竺乾威:地方机构改革的困境:人口小县大部制改革思考

选择字号:   本文共阅读 5430 次 更新时间:2024-04-13 23:43

进入专题: 地方机构改革  

竺乾威  

内容提要:地方大部制改革的动因是减少行政开支、提高行政效率,将党政或政府的一些职能相同或相近的部门合并,从而精简机构精简人。陕西、湖北、广东等省一些县区开展了相似的大部制试点改革,未能取得预期效果,究其原因在于,改革后新的政府部门和机构与上级政府的部门和机构不对应,导致运作成本超过了原有结构产生的成本,以至于后来大多回归到原有体制。从制度变迁的角度分析,环境压力、路径依赖和利益补偿共同决定了地方大部制改革的行动逻辑;地方机构改革实质上是一种制度变迁,必须符合成本效益原则才能使改革生成的制度持续运转。这也就决定了机构改革只能采取边际递进而非另起炉灶的方法。

关 键 词:人口小县  地方大部制改革  制度变迁  边际递进

 

一、地方大部制改革再现:人口小县机构改革案例简述

2020年4月,山西省河曲和浮山两个人口小县根据省委部署要求,按照“大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率”的原则进行了试点改革,这一改革被认为是机构改革的下半章。事情的起因是山西省在2019年对全省人口小县进行了一次摸底调研,结果发现人口小县财政普遍入不敷出,财政支出主要依靠政府转移支付,且财政供养入不敷出,比例不合理,党政机关和事业单位人浮于事,普遍存在“等、靠、要”的思维惯性,事业单位“小、散、弱”现象突出[1]。改革因此而起。

人口小县的改革目标是建立一个新的,以目标、结果和问题为导向,以职能优化为核心,坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责的县域行政运行体系。显然,这一改革顺应了2018年第八次机构改革中提出的“允许地方根据本地区经济社会发展实际,在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能”的原则。为此,河曲县成立了县委书记任组长的改革领导小组,领导小组先后召开多次会议,“征求干部群众意见建议425人次,组织专家学者论证5次,与省、市编办沟通8次,党政机构和事业单位《改革方案》分别修改16次和35次,反复推敲、仔细斟酌,确保了方案既体现省、市要求,又符合河曲实际”[2]。到2020年12月,河曲县民政和人力资源社会保障局、县发展改革和科技商务局、县规划和自然资源局(县林业局)、县城乡建设和交通运输局、县农业农村和水利局(县扶贫开发办公室)、县市场监督管理局(县综合行政执法局)等多家新组建部门相继揭牌亮相。2022年8月,河曲县人口小县机构改革各项任务基本完成,并被认为“取得了阶段性的成果”[3]。其改革举措主要有:

(一)组织结构的改革。改革采用了大部制式的方法精简机构精简人,将36个党政机构精简为22个,将改革涉及的186个事业单位整合为40个,1964名事业编制核减为659名。比如,整合民政、人力资源和社会保障等部门职能,组建县民政和人力资源社会保障局。整合自然资源、林业部门职能,组建县规划和自然资源局,加挂县林业局牌子,县规划和自然资源局干部管理体制调整为属地管理。整合县住房和城乡建设管理局、县交通运输局,组建县城乡建设和交通运输局。对于事业单位,对职责任务相近的机构进行跨部门整合,原则上不再设立10名编制以下的事业单位,县委、县政府直属事业单位不超10个,“大部制目标基本实现”[3]。

(二)重新组合职能相近的党政机构。按照优化协同高效的原则,将职能相近的党政机构重组整合。比如县委办与县政府办、县委宣传部与县文化和旅游局等实行合署办公,两块牌子,一套班子。县委编办、县老干部局并入县委组织部,加挂县委机构编制委员会办公室牌子。县政府办公室承担的外事、对台、港、澳工作职能划入县委统战部。

(三)改革领导体制。改革后的22个党政机构均为正科级建制;减少科级职数75个。领导职数从135名领导精简为114名;县委常委或政府副县长兼任党委工作机关、政府主要工作部门负责人。副县长兼任局长的,同时担任局党组第一书记,由主持日常工作的副职担任党组书记。

(四)改革领导的运行机制。凡涉及“三重一大”等重要事项,由党组第一书记召集党组会议,集体做出决定,其他事项由党组书记主持。副县长兼任局长的政府工作部门,明确由局长负总责;常务副局长主持日常事务,做好分管工作,重要情况向局长汇报;其他副职做好分管工作,对局长负责。

