竺乾威:国家治理现代化与厘清国家社会市场关系

选择字号:   本文共阅读 108 次 更新时间:2022-07-03 12:55:41

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竺乾威  

   内容提要:改革开放后我国出现的国家社会市场三分的格局改变了以往国家一统天下的管理模式。厘清国家社会市场关系,让三者在各自领域里发挥其作用从而促进整个社会的发展,成为国家治理现代化必须解决的一个基本问题。机构改革在政企分开、政事分开、政社分开以及行政审批制度改革、建立权力清单制度等方面为厘清三者关系作出了努力,取得了不少成绩,但还存在一些需要进一步解决的问题,比如改革进程迟缓、社会组织自主活动能力有限、法律供给滞后、逆政社分开等。未来的改革需要把厘清国家社会市场关系提升到国家治理现代化的高度来加以认识,并从价值、组织和制度等三个方面推进。

   关 键 词:国家社会市场关系  机构改革  国家治理现代化 

  

   一、国家社会市场关系:国家治理的基础

  

   厘清国家社会市场关系是实现国家治理现代化需要解决的一个基本问题。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》在涉及行政体制改革、优化政府职责体系时指出,要“实行政府权责清单制度,厘清政府和市场、政府和社会关系”。事实上,这一问题的提出和解决已经经历了很长时间,它的再次提出,表明厘清这三者的关系对于实现国家治理现代化的重要性和迫切性。

  

   国家治理的核心问题是公平公正下的资源配置问题,通过什么样的方式能够更有效地配置资源是选择治理模式时需要考虑的,因为配置涉及一个成本效益问题。历史上曾经出现过两种不同的治理模式,也就是建立在市场经济体制基础上的治理模式和建立在计划经济体制之上的治理模式。前一个模式(主要在西方国家)的形成是一个自然演化的结果。比如,一般认为作为一种经济生活现象的资本主义首先出现在13、14世纪的意大利半岛,而作为一种新的国家组织和经济体系的资本主义则于二三百年后发生在以荷兰和英国为首的西欧国家[1]。这表明了一个经济生活(自发的、最初的资本主义市场经济)在先、资本主义的国家组织和经济体系在后的发展过程,这样一个自然演变的过程形塑了一种国家、社会和市场三分的格局,这表现在市场经济的发展使得代表各种不同利益的社会组织得以形成,并要表达自己的利益诉求。因而作为国家代表的政府,其主要功能在于对社会公众提供公共服务、平衡社会各种利益和矛盾冲突、维护社会秩序,不至于因社会各种利益的冲突而导致社会秩序崩塌。在国家的治理中,尽管作为治理者的政府的治理方式经常有变,比如有时候是主张让市场更多发挥作用的“小政府”,有时候是强调行政力量的“大政府”,但不管怎么变,其基础还是国家、社会和市场三分的格局,变化也是三者关系之间的变化。比如,20世纪80年代以来,西方国家政府治理模式的一个最大变化,就是在国家治理中引入市场机制、企业式管理方式和社会力量。从国家、社会和市场等三者的关系来看,现代国家治理中出现了一种模糊三者边界的做法,比如新公共管理改革中出现的政府职能外包,这种外包甚至让私人部门承担政府的职能,显然二者的边界被模糊了。很明显,这一做法的初衷是出于资源配置最优化(尽管是相对的)的考虑,用新公共管理改革中一句著名的口号来讲,就是“用最少的钱做最多的事”。如果考虑到改革之前的大政府(以英国为例)状况,或者公共服务由政府一手操办的状况,那么新公共管理的改革过程也可以被理解为一个调节国家、社会和市场等三者关系的过程。

  

