国建立了机制化军事外交关系。例如,印度与尼泊尔建立“印度—尼泊尔安全问题双边磋商小组”、边境地区协调委员会等合作机制,并定期举行陆军联合演习。印度与不丹建立“印不边境管理与安全联合小组”,此外印军长期向不丹赠送军备,支持其军用设施建设。印度与孟加拉国和斯里兰卡建立边界联合巡逻、海军联合演习等机制。印度与马尔代夫定期组织军事演习,还将其纳入印度军事预警系统,为其提供信息情报。

印度洋地区是印度周边军事外交的重要组成部分。在地区层面,印度于2008年发起“印度洋海军论坛”,将大多数印度洋岛国吸纳为成员国。国家层面,印度同毛里求斯、塞舌尔、马达加斯加等国长期保持海军层面的交流与协作。印度国防部于2003年和2005年先后与塞舌尔和毛里求斯签署军事合作备忘录,通过赠送海上军事装备及提供水文监测信息等方式加强印度军事影响力。

印度与域外国家的军事外交以印俄/苏合作为主线,合作对象兼具法、美等少数西方大国。印俄/苏军事合作贯穿印度独立至今70余年历史。冷战期间,印度与苏联的军事关系紧密,1971年8月印苏两国签署«印苏和平友好合作条约»,两国军事关系达到准同盟级别。冷战结束后,印俄继承了印苏之间的友好关系,两国于2000年签署了«印俄战略伙伴关系声明»,其中对防务合作做出具体安排。尔后在元首会晤机制、军事技术合作委员会等机制的引领下,印俄在军备贸易、联合演习、船舰互访等领域建立起常规性合作,这成为印度军事外交的核心支柱。军备贸易是印俄军事外交的重中之重,莫迪政府上台之前,俄式武器装备占据印军装备的70%以上。

印度与美国等西方国家的军事外交相对较少。印度与法国曾在20世纪50年代和80年代达成数笔军售合作,这成为冷战期间印度与西方国家为数不多的军事外交实践。印法两国军事合作在冷战后得到进一步延续与深化。在对美合作方面,印美军事关系因冷战的结束以及美巴关系的降温实现了从无到有的突破。两国在1995年通过防务关系备忘录打开合作的大门。历经因印度核试验导致的关系曲折后,印美于2002年签署«整体军事信息安全协议»,为两国军情部门互换情报铺平道路。2005年是印美军事合作的转折点,两国签署为期十年的«防务合作框架协议»,为两国防务合作搭建了基本框架。此后印美两国军事合作步入制度化、常态化的轨道,在各层级和各领域建立起军事外交联系。

第三,合作领域方面,整体上以非传统安全合作为主。印度军事外交囊括传统安全和非传统安全两大合作领域。在传统安全领域,印度军事外交主要涉及军备贸易以及军事援助两部分。军备贸易即印度从俄罗斯/苏联、法国等国家采购军事装备。由于印度军工技术基础薄弱,印度的尖端武器装备主要依靠从俄法等国进口。军备贸易不仅成为印度传统国家安全的重要倚仗,亦是印度维系同武器出售国外交关系的重要纽带。军事援助表现为印度对尼泊尔、不丹、塞舌尔等周边国家的武器装备赠送、军事技能培训等。尽管一些援助行为在形式上偏向于非传统安全,但鉴于印度对邻国援助具有明显的地缘政治意图,因而整体上仍将其划为传统安全范畴。

客观而言,莫迪政府执政之前,军事贸易和军事援助在印度整体军事外交中的比重并不高,印度与多数国家进行军事外交的议题聚焦于非传统安全领域。其一,在顶层设计方面,军事高层互动多围绕非传统安全展开。对于南亚地区国家,伴随地区恐怖主义等非传统安全问题的兴起,印度同周边国家的高层军事会谈亦集中在水资源管理、边境管理、毒品走私管制、打击跨境恐怖主义等非传统安全议题。鉴于长期的后院思维,印度与域外国家军事外交重点聚焦于印度洋地区,高层军事互动议题主要集中在海洋安全、人道主义救援、军事培训等领域。其二,实际操作层面,非传统安全合作是印度军事外交的主流。一方面,海军联合行动占据军事外交比重最大,主要包括海上救援、海上预警、反海盗协作、联合巡航、水文监测等,其从属于海洋安全中的非传统安全议题。②另一方面,数量较少但同等重要的陆军和空军对外联合演习主要聚焦反叛乱和反恐作战等主题,同样属于非传统安全范畴。

二、莫迪政府力推军事外交的背景与动因

自莫迪政府执政以来,军事外交在印度整体对外战略中的地位和权重不断提升,至今已经发展成为“莫迪主义”的重要支柱之一。军事外交是窥探一国整体战略的理想棱镜:对内而言,军事外交是展现军事发展思维以及衡量军事部门影响力的重要维度;对外而言,军事外交是体现国家对外战略目标和手段的重要载体。因此,军事外交的重大变化反映了莫迪政府内外战略的重要调整。