(五)改革后的一些部门采取了新的工作机制,根据工作实际,建立了周例会、公文审签、民主决策等日常运行制度,规范了日常管理。对上制定了与省市部门的对应关系表,对下建立了对乡镇的指导机制。在部门内成立了若干工作组,组长由分管副局长担任,组员由内设股室和对应事业单位人员组成,具体对接省市相应部门,负责相应领域的工作任务落实,以解决“一对多”衔接不到位的问题。

2022年5月11日,山西省召开深化人口小县机构改革试点动员部署会,确定太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县4个县为第二批改革试点县。“原本选定的第二批试点为12个,后减少为8个,最后仅有4个县接受改革指导意见并愿意推进改革。”[4]

二、似曾相识的改革:历时性比较

事实上,类似于河曲县这种地方政府大部制改革,早在20世纪90年代就已经发生过,比较典型的地方是陕西黄龙县。2000年以来又有湖北随州市和广东顺德区的改革。从改革的方式上讲,它们共同的特点是:其一,改革的出发点是精简机构精简人,减少行政开支和提高行政效率(顺德的出发点主要是提高政府效率);其二,都是在上级授意或进行试点的情况下展开的(黄龙县是唯一的例外);其三,采用的都是大部制式的改革方式(黄龙县和随州的改革那时还没有大部制的说法,当时流行的说法是精简机构精简人,大部制改革是从2008年开始的),将党政或政府一些职能相同或相近的部门合并;其四,改革后新的政府部门和机构与上级政府的部门和机构不对应,一个部门要应对上面好几个部门;其五,改革的最终结果是回归原有体制,主要原因是大部制式的改革导致了机构部门上下不对应,与单一的集中体制的组织结构体系不相称。

把河曲县改革的做法与上面几个县做一比较,就可以看出,河曲县的方法与这几个县如出一辙。比如,20世纪90年代黄龙县改革的主要做法是:将职能相近的局委合并,比如将科委、体委与文化局合并为科教文体局;对有经济收入的单位分3年逐年减少财政供给,直至全部脱钩。通过努力,全县最终撤并了党政事业单位58个,仅县直机关就减少了228个吃财政饭的人员[5]。湖北随州市2000年的改革也采取了几乎同样的做法,机构合并采用“合并同类项”的做法:职能基本相近的单位能合并的尽量合并设置,职能衔接较紧的单位采取挂牌设置不变,比如保留文化局、文物局、体育局、新闻出版局几个职能相近的局被合并为“文体局”。职能衔接较紧的在合并后原有部门挂牌设置不变,比如保留市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子,但班子成了一套。内设机构设置时,也不搞“上下对口”,而是综合设置科室,统一确定机关人事、财务,不单设科室,工作由各单位办公室负责承担;科室领导职数统一定为一科(室)一职,绝大多数单位纪检、工会和机关党委(党组)也没有配专职干部。

河曲县的大部制改革除了将政府的一些职能相近或相同的部门合并外,这一合并还跨越了党政的边界,比如县政府办公室承担的外事、对台、港澳工作职能划入县委统战部,这一改革显然遵照了2018年机构改革中党中央三大职能部门直接管理相关行政事务的做法(比如中央统战部管宗教和民族事务),这种做法在2009年顺德的改革中则是一个亮点。顺德的大部制改革就是党政联动,跨越党政边界,将党政职能相近的部门合并(这是以往几次机构改革没有的,有媒体把这一改革称为“石破天惊”的做法),把41个党政机构合并成16个局,减少了近三分之二。党委部门全部与政府机构合署办公,区委办和区政府办合署办公,区纪委、审计局和信访局组成了新的区纪委。区委宣传部同时也是文体旅游局,区政法委和司法局合署办公。而区统战部、农村工作部、工会、共青团区委、妇联、工商联、残联组成了新的党委“社会工作部”。随着党政机构的合一,领导人党政兼顾。新成立的“部局”一把手大多由区委副书记、区委常委和副区长兼任,而原“部局”的正职全部成了副职。此外,在运作机制上,将决策权上移、执行权下移,并将监督权外移,纪检人员由纪委直管,且不从事所在局内的其他任何行政事务,保持独立。