   另一种模式便是建立在计划经济体制之上的国家治理模式,也是传统社会主义国家一度采用的国家管理模式。这一模式的特点在于它建构了一种新的经济制度,即用计划经济取代市场经济,这也就意味着取消了由市场经济带来的社会阶层分化以及由此产生的社会矛盾,同时也压抑了往往由这些矛盾产生的一种自下而上的社会活力,以及对政府的相对制约。在市场和社会缺位的情况下,政府掌控了社会的所有资源并对这些资源进行统一调配,形成了一种由政府发号施令、全社会遵从的集权式的国家治理模式。这一模式最终因难以支付高昂的国家治理成本而走向终结。

  

   众所周知,我国的国家、社会和市场等三者关系是随着市场经济体制的建立而产生的。市场经济体制的建立打破了传统体制的国家一统天下的管理模式。这里的一统天下模式就是前面指出的政府掌控社会所有的权力和资源,对整个社会实行无所不包的管理(无论是社会事务还是私人事务)并对社会承担无限责任。按照马克思主义理论,经济基础决定上层建筑,上层建筑是建立在经济基础之上的。这一模式的建立是与当初的计划经济体制联系在一起的。计划经济要求权力集中在中央政府,由中央政府做计划、地方各级政府执行,它是一个自上而下的过程。这样一种自上而下的过程也反映了中国行政组织结构的单一体制特征,它同保证党对整个国家的领导是联系在一起的。

  

   改革开放打破了这种建立在计划经济体制之上的国家一统天下的管理模式。随着市场经济体制的建立,随着市场和社会的出现,这种国家一统天下的管理模式开始为“天下三分”(国家、社会和市场同时存在)模式所取代。取代的一个理由是,从经济基础的角度讲,市场经济显示了比计划经济更强大的生命力,它是一个自下而上的过程,其特点在于可以释放社会蕴含的巨大力量;取代的另一个理由是,从管理的角度讲,三分格局可以减少国家管理社会的交易成本,从公共服务提供的角度来讲尤其如此。历史表明,政府并非在任何场合下都是一种资源配置的最好手段。以公共服务提供而言,原先的政府垄断式的模式已经无法满足民众的需求,因为政府的资源是有限的,这就要求在公共服务提供过程中运用市场机制和发挥社会力量的作用。市场的形成在释放社会力量的同时,也促进了社会利益的分化,推动了在分化基础上形成的利益团体的发展,这些利益团体要在整个社会的行动过程中表达自己的利益诉求。这从以下四个方面对政府的管理提出了挑战。

  

   第一,如何在市场的自下而上的过程中维持一种自上而下的有效管理?由于在我国三分格局的形成不是一个自然演进的过程,而是由政府建构推动的过程,这使得政府在这个过程中承担了双重使命,它既要推进市场和社会(主要以各类社会组织形式出现的)的发展,从而减轻自身管理社会的负担,同时又要在市场和社会的成长过程中保持对社会的控制。这种双重使命使得政府的行为受到了两种内在逻辑,即治理逻辑和统治逻辑的影响。治理逻辑要求政府尽最大可能去发挥市场和社会的作用,而统治逻辑则要求社会市场的作用不能超越政府的控制范围,两种逻辑之间的张力可以解释尤其是政府在对待社会组织的取向上。

  

   第二,政府如何在公共服务提供中承担应有的责任?提供公共服务和公共产品是政府的一种重要功能。在国家、社会和市场三分的情况下,发挥市场机制和社会力量的作用是毫无疑问的,但这里有一个产品性质的问题,即“是公共产品、准公共产品还是私人产品”。因为对产品性质的认定决定了政府应该如何作为。政府并非在任何场合下都是资源的最好配置者,但这并不意味着政府可以毫无作为,它在自身领域必须承担起责任,比如,政府必须是公共产品的提供者。因此,这里的一个重要问题是“政府如何在发挥市场和社会作用的同时不放弃自身的责任”。因为在后来的改革过程中,就一度出现过政府在“市场化”的口号下将医疗、教育等本来应该由政府提供的公共产品推向市场,因而导致费用增高、最终招致民众不满的事例。

  