在对外战略方面,莫迪政府“全球领导大国”的战略目标构成其推动军事外交的首要背景。承袭于尼赫鲁“有声有色大国”的口号,“全球领导大国”是印度70年来大国梦的延续与发展。与此同时,莫迪版大国梦与前任领导人具有明显的区别。从时间上看,莫迪政府的大国蓝图具有即时性的要求。莫迪认为印度已经达到全球领导大国的门槛,有望在有限的时间内达成该目标,而不像尼赫鲁、瓦杰帕伊、辛格等领导人将大国梦作为国家的长期努力方向。从内涵上看,莫迪政府的大国梦更加丰富,试图打造一个全方位的大国。过去的印度领导人重点追求印度外交、经济和文化的全球影响力,软性特征比较突出。莫迪政府除了重视这些传统的领域,尤其强调军事力量的重要性,军事在莫迪政府软硬兼备的大国梦中起到支撑性作用。从实现手段上看,莫迪政府更加强调外部帮助对于实现大国梦的重要性。前任政府普遍严守不结盟外交传统,在与主要大国关系保持基本平衡的前提下左右逢源。莫迪政府的外交体现多向结盟的特征,主张通过深化与特定大国的关系助力印度发展。在可观收益面前,莫迪政府并不介意打破与各大国关系的平衡,以实用的现实主义为导向努力争取外部的支持。因此,对时间要求的迫切、对军事实力的强调、对借助外力的渴望三种因素叠加,使军事外交的重要性在莫迪政府时期显著提升。

在内政方面,独立以来最大规模的军事改革构成莫迪政府推动军事外交的第二个背景。作为右翼政党领导人,莫迪致力于塑造强硬果敢的政治形象,对国防军事领域进行大刀阔斧的改革有助于莫迪树立“人设”。相对于经济领域的蓬勃发展,印度的军事现代化进程一直较为迟缓,这既同往届政府对军事领域重视不足密切相关,也是军事部门固步自封进而导致小集团利益横行的结果。莫迪政府高度重视国防和军队建设,将其视作衡量国家强大与否的核心指标。一方面,莫迪任命心腹担任国防部长,全力督导国防部门军事改革。从限制国防部文官官僚权力入手,莫迪在整治军队积弊的同时赋予军方更大的自主权。另一方面,莫迪政府打破常规对国防体制进行重大调整,设立军人领衔的国防参谋长职务。与此同时,莫迪政府持续扩大对国防的预算投入,执政八年间印度军费增长速度长期高于GDP增长速度。莫迪政府的系列举措带来两方面效应:一是军事部门的地位不断上升,其在国家对外战略中的权重随之扩大;二是军事外交作为军事部门的重要职能,需要随着军事改革而进行调整。从这个角度而言,军事改革构成了军事外交发展的必要条件。为什么莫迪政府大力推动军事外交快速发展?下文尝试综合国内和国外两类因素解析莫迪政府发展军事外交的四大动因。

第一,深化与对象国关系。作为一国外交活动的有机组成部分,军事外交的首要目标便是促进与交往对象国的双边关系。军事外交之所以成为莫迪政府推行对外战略的重要支柱,主要由两方面现实所致。

一是在深化关系方面,军事外交相对于其他外交方式具有一定的优势。在全球化深入发展的背景下,国家安全依旧是许多国家对外交往的首要考虑。近年来全球安全局势趋于紧张,传统安全议题再度成为国家间关系的焦点。与经贸、卫生等领域相比,军事领域合作往往涉及国家安全等高政治领域,具有较高的壁垒,因而更加能够体现国家间的互信水平。同理,与其他领域相比,以共同安全威胁为纽带的、高壁垒的军事外交更有助于深化政府间关系。一般而言,具有高战略价值、低安全威胁的国家更容易越过军事合作的壁垒,从而有机会加速深化与他国的外交关系。

随着“印太战略”的热炒,印度成为全球地缘政治的中心节点,战略价值陡增。自独立以来,尽管印度先后与邻国进行了数场战争,但其在国际社会中整体上仍是和平维护者的形象。这一方面得益于印度开国领导人通过“非暴力不合作”运动塑造的国际形象以及印度在不结盟运动中的领导地位,另一方面也是美国等西方国家不断渲染所谓“中国威胁论”并鼓吹“印度制衡论”的结果。无论如何,主流国际社会并未将印度的崛起视作安全威胁,美国等西方国家甚至将其定位为具有战略价值的安全合作对象,这些使印度具备了高战略价值、低安全威胁的特征,为其利用军事外交的优势提供了契机。

二是经贸关系难以为印度外交增色。在经济全球化时代,经贸是维系和增进国家间关系最普遍、最有效的合作领域。尤其对于综合实力仍较为弱小的发展中国家而言,经贸往来是深化对外关系、扩大国家影响力的重要手段。然而,印度在经贸上的短板使其难以充分发挥这些优势。长期以来,印度经济的国际化水平较低。作为全球第五大经济体,印度对外贸易额通常处于世界第13~15位,与其经济体量极不匹配。这既同印度经济整体发展水平偏低有关,也是印度对外经贸政策较为保守的结果。出于保护国内弱势产业的考虑,印度政府一直抗拒加入多边自贸协定,这在很大程度上限制了印度与其他国家经贸关系的深化。