纵观这些县的机构改革,改革要达到的目标同河曲县一样,无非是减少财政支出和提高行政效率(顺德的出发点更多在于后者)。从改革的结果来看,改革在短期内产生了一些成果。比如,河曲县的大部制改革在打破横向阻隔、提升政府工作效率方面也有一定的成就。例如,在农田建设方面,改革前农业部门负责高标准农田建设、水利部门负责坡改梯、农机部门负责农田宜机化改造;改革后,由农业农村和水利局负责,更好统筹政策。特别是副县长兼任局长后,减少了请示层级,落实时间大大缩短[6]。这样一种结果事实上在其他几个县的改革中我们也可以看到。比如在随州,城市规划、土地规划和林业规划改革前由3个部门审批公示,改革后统一由县规划和自然资源局审批,特别是副县长兼任局长后,减少了请示层级,时间大大缩短。仅办理流程和公示时间至少可缩短14个工作日[1]。顺德也一样,在成立了新的卫生和人口计划生育局之后,购买甲流疫苗经费,经局办公会议、局长直接请示区长后,3天内即获批。而按照以往的程序,首先要由疾控中心打报告到卫生局,卫生局上报区府办,区府办给分管副秘书长,副秘书长给分管副区长,副区长报至区长处,区长批示财政局办理后,方原路传达回卫生局,这样的往返至少要一两个星期时间[7]。

尽管如此,改革产生的一个共同的问题是,这种将机构合并的大部制式的改革在解决部门横向的职能重复、运作不畅的同时,增加了与上级部门协调的成本。从组织结构上讲,改革后导致的一个结果就是一个部门要应对好几个上级部门,这种不对应的一个结果就是上下运作的不畅。比如,改革后的黄龙县,“对绝大部分被撤并的部门,上级主管部门是开会不通知,文件不下发,该给的资金也不再下拨”[5]。随州也一样,省里要求把市农村能源推广中心作为一个副处级机构设置,而随州则把该机构作为农业局的一个科级内设机构。这样,省在安排新农村沼气改造计划时就以“机构未按他们的要求设立”为由,将原拟下达给该市的1万口沼气改造目标削减为5500口,相应减少经费投入450万元。再比如,省里要求把移民工作作为单独设立的副处级机构,但随州仍然将移民工作职责赋予民政局,以至于民政局每次到省里参加会议,都会遭受批评[8]。这种上下不对应、上下难协调的问题同样在顺德表现了出来。比如,改革后顺德的社会工作部对应省市部门竟达35个,其中省是19个,市是16个,出现“一个儿子”对应“几个老子”的尴尬局面,单是开会就疲于奔命,而且省、市会议基本上都要求部门副职以上领导参加,部门领导成了“会议专业户”。即使上下对口比较少的部门也有三四个,年终光汇报总结就搞了好多版本。这样一来,即便下面内部如何合理设置,运作如何高效顺畅,还是要应对上面一堆部门,效率很难提高[9]。再比如,顺德在改革中把水利局等9个部门合并成了一个建设局,后来迫于省水利厅的压力,把建设局的名称改成了“建设及水利局”,因为“水利局”几个字不出现,就无法获得来自省水利厅的资源。事实上,这种情况也开始在河曲县发生。“职能相近部门合并产生了一个超大部门,而改革后人员的减少导致部门运转吃力。如改革后的县发改工信和科技商务局法定职责32项,24个编制只有11人在岗,内设的发改股连事业编制人员在内5名工作人员要对接市发改委等多个部门”[1]。

这种上下不对应导致的运作成本显然超过了原有结构产生的成本,使改革的最后结果都回归了原有体制。黄龙县改革的结果是,为了上下对口,出现了“下级模仿上级,级级模仿中央”的局面。上级有什么机构,下级不管是否需要,无论条件是否具备,毫无例外地建立相应的组织机构,以致基层单位设置了诸多门类齐全、重叠不堪的行政机构和部门,甚至在一些乡村和街道居然也设立了体改办、文明办、政策研究办等机构和部门。在改革差不多五六年之后,财政供给人员比改革前增加了1100多人,不少机构恢复了原貌。有人曾形象地总结说:“下改上不改,改了也白改。”[5]随州也一样,改革没达到理想效果,改革成果就被逐步蚕食,旧体制开始反弹。最初“独立”的是科协。2000年,科协被合并到科技局。但2005年市科协换届选举,向省主管单位递交方案后不予批准,理由是随州科协不是个独立单位。最后,市里只好将科协与科技局重新单独设置。此后,市残联、规划局、法制办等多个机构加入这一“分离运动”;还有一些部门是中央明确要求增设的,如安全监督局等。“现在,随州市级机构由最初的55个上升到64个”[8],随州改革的一位主要设计者用了一句与黄龙县改革差不多的话来形容这一改革:“下改上不改,改了又回来。”[8]而作为试点的顺德改革,尽管它坚持了好几年,但它的改革成果也没有在广东省其他地方复制推广,最后在2018年的第八次自上而下的机构改革中一改原来的做法,融入了国家改革的体系,原有的一整套改革结构体系不复存在。