   第三,如何在诸多的社会利益(强势的或弱势的、得到表达的与没有得到表达的)中维持一种公正的立场,谋求公共利益的最大化?如何让社会力量去解决自身的一些矛盾和冲突问题?如何让利益相关者参与到相关的公共政策的制定过程中来?首先,政府应该是超越社会各种利益之上的,它的一个重要作用就是平衡社会各种利益并解决各种利益之间的冲突,政府不能仅代替某一利益说话,偏爱某一利益或打击另一利益,它要追求的是公共利益。这种状况在计划时代是不存在的,因为那时并不存在我们今天所讲的利益(当然是私人利益)。其次,在政府掌控一切的时代,公共利益是由政府界定、民众必须服从的。市场经济体制带来的民众利益的冲突当然需要政府去解决(法律上的解决另当别论),但是并非所有的冲突都是政府能够解决的,正如一些社会突发事件表明的那样。另外,从成本效益的角度讲,政府也并不是一个任何利益冲突的最好解决者。这样,社会组织的作用也就呼之欲出。最后,在政府的决策过程中让利益相关者参与进来,不仅可以保证程序的公正性,也可以防止由政府单方面决策带来的负面效应和后遗症,正如不少邻避运动产生的消极后果一样。

  

   第四,与此相关联系的便是政府如何对待自身的利益?市场经济的建立使个人和组织都有了自身利益,政府作为一个组织也不例外。一个非常实际的问题是:社会和市场成长本身就意味着政府权力的跌落,这也意味着对政府某些利益的剥夺,因为三分格局奉行的基本原则是市场的事情市场管、社会的事情社会管、政府的事情政府管,要求将本来不属于政府的权力回归社会和市场,政府因而就面临了一个如何正确对待自身利益的问题,这在后来进行的行政审批制度改革中也一再体现了出来。

  

   解决这些问题的前提在于厘清国家、社会和市场等三者的边界,而政府则是厘清这一边界的主体。之所以如此,是因为市场经济在我国是一个由政府建构的过程。按照新制度经济学的理论,这是一种供给主导型的制度变迁,权力中心提供新的制度安排的能力和意愿是决定制度变迁的主导因素[2]。这一建构的过程除了要求政府在自利和利他之间进行选择,还要求政府承担起它的双重使命,即政府既要促进三分格局的形成,又要在这一过程中维持对社会的有效控制,这一过程是一个权力分散的过程、利益集团形成的过程和政府权力受到挑战的过程。正如前面指出的,三者边界背后两种逻辑的张力左右了政府的行为。我们可以在厘清三者关系的改革举措和改革时间跨度中看到这两种逻辑的张力及其影响。从社会治理的角度讲,只有厘清三者边界,社会活力才能得以释放,社会组织才能开始成为具有自身身份的、自治和独立的组织,并与政府产生真正的互动。政府也才可能在三者关系中不越位、不缺位和不错位。

  

   二、厘清国家社会市场关系:改革的举措

  

   改革开放尤其是市场经济体制建立以来,厘清国家、社会和市场关系的努力主要是从两个方面展开的。其一,笔者称之为一种内在式的改革,即同政府自身有关的改革,主要举措包括政企分开、政事分开和行政审批的改革。政企分开和政事分开涉及的是政府组织结构的改革,因为在改革前实行的是政企不分和政事不分的管理模式;行政审批涉及的是政府的职能转变和权力的重新配置问题。其二,笔者称之为一种外在式的改革,它主要指政府与随着市场经济出现的一些外部社会组织之间的关系的改革,这种关系不是前面一种内生的,而是外在的。当然,这两种改革也不是截然分开的,比如,行政审批的改革也在不同程度上涉及政府与社会组织的关系。

  

   (一)内在式改革

  

1.内在式改革的第一部分涉及的是政企分开的改革。政企分开改革是从两个方面展开的:一是改变政府部门中政企不分的组织结构形式;二是改变政府与国有企业的政企不分状况。从政府结构上讲,在计划经济时期,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:理论探讨

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