更重要的是,经贸是印度与许多国家关系的敏感点。莫迪政府上台后,印度采取了更具保护主义色彩的外贸和外资政策,导致印度经常与贸易伙伴产生经贸摩擦。据中国贸促会发布的《全球经贸摩擦指数》,2020年和2021年印度的经贸摩擦指数始终排在全球第一位。换言之,印度是对外贸易摩擦最多的国家。故短期内,经贸关系很难成为提升印度与各国的政治和外交关系的理想纽带。

第二,提升地区军事影响力。印度向来把南亚和印度洋地区视为本国势力范围,长期致力于通过扩大在该地区的军事影响以巩固其霸主地位。一般而言,国家主要通过两种途径提升军事影响力:一是依靠强大的军事硬实力强化在地区的军事存在,建立无可争议的军事霸权;二是凭借军事软实力赢得对象国对本国地位的承认与支持。由于军事实力所限,印度在上述区域的军事部署不足以支撑其充当军事霸主的雄心。更重要的是,印度洋地区是开放的国际海域,而印度在该地区的军事主导地位不被域外大国所承认。在硬实力不足的情况下,印度政府长期在周边区域奉行较为封闭的军事交往政策,尽管同少数域外海军举行常规联合演习,但整体上排斥域外大国在南亚和印度洋地区的存在。这种排他的治理思路并未能够使印度达到主导地区的目的,反而限制了印度在周边地区军事影响力的提升。

莫迪政府调整了发展思路,将军事外交作为扩大在周边区域军事影响力的重要手段。莫迪政府一方面通过加强与周边中小国家的军事往来,以高层会晤、技能培训、装备赠与、联合演习等各种方式深化与各国的军事联系;另一方面,与域外大国加强在南亚和印度洋地区的军事互动,主动欢迎其参与南亚和印度洋地区事务,积极探索和促成彼此的战略对接,进而以开放的姿态争取域外大国对印度主导地位的承认。

第三,推动印度军事现代化。对莫迪政府而言,印度的军事现代化主要包含军事装备现代化和军队现代化两大要义。一方面,莫迪政府决心推行以军事装备国产化为目标的装备现代化之路。自主研发和生产能力低下是制约印度军事发展的重要瓶颈,印度军队的武器装备素以“万国牌”广遭诟病。据斯德哥尔摩国际和平研究所(SIPRI)研究报告显示,印度在2008~2012年和2013~2017年连续两个五年是世界第一大武器装备进口国,进口额约占全球的12%。莫迪政府渴望摘掉最大武器进口国的“帽子”,提出国防产业“自力更生”的总体目标。军事领域涉及一国工业的方方面面,仅靠本国资源很难实现自力更生。基于此,莫迪政府希望利用军事外交进一步助推印度武器装备国产化进程。具体而言,莫迪政府试图实现对外军事采购从以武器装备直接采买为主,向技术转让和联合研发为主的方式转变。军事外交能够在这一过程中发挥重要作用。军事高层的互动交流、军事协议的签署、高精尖军事技术的转移、海外军工企业的入驻都将有助于印度加快建立相对完整的国防工业体系,从而实现国防领域的“印度制造”。

另一方面,军事外交是实现印度军队现代化的重要支撑。长期以来,印度军事体制存在军种协同能力差和高层军事制度僵化滞后等缺陷。莫迪竞选之初便提出了军队现代化的目标,提出将通过一系列国内改革革除既有的顽疾。然而,囿于印度的军事体制早已固化,莫迪政府的军队现代化改革步伐要远远慢于预期。实现军队现代化是成为世界军事大国的必由之路,尽管各国军事发展路径不尽相同,但皆具有一定的规律和类似的轨迹,因此无论军事制度改革还是军队协同能力建设,都可以借鉴该领域先行国家的建设经验。诸如高层会晤、联合演习等军事外交形式,能够在一定程度上规避过去封闭式改革的缺点,为印度军队的现代化改革提供对照和参考。

第四,应对所谓的“中国威胁”。印度政府向来将中国视为主要安全假想敌。莫迪政府延续了对中国的警惕和防范心理,并在军事领域展开针对性部署,应对所谓的“中国威胁”。客观而言,印军无论是整体实力还是中印边境地区的军事力量都与中国相去甚远,且军事建设的客观规律也决定着双方实力上的鸿沟很难在短期内跨越,印度各界精英对此有着比较清晰的认识。而军事外交则为莫迪政府应对“中国威胁”提供了砝码。