三、地方机构改革的困境:制度变迁角度的分析

尽管可以把这种结构上的不对应看作是向原有体制回归的一个主要原因,但这种自下而上的改革所产生的其他问题可能同样也促使了其向原有体制的回归。从严格意义上讲,这些县的改革都不是完全意义上的自下而上的改革。自下而上的改革完全是由地方发起的,改革的动力来自地方。这一点,黄龙县是一个特例,它完全是因财政拮据问题引发的。而随州和顺德(包括这一次的河曲等县)首先是因上级授意或进行试点而展开的,因此,它们在一定程度上带有自上而下的特点,即既有服从上级指示的一面,也有试图改变现状的一面,并非完全消极。按照新制度经济学理论,可以把这种自下而上的改革看作是一种诱致性制度变迁。诱致性制度变迁通常被认为是对现有制度的变更、改革或替代,一种新的制度创造。“诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。”[10]108所有这些县的改革都有这种状况:现有的制度安排无法有效地解决财政拮据(顺德可算一个例外)和行政效率问题,改革因此而起。

但是,仅仅考虑这一点是不够的。改革者还必须考虑改革的成本效益问题。用诺斯的话来说,“如果预期的净收益(即指潜在利润)超过预期成本,一项制度创新就会被安排。只有当这一条件得到满足时,我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图”[11]。改革的预期收益超过预期成本,这里包括了对改革成本的计算,其主要的考量因素包括:

其一,尽管改革将横向部门打通可能提升了部门的工作效率,但改革后部门结构上下不对称产生上下之间的协调问题是否会导致对上交往效率的下降?其二,上下不对应导致的一个结果是下级无法像以往那样获取来自上面的资源,这样,资源的缺少是否会影响组织的运作?其三,随着结构的变动,随之而来的就是新的功能履行的问题。结构的变革或许很容易,把几个部门合并一下就完事了,但真正的问题在于新的结构的运作如何得以顺畅?这里不仅仅涉及新的运作机制问题,还涉及组织文化的问题。新的结构不应该是一种几个部门叠加的产物,它应该是一种新的整合,从而产生一种高于改革前的组织的效率。新的部门的整合能否到位?其四,组织成员的利益问题。在官僚制组织内,精简机构精简人的做法通常是不受欢迎的,因为部门或机构的合并减少了职位,导致一些人失去岗位。此类改革的一个难点就是人到哪里去。另外,职位变少也意味着上升空间变窄,晋升的可能性变小。这样会伤害一些原有体制下的既得利益者,即便他们知道新的制度安排可能好于旧的制度,但他们仍然会反对变革或抵制变革。这些人的利益如何补偿?所有这些考虑在自下而上的改革中也可能会因为发现没有“获利”的机会而予以放弃。正如上面提到的,山西的第二批试点的12个县,最后8个县放弃试点。这一放弃可以认为是出于这样的考虑。

但正如前面指出的,这些县的改革(除了黄龙县,黄龙县是因为糟糕的财政状况逼迫它精简机构精简人,如果没有这一压力,它或许也不一定有改革的动力)同时也具有自上而下的特点,即一种被新制度经济学所称的“强制性的制度变迁”的特点。强制性变迁的动力来自于上级,其出发点无疑是为了减少国家管理社会的交易成本,并认为推行一种新的制度安排的预期收益要高于现有的制度安排,比如我国改革初期的那种机构臃肿和人员庞大无疑加大了管理社会的交易成本(1982年第一次机构改革时,国务院的部门有100个,人员有5万。改革后,部门减到61个,人员减到3.2万)。强制性制度变迁的一个优点是它可以以较快的速度推进改革,从而降低改革的成本(这也表现在机构改革有个时间表,通常在一年时间里必须完成),但它可能违背一致性同意的原则,即在没有得到一致同意的情况下强制推行。因此,即便下级没有改革的动力或动力不足,它还得遵循上级的命令指示。从这些县的改革最终回归原有体制来看,我们只能说,改革的预期净收益并没有超过预期成本。就黄龙县后来的发展而言,该县人口至今只有4.07万,是典型的人口小县。该县2019年的财政收入是1.4712亿元(比较2000年为859万元,人口为4.9万),在2019年的机构改革中,该县设置了32个党政部门,上下基本对应,并没有采用大部制的改革方法。