首先,军事外交在一定程度上能够为莫迪政府提供应对“威胁”的物质基础。莫迪政府力推军事外交的一大背景便是中美关系的恶化。在此背景下,印度成为美国等西方国家争相拉拢的对象。通过与美国等西方国家的军事外交,印度有望获得先进武器装备和军事技术转移,从而以合力遏华之名实现国家军事实力的提升。其次,军事外交能够分担印度的军事压力。诸如大规模联合军事演习等形式的军事外交能够使印度借力打力,通过在中国周边地区制造紧张气氛以减轻印度在中印边境地区的军事压力。最后,军事外交的柔性特质符合印度当下对华竞争的需要。尽管莫迪政府将中国的崛起视作挑战,希望延阻中国在南亚和印度洋地区影响力的提升,但是其并不认为中印之间有可能发生大规模冲突,更不愿主动同中国进行正面对抗,因此印度应对中国的方式需要适度和可控。相对于正式的、约束力较强的军事联盟,弹性较大的军事外交能够为印度在大国间“闪转腾挪”留足政策空间。

三、莫迪政府军事外交的新动向

经过对内政外交等多方面的考虑,莫迪政府在军事外交领域持续发力,展现出与往届政府截然不同的模式。整体而言,在顶层设计层面,莫迪政府以内政部长、国防部长、财政部长和外交部长构成的内阁安全事务委员会为最高安全决策机构,对军事外交进行整体布局。在具体执行层面,国家安全顾问、国防部文官和军方从不同方面实施军事外交规划。需要说明的是,由于莫迪本人的重视,国家安全顾问在军事外交中扮演较为重要的角色,经常介入对外军事合作,甚至直接参与相关决策。就结果而言,莫迪政府在高层互动、联合演习、机制化合作、军备贸易、传统安全合作等方面做出了较大调整。

第一,高层互动范围与频次显著提升。主体层面,军方代表以前所未有的频次广泛地参与对外互动交流。过去,军事外交主要由国防部文官主导,军方高层参与对外互动频次少且内容单一。辛格政府时期,军官参与军事外交的次数仅为文官的56%。军官参与频次低的原因主要有两点。

一是彼时印度正处于军事外交体系的搭建阶段,基础性、礼仪性的高层会晤和协议商谈较多,需要军官参与的实质性合作相对较少。二是政治领导人对军官的外交角色重视不足,将军事外交事务交由国防部文官处理。而莫迪政府赋予军官更多的自主权,使他们在军事外交事务中成为越来越重要的角色。一是国防参谋长开始介入军事外交事务。2019年年底莫迪正式任命比平·拉瓦特为首任国防参谋长,使军队有了统一代言人。此后,国防参谋长开始作为军方代表出席国际军事会议,同相关国家总参谋长级别同行举行会谈。二是军种参谋长等高级军官在军事外交中的参与度提升。21世纪以来,印度与一些国家建立定期军事交流机制,莫迪政府显著扩大了军事交往的规模与级别,高级军官也相应地增加了对外交往活动。根据印度国防部数据,2014~2018年军方参与军事外交的频次达到文官的89%。

在互动频次层面,印度国防部门参与国际交往的频率较过去有了质的飞跃。辛格政府时期的军事外交呈现稳中有升的格局,2010年以前整体数量一直在80次以下,有统计的九年执政期平均每年为72.2次。而莫迪政府执政以来军事外交活动每年都高于100次,年平均为137.6次,是辛格政府的1.9倍,上升势头极为明显。

第二,军事演习对象与规模大幅升级。联合演习是军事外交的核心内容之一,它不仅有助于增进军事互信和政治互信,而且有助于检验和提升本国军队的作战能力。莫迪政府时期,军事演习被推上新的高度。其一,演习对象数量大幅度增加。辛格政府时期,印度平均每年同7.5个国家举行联合军事演习。莫迪政府时期,这一数量增至15个国家。从地域分布而言,演习对象国从南亚周边国家向东亚、西亚和非洲等地扩展。其二,演习规模有所扩大。双边演习中,印度扩大了参与军种数量以及演习人员规模。莫迪政府时期,印俄、印法、印日、印美等都相继实现了覆盖陆海空三军的军事演习,参演人数屡屡创下历史新高。印度主导的多边演习中,印方在增加参演兵力投放的同时,邀请了更多国家参与其中。以米兰多国海军演习为例,始于1995年的多国演习在莫迪政府提出“东向行动”、“萨迦”倡议背景下迅速扩大规模。2014年演习参与国数量由此前的6国增至18国。2020年因疫情原因中断之后,2022年米兰国际海军演习的规模达到创纪录的39国。其三,演习内容更加丰富。传统上,印度参与联合军演的内容以反恐、海上救援、联合巡航为主,整体而言内容较为单一,对互操作性的要求较低。近年来,多地形作战、网络战、海域态势感知、多军种联合作战等科目开始成为印度参与军事演习的重要内容。

第三,军事外交机制化程度有所增强。莫迪政府在扩大对外军事交往数量的同时,更加注重以正式文本或者固定化机制锚定双边关系。一方面,莫迪政府热衷于以文本协定的形式发展同各国的军事关系。仅2015年至2017年三年间,印度便与其他国家签署多达46项正式军事协定,这一速度在印度历史上绝无仅有。文本协定的另一突出特点体现为合作深度加强。

既往的合作文本以约束力最弱的备忘录为主,且主题大多为“军事合作”、“安全合作”等宽泛的内容,缺乏具体的合作项目。而莫迪政府主导下的军事外交在文本上具有两个新的特点。一是具有约束力的协议和议定书占据更高的比重,这一点在印度与中亚国家、东南亚国家、印度洋国家以及美日澳英等西方国家的协议中均有体现。二是增添了许多具体的合作事项,内容指向性较强。近年来莫迪政府在军事外交领域签署了许多涉及后勤交换、技术转让、研发合作、联合行动等的实质性军事合作协议。

另一方面,莫迪政府以深化双边多边合作机制加强军事外交关系。大国关系层面,莫迪政府先后同日本、美国、澳大利亚和俄罗斯建立和升级“外交部长+国防部长”定期会晤机制,搭建起高规格军事合作渠道。多边层面,莫迪政府加速融入由美国主导的美日印澳四边合作机制,深化组织内的军事协调与合作。在周边国家层面,印度强化了与邻国的机制化军事合作。印度—斯里兰卡防务对话、印度—塞舌尔“沿海监视雷达系统网络”等双边合作机制不断得到加强,内容也更加丰富。2020年,在印度的主导下,中断六年的印度—斯里兰卡—马尔代夫科伦坡安全会议重启并吸纳毛里求斯、塞舌尔和孟加拉国作为观察员国,努力推动其由非正式机制向正式多边组织发展。此外,印度还于2017年激活了沉寂已久的环孟加拉湾经济技术合作倡议,并将安全议题作为重要议程纳入其中。在印度的主导下,该组织不仅建立了国家安全主管官员会议机制,定期就各类传统安全和非传统安全事务进行磋商,而且成功组织两次年度灾害管理演习。

第四,军备贸易结构出现较大调整。印度军备贸易完全由政府主导,是军事外交的重要组成部分。莫迪政府充分运用军备贸易这一手段,通过巨额军备采购增加与美国等西方国家的关系黏性。同时以国内军备市场为砝码,为印度军事产业提质升级争取国外技术支持。在“多向结盟”外交政策和“自力更生”军事政策的双重影响下,印度对外军备贸易结构发生较大调整。

一方面,军备进口结构发生较大变化。俄罗斯/苏联在印度既往的武器装备进口结构中占据绝对主导地位,辛格政府时期俄罗斯武器装备占印度海外进口总量的71.9%。莫迪政府有意降低对俄式武器的过度依赖,实施武器进口多元化战略。印度将军备贸易合作作为主要抓手,积极同美国、法国、以色列等主要武器出口国发展双边军事关系。2014年至2021年的八年间,印度从俄罗斯进口武器占比从71.9%降至51.1%。与之相反,法国、美国、以色列占印度军备进口比重分别从1.7%、5.2%和5.7%上升至18.7%、13.2%和10.1%。

另一方面,印军武器装备出口实现爆炸性增长。莫迪政府提出到2025年实现年度军售总额50亿美元的目标,力争成为全球主要军事装备出口国。为此,印度政府制定了专门的“新出口策略”。其一,建立跨部门协调机制,加强对出口业务的指导。2021年印度政府设立由国防部长、外交部长和国家安全顾问组成的委员会,加快主要作战平台出口流程。其二,引入私营资本刺激出口。莫迪政府不断扩大国防制造产业的开放力度,大量发放军工生产牌照,吸引塔塔集团、阿达尼集团等国内实业巨头加入国防工业。与此同时,莫迪政府为了吸引国外资本和技术,将合资企业的外资控股比例从49%大幅度提升至74%。其三,通过简化出口流程、提供融资工具等方式提升印度制造吸引力。莫迪政府要求军事部门建立简要、清晰、及时的“无异议证明”授予流程,以提升军售效率。同时外交部门有权为潜在出口国提供一定的采购信用额度,以提升对对象国的吸引和印度航空展的规模。其中,国防博览会的参会国从2014年的30国一路上升至2022年的75国,签署的协议数量也从100多项上升至450多项。为了进一步开拓市场,印度在国防博览会期间组织“印度—非洲防务对话”,向非洲国家推销本国防务产品。经过各方的推动,2021年印度对外军售额达到1160.7亿卢比,是2014年军售额的近6倍。

第五,传统安全比重显著上升。莫迪政府之前印度军事外交以非传统安全合作为主,传统安全合作相对较少,且主要限于俄罗斯以及少数南亚周边国家。莫迪政府显著增加了传统安全合作的比重,致力于建立更加紧密的军事关系,进而使军事外交风格发生明显转向。