那么,我们的问题在于,在有前车可鉴的情况下,河曲等人口小县在时隔多年后,为什么还是几乎复制了前几个最终回归原有体制的县的做法?如何解释这一现象?

第一是环境压力。这里有两层意思。一方面,正如前面讲到的,河曲的改革是一种自上而下的安排,是省委在那里进行的改革试点,是一种强制性的制度变迁,即便得不到一致性同意,也必须照做不误。官僚制组织奉行的一个原则就是下级服从上级,在这一点上,下级组织没有讨价还价的余地。但是,如果这样的试点不是强制性的,那么地方的反应可能就会不一样。比如,原本山西省选定的第二批试点为12个,后减少为8个,最后仅有4个县接受改革指导意见并愿意推进改革,变动的原因显然是地方有了讨价还价的余地,否则如果作为命令或指示,下级就必须执行,正如河曲那样。另一方面,核心的问题是河曲等人口小县入不敷出、靠转移支付的糟糕财政状况。河曲县的财政自给率低,行政成本畸高,财政供养压力不小。“2021年河曲财政预算收入106100万元,预算支出195187万元。县级可用财力安排的145566万元,用于财政供养人员支出67417万元,其中在职人员工资、社保、绩效支出57774万元,补贴离退休人员支出9643万元”[12]。拮据的财政状况使得与上对应的部门机构齐全、人数相对较多的政府在一个人口不多的小县里面显得非常扎眼,加上党政机关和事业单位人浮于事,事业单位“小、散、弱”现象突出,所有这些促成了上下合一,进行改革。

第二是路径依赖。从我国机构改革的历史来看,改革一开始采用的就是精简机构精简人的做法,也就形成了改革最初的路径选择。这是解决当时人多机构多的一个不二选择(但后来发现,单纯机构和人员数量上的精简不能完全解决问题,因此后来的改革就转向了改变政府职能)。从政府最高层面来看,这种解决方法不存在机构部门向上对应的问题,它要求的是下级机构与它对应。但是,一些地方如上面提到的几个县区后来的改革在结构上另行一套(尽管也有来自上面的授意),首先是事出无奈,这种大部制改革是解决面临困境(财政拮据和效率低下,尤其是前者)的相对较好的做法;其次,按照诺斯的说法,“人们过去做出的选择决定其现在可能的选择”[13]中文本序。初始的选择很重要,因为它有惯性。一般来说,沿着原有的路径往前走,要比另辟蹊径来得容易。大部制改革的一套做法已经驾轻就熟,操作相对容易,短期效果明显。

改革路径的选择取决于改革的目标。河曲县的改革目标是降低行政成本和提高行政效率。但是,引发河曲县改革的第一推动力显然是财政压力问题。而解决这一问题的最简便也是最直接的办法当然是精简机构精简人。机构少了,人员少了,财政费用当然也就降下来了。因此,大部制式的改革就成了差不多最好的选择。河曲县的改革在经过一系列的操作后(比如将事业单位超编人员重新安排,鼓励55岁以上的科级干部退出领导岗位,解决职级待遇,纳入“干部周转池”由县委统一管理等),“2021年,县直部门公用经费支出同比下降11.3%,乡镇同比增长7.6%,‘减上补下’成效明显。改革过渡期之后,县直部门公用经费支出每年减少1050万元,财政供养人员工资福利、‘五险一金’等支出每年减少1.33亿元”[14]。但事实上这一说法是存有异议的。县直部门因机构和人员减少从而使得费用下降,这点没错,但问题在于,减少的人员并没有因此脱离财政供养。从全县的角度讲,这个费用事实上并没有减少,除非让他们离开公共部门,不再由财政供养。要解决这一问题很难,正像前面讲到的,黄龙县在改革差不多五六年之后,财政供给人员比改革前增加了1100多人,不少机构又恢复了原貌。河曲这一改革的唯一意义在于建立了一个新的标准,确定县级机构多少,人员多少。但要使离开县级机构的人最终脱离财政供养,则需要多年的消化。另外,如果要维持改革后新的机构和人员的数量标准,那么正常的人员流动就会在一段时间内消失,新生力量短期很难再进入县级机构。

第三是利益补偿。大部制改革涉及的一个基本问题就是如何对待改革中的利益受损者,这个问题不解决,改革很难推进。利益补偿到位一般不会引发对改革的抵制或反对,尽管要达到帕累托最优很难。河曲县显然还具有能力开展补偿方面的工作。比如,前面讲到的精简下来的人无论到哪里去,他们并没有脱离财政供养。在机构被精简合并后,每个单位原有的一正两副领导职数在整合后的“大机构”中被重新洗牌。县政府、组织部对于职位发生变动的官员,保持了其行政级别不变,并且仍让原有官员负责“大机构”中原来其担任一把手时的领域,同时继续让其负责与市、省相关部门的沟通。另外,用职级晋升换职务下岗,转岗下乡换待遇上升,比如将局长调换为副局长,但职级上升,收入相应提高,虽然正职变副职,但责任小了,原有日常性权力在一定程度上保留,等等,以此来减少改革的阻力。事实上,这一做法同顺德是一样的。顺德在将43个党政部门合并成16个局之后,导致副局长僧多粥少。为此,顺德创造性地在各局设置了多名“局务委员”,和副局长一样进入局领导班子,一样分管2~4个科室。人员不降级,为的是在改革中尽量不伤害利益受损者,以减少改革的阻力。

四、结论与思考

在将河曲县与其他几个县做了比较、分析了河曲县为何如此做之后,我们的另一个问题是,河曲县的改革能避免最终向原有体制回归的命运吗?可以有其他的改革路径吗?

我们姑且不论部门之间的合并是否做到了组织文化的整合和人员的整合,以致产生大部制应有的效率;也不论利益受损人员是否得到了补偿,以至于整个改革相安无事。黄龙县、随州市以及顺德区的例子表明,导致回归原有体制的主要原因是改革后部门机构上下不对应产生的成本显然超过了预期的净收入;用另外的话讲,也就是力图解决部门横向职能设置不合理的大部制改革并没有解决由此带来的纵向部门间的沟通、运作问题和利益问题,以致从最终的成本效益来看这样的改革是不合算的。因此,回归原有体制,上下对齐,左右摆正,与国家层面的行政组织体系保持一致,就成了不二的选择。河曲县步上述几个县的后尘,正如上面讲到的,实是无奈之举,因为它首先要解决的最重要的问题是财政的入不敷出,这才有了精简机构精简人。而这也会使它陷入一个两难困境:即使最终想与其他几个县一样回归原有体制,拮据的财政状况也会阻止它这样做,而按现有的大部制搞下去,从最终的效率来讲,按照成本效益来说可能又是不合算的(黄龙县以及其他几个县都表明了这一点)。因此,它会在这两者之间博弈。博弈的结果取决于对两种做法的计算。而前几个县,尤其是黄龙县在财政极其拮据的情况下,选择了向原有体制回归,但结果是机构和人员再度增多。而黄龙县在2019年的机构改革中能够做到基本上上下对应,或许是它汲取了原来的教训,或许一个很重要的原因在于它没有像河曲县那样面临着如此巨大的财政压力。

那么,有没有一种结构既能解决横向部门之间的职能重复和交叉的问题,同时又能保持上下机构的对应呢?浙江省富阳县多年前就建立了一种被称作专委会的机构,起因是由于部门之间的不通气,导致有人将同一个项目改头换面,从不同的部门中申请到了11笔扶持资金。而部门之间如果通气的话,这种事情就不会发生。专委会由此应运而生,它是一个虚设机构,但有实权,主要解决部门横向的沟通等问题,但不干预部门上下之间的关系。然而这一专委会的机构对河曲县似乎意义不大,因为保持上下对应就意味着不进行大部制改革,而不进行大部制改革(精简机构精简人)就无法解决财政问题。这一点只是对一些没有进行大部制改革的小县有借鉴意义,或许对未来有可能再度回归原有体制的河曲县有借鉴意义。