其一,印度加快深化具有地缘政治色彩的军事外交关系。最为典型的表现便是印度自2017年以来加速融入集团色彩愈发浓厚的美日印澳四边合作机制。作为美国遏制中国的重要工具,四边合作机制被广泛视为具有地缘政治目的,而印度在该机制军事领域的合作中扮演关键角色。此外,印度改变了以往抗拒域外大国介入印度洋事务的态度,主动迎合了法国和英国等欧洲国家对印太地区的地缘政治诉求,并借机与其深化在军事贸易、军事演习等多领域的合作。

其二,印度与多国签署涉及传统安全合作的军事协议。印美防务合作是印度对外安全合作的重点。2016年至2020年印度与美国先后签署《后勤交流协议备忘录》、《通讯兼容与安全协议》和《地理空间合作基本交流与合作协议》,使两军的军事合作迈向“准盟友”级别,从根本上升级了印美军事关系。此外,印度相继同法国、澳大利亚、日本、韩国、越南等国签署后勤交流保障协定,允许双方舰队和军机互用军事基地和设施进行物资补给和维修保障。这些举动深化了印度同重点国家的防务关系,为升级传统军事合作奠定必要的基础。

其三,印度以“自由开放”的地区愿景和反恐合作等为外衣,组织和参与多场具有传统安全实质的军事演习。在双边层面,印度与英国、法国、美国等双边联合军演呈现愈发明显的传统安全转向。2021年印英两国海军在孟加拉湾举行有4500名军人参加的军事演习,内容涉及反潜战、防空和反水面战等传统军事安全领域。近年来,尽管美印仍以反恐和戡乱为名开展联合演习,但模拟的战场环境具有清晰的传统安全指向。2020年以来,印美陆军演习侧重于在高海拔地区以及山地等特殊地形展开,重点检验双方在复杂地形环境下实施联合机动作战的能力。在多边层面,“马拉巴尔”军事演习的发展历程是印度军事外交实践的主要缩影。2015年,随着日本的加入,马拉巴尔军事演习活动范围东扩、规模急剧扩张,内容也从过去以联合救援等非传统安全科目为主转向反潜、航母操作、水面作战等传统科目为主,而印度在这一过程中扮演着积极配合的角色。传统军事科目的增加不仅有助于深化印度同相关国家的军事外交关系,而且能够助力印度军事行动水平的提升。

四、莫迪政府军事外交的影响与趋势

经过八年的运筹与实施,莫迪政府军事外交业已定型,其影响亦逐步显现。印度的大国地位与军事外交的丰富内容决定了其军事外交具有广泛的影响力。与此同时,任何形式的外交在根本上服务于国家战略,深受国内政治变化的影响。在莫迪政府强调战略自主、不断提升安全议题优先性的背景下,未来印度军事外交将呈现新的发展趋势。

(一)军事外交的影响

在国内层面,军事外交对印度军事现代化起到一定的推动作用。高层会晤、议定协议、联合演习等军事外交行动为印度军工产业发展注入强劲动力,并在一定程度上提升了印度军队的实战水平。

一方面,军事外交从技术、市场、资本三个维度助力印度军工产业发展。借助武器装备进口多元化以及“市场换技术”的策略,印度政府获得了部分西方国家的军事技术,一定程度上为印度带来“弯道超车”的希望。尤其是2023年年初正式启动的《印美关键与新兴技术倡议》使印度有机会获得美国尖端防务技术的转让。与此同时,在军政领导人的大力推动下,印度国产武器逐渐打开发展中国家市场,在扩大印度军事影响力的同时,也进一步刺激国内军工产业的发展。在优惠政策的激励下,近年来一些西方大型军工企业在印度设立生产线和研发部门,这为印度军工产业的发展带来资本注入。

另一方面,军事外交以直接和间接的方式促进印军作战水平的提升。其一,系列军事协议的签署使印军得以逐步接入美军主导的信息与作战平台,分享军事情报与地理信息,有助于提升印军作战表现。频繁的军事演习使印军与西方国家军队的互操作性不断提升,这为印军技战术水平升级提供了外部助力。其二,与军事强国的高层军事交流倒逼印军重视和提升三军协同作战能力,促使其与国际先进作战理念接轨。

在对外层面,军事外交对印度与不同国家的政治与军事关系产生复杂的影响。外交的本质是加强彼此间关系,而关系是一把双刃剑。军事外交既为印度带来了正向的政治与军事收益,同时更加密切的关系也导致了更大的外部压力以及一些对象国的抵触行为,一些针对第三方的军事外交行为伤害了印度与第三方国家的军事关系。

第一,深化了印度与美国等西方国家的政治关系,同时也带来更大的政治压力。军事外交促成了印度与美国、日本、以色列等国关系新的突破。印美通过三个军事协定大幅度升级了战略关系,美国政府近年来出台的涉外战略报告皆将印度界定为支柱国家,因而军事合作对推动印美关系的重要意义不言而喻。莫迪在任期间将印日关系定位提升为“特殊战略与全球伙伴关系”,在双边贸易增长相对缓慢的情况下,以军事高层互访、联合演习、军事协定等为主要内容的军事合作是引领印日关系迅速发展的核心支撑。印以关系是莫迪政府外交的重要突破,也是“军事促政治”的典型案例。2014年至2022年间,以色列未能跻身印度前三十大贸易伙伴之列,却是第四大军售伙伴国。②莫迪政府将军事外交作为提升印以关系的重要牵引,双方在高层互动、军备贸易、情报共享、联合军演等领域的密切合作将两国关系推上新的高度。