以河曲县地方政府为例的大部制改革可以启发我们对地方政府机构改革的一些思考。

其一,机构改革是受制于外部环境因素的,尤其是受制于经济因素。很多政府机构改革的起因就是财政问题。这一点中外都一样。比如新公共管理运动在英国的兴起,就是因为当时由石油导致的经济危机使得英国政府的财政状况恶化,因而政府瘦身势在必行。黄龙县的情况如此,河曲县的情况也是如此。如果河曲县经济发展不错,财政实力强大,那么可能就不会进行这样的改革,尤其是精简人的改革(比如今天的黄龙县)。因为在这种情况下,人们一般不会去关注政府和事业单位人多人少的问题,况且政府和事业单位本身也是一个向社会提供就业机会的部门。即便改,也可能采取另外的方式来提高政府的效率。此外,进行精简机构精简人的改革毕竟会受到很多的阻力,打破上下对应也会产生另一种效率问题。由此我们可以认识到经济发展的重要性,认识到经济发展对政府的影响。人口小县要真正解决政府本身的问题,改革不能仅仅局限于政府自身,还要从发展经济着手。河曲县2021年的政府工作报告提出要实施大县城战略,全力推进县城扩容提质,提升城市品质和承载辐射能力,这无疑是一个好的思路。事实上,浙江省在多年前就实施过“小县大城”方案。“小县大城”内涵主要包括以下方面:小县域大城关,少人口大集聚,小产品大产业,小环境大发展[15]。当然,这对地处偏僻的一些人口小县来说,发展经济有点困难,但舍此政府会陷入更尴尬的境地。

其二,我国的单一制决定了权力集中在中央政府手里,因而在行政组织体制的设计上,采用的是机构部门上下对应的做法,下级服从上级。这样一种体制做事效率较高,但也带来了如何发挥地方积极性和创新性的问题。因此,在上下关系方面一直有权力下放的改革,以扩大地方的权限,尤其是在今天行政下沉的情况下。2018年第八次机构改革的一个重要举措就是在坚持维护中央权威和集中领导,省市县各级与国家法制统一,政令统一、市场统一的结构职能基本对应的情况下,赋予省级以下机构更多自主权,突出不同层级职责特点,允许地方根据本地区经济社会法制实际,在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能,这意味着上下机构对应的状况有可能被打破,而河曲县的改革恰恰是其产物。但问题是,在上下对应的严密的行政组织系统中,如何给地方有改革的空间是需要考虑的。现有的结构事实上制约了地方的改革,因为一改,正如河曲县所做的那样,就是打破上下对应,而结果,就像黄龙等县一样,最终回归上下对应的体制。这里显然缺少了一种能够发挥上下两头积极性的组织机制。这个问题不解决,地方因地制宜设置机构和配置职能就很难推进。

其三,如何理解河曲县再次复制黄龙等县的改革而没有另辟蹊径?除了上面的解释之外,还有一个重要原因就是政府组织及其体系本身具有的优点使得改革只能采取边际递进而非另起炉灶的方法。正如中央层面一轮一轮的大部制改革一样,这些改革只是在原有组织体系上做一些边际的改革而已,没有大动干戈,其原因显然是单一制的组织体系及官僚制的优点超越了它的缺点。正如前面讲到的,制度的改革一般缘起于对改革预期收益和预期成本的比较。就我国的大部制改革而言,这些改革都是在单一体制和官僚制基本框架下进行的改革,这表明选择替代性的结构从预期收益和预期成本的比较上可能是不合算的。尽管如此,边际的改革要有递进,改革后要能更好地解决问题。比如我国监管机构的改革经历了好多次,直到2018年的改革将其定型为“大监管”的大部制格局。这个过程事实上也是逐步摸索和评价的过程。尽管知道选择的改革方法不是一个完美的方法,有时候也是不得已而为之,改了以后也不一定能完全解决问题,但既然是改革,就意味着投入了时间、精力和资源,因此,即便获得微小的进步也是需要考虑的。以河曲县的改革而言,未来哪怕最后还是像黄龙等县那样回归原有体制,在这一过程中取得某一方面的改进和进步也是可取的。要避免的是没有任何进展的改革,从而导致资源的巨大浪费。当然,最好的结局是走出一条地方大部制改革的道路。在这个过程中,或许有这样的机会。

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文章来源:本文转自《广西师范大学学报:哲学社会科学版》2023年第5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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