印度与美国等西方国家关系深化的同时也面临更大的外部压力。印度奉行实用主义的外交政策,同时与俄罗斯和美国、以色列和伊朗等关系较为紧张的国家同时保持密切的军事外交关系。此举在和平时期尚可奏效,但在敌对双方敌意加剧的关头将遭遇来自双方的拉扯和压力。近期在俄乌冲突中,印度便持续受到美国等西方国家关于选边站、参与联合制裁的压力。而随着印军俄式装备比重的持续下降,印度对西方武器系统的依赖性将不断上升,届时印度在俄罗斯与西方之间选边站的压力会更大,军事外交的灵活性或将受到影响。

第二,扩大了对南亚和印度洋国家的军事影响力,同时遭到一些南亚国家的抵触。一方面,印度通过参与海洋安全治理提升了在印度洋地区的军事软实力。长期以来,印度洋安全治理存在碎片化趋势,非正式制度安排远远多于正式制度安排。莫迪政府借助军事外交积极倡导拓宽国际合作领域,建立固定合作机制,推动印度洋海军论坛等机构更具包容性,为印度洋治理提供了新的选项。从实践上看,印度在人道主义援助与灾害救援领域表现积极,不仅向周边国家提供相关培训,而且几乎每年都为周边国家提供人道主义援助,尼泊尔、缅甸、斯里兰卡、马达加斯加和莫桑比克等国都曾从中受益。此外,印度同多国海军举行的联合巡航与联合军事行动等为印度洋地区航行安全以及打击海上犯罪等做出积极的贡献。

另一方面,印度提升了与南亚周边国家的军事互动频率,巩固了以印度为中心的区域安全秩序。莫迪政府先后实现了环孟加拉湾多领域经济技术倡议的机制化进程,重启了科伦坡安全会议等小多边机制,强化了与周边国家的制度化军事联系。同时,通过双边的军事协定、装备赠予、军事培训、联合军事行动等使斯里兰卡、马尔代夫等周边国家在安全上更加依赖印度,进而扩大了对这些国家的影响力。

与此同时,印度愈发主动的双边军事合作,以及伙同域外大国针对南亚国家的军事协作,皆对南亚国家形成巨大压力,使南亚诸国对印度戒心加强。数年来,莫迪政府通过排他性的军事外交活动限制巴基斯坦参与南亚的区域军事合作,在一定程度上起到孤立巴基斯坦的效果,削弱了巴基斯坦在地区的军事影响力。作为印度的近邻,尼泊尔一面加强与印度的军事和经贸关系,一面在边界问题上对印度采取强硬政策。斯里兰卡同样对印度的军事压力心存芥蒂,2022年4月斯里兰卡深陷经济危机之时,国内关于印度将派出军队以稳定斯里兰卡局势的言论甚嚣尘上,导致印度官方不得不公开辟谣。

第三,对中印关系造成负面影响。军事外交本身具有和平友好的性质,这一友好性质主要针对外交活动的参与方,但对于第三方而言,则可能会构成安全威胁。印度针对中国开展的军事外交恶化了中印两国安全关系。加勒万河谷冲突事件后,印度借助外力以联合演习、军备贸易等方式加大对华军事威慑。近两年来,印度从美国购入用于高原和山地作战的武装直升机、榴弹炮、无人机等高精尖装备。2022年11月印美两国在距离中印边界约一百公里的高海拔地带开展“准备战争2022”陆军联合军演,这很容易使外界联想到尚未完全解决的中印边境对峙。2023年4月印美两国空军在靠近中印边境的西孟加拉邦卡莱昆达空军基地举行联合演习,美军出动可携带核弹头的BG1B战略轰炸机参演,战略威慑意图极为明显,这一系列行动对中印关系造成负面影响。多边层面上,印度在四边合作机制内同美日澳愈发深入的军事协调为未来中印增进安全互信蒙上阴影。2017年以来印度愈发表现出甘为美国“印太战略”支柱国家的意愿,不断加强与其余三国的军事外交。印度的参与使美国精心构筑的地区反华联盟羽翼更加丰满,四边合作机制下各方的军事协同严重破坏了地区局势稳定。

(二)军事外交的发展趋势

军事外交是政府对外政策的有机组成部分,其存续或发展从根本上依赖于当前政府的执政前景与执政思路。就莫迪政府而言,执政党印人党在中央和地方皆具有明显优势,近期选举表明其执政根基在不断巩固,这使得印度军事外交具有较强的稳定性。与此同时,作为国家战略的组成部分,军事外交的着力点随着国家发展的需要而调整。近年来,莫迪政府对国家安全、战略自主等议题愈发重视,因而承担着安全与外交双重功能的军事外交将随之发生相应的变化。

第一,军事外交更偏重服务于国内军事发展。莫迪政府第一任期出于打开外交局面的需要,以军事合作为抓手,旨在建立更加广泛和紧密的外交关系。第二任期以来,莫迪政府将国家安全的优先性提升至新的高度,把军事现代化列为重要施政目标。此时,军事外交促进国内军事发展的目标更加显著。2019年莫迪政府提出国防领域“自力更生”的目标,在此思想指导下,印度许多军事外交活动皆以促进武器装备自主化以及军队现代化为核心考量。近年来,联合研发、技术转移以及本地化生产在印度与美俄法以等国的军事合作中占据重要分量。在联合军事行动方面,印度愈来愈多地参与跨军种及复杂地形条件下的联合演习,不断提升军队的实战水平。随着2024年新一届联邦议会人民院大选的临近,莫迪政府将花费更大气力炮制国防军事成就以提振民心,因而军事外交将不可避免地侧重于为国内军事发展服务。

第二,调整传统安全合作布局。印俄合作和印美合作是莫迪政府传统安全合作中最核心的内容,未来上述合作将呈现分野。印俄传统安全合作存在较大的变数。由于俄罗斯军力在俄乌冲突中遭到严重削弱,且国际形象也受到影响,未来印俄在军事上的互需关系或出现变化,即俄方对印度军售市场的需求上升,而印度对俄式武器的需求逐步下降。尤其是考虑到印度武器装备国产化、武器进口多元化的战略谋划,莫迪政府有可能在一定程度上缓释在军备贸易等领域与俄罗斯的传统安全合作。而印美军事外交将向国防产业和网络安全等领域扩展。印美已经是彼此最大的联合军演伙伴国,且双方通过签署军事协议建立起准盟友级的军事关系,但双方在军备贸易领域的合作落后于其他军事外交领域,故而探索军贸合作增量将成为未来印美军事外交的重要内容。2023年1月,印美正式启动的《印美关键与新兴技术倡议》中,国防技术合作是重要内容。2023年6月的《印美联合声明》再度对两国强化防务技术等领域合作予以确认和深化,这意味着美印双边军事合作水平上升至新的高度。

第三,未来将持续加大对周边国家的军事外交投入。莫迪政府奉行“邻国优先”政策,在综合国力日渐增强的情况下,军事外交也将在一定程度上向邻国倾斜。一方面,邻国是印度确立大国地位的重要基础。印度历来视南亚地区为后院,莫迪政府上台后借助多边和双边机制进一步强化了与其他南亚国家的军事联系,巩固其南亚霸主的地位。同时,莫迪政府亦加强了同越南和菲律宾等东向邻国以及阿联酋等西向邻国的军事外交合作,以扩大对周边国家的军事影响。在获得美国支持的背景下,莫迪政府有充足的动机进一步巩固在周边地区的影响力。另一方面,邻国是印度的主要军售对象。根据斯德哥尔摩战争与和平研究所的数据,缅甸、菲律宾、斯里兰卡和毛里求斯等周边国家是印度军事装备出口最多的国家。未来一段时间内,在印制武器难以进入国际高端市场的背景下,这些周边国家将长期成为印度军售的目的地,因此印度将增加与周边国家的军事交往。

结语

莫迪政府执政期间,印度显著提高了对军事外交的重视程度,将其上升为对外战略的重要支柱。这一转变的背后既有深化对外关系、提升印度军事影响力、应对所谓“中国威胁”的外部考量,同时也有推动印度军事现代化等国内政治盘算。经过八年多的持续推进,印度在军事外交领域取得诸多突破。整体而言,印度国防部门高层对外交流更为频繁、军事合作机制化更加健全。具体而论,印度参与联合军事行动的规模和频率显著提升、军售结构出现较大调整、军事行动内容中传统安全的分量持续增加。莫迪政府军事外交的新动向对印度内政外交产生了广泛影响。军事外交对内推动了印度军事现代化进程,对外产生的影响更加复杂。首先,深化了印度与美国等西方国家的政治关系,同时也带来更大的政治压力。其次,扩大了对南亚和印度洋国家的军事影响力,然而强势的军事外交行动遭到一些南亚国家的抵触;最后,印度一些针对中国的军事外交举动对中印关系造成负面影响。随着国际局势的变化和印度国内政治议程的演进,未来印度军事外交将会发生一定的调整。其一,军事外交更偏重服务于国内军事发展。其二,以俄美为主要内容的传统安全合作将面临调整,与两国的合作将呈现不同的走向。其三,莫迪政府将进一步贯彻“邻国优先”政策,持续增加对周边国家的军事外交投入。

作者:杨路(作者是中央党校(国家行政学院)国际战略研究院讲师)

转载自《南亚研究》2024年第1期。

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