陈伯君:为中国改革发展创造新经验——寄语成都统筹城乡综合配套改革

选择字号:   本文共阅读 3514 次 更新时间:2007-07-06 07:58:53

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陈伯君 (进入专栏)  

  

  一、为转变经济增长方式创造新经验

  

  改革开发以来,中国经济持续高速增长,成就举世注目。但经济增长方式没有可持续性。不仅因为经济增长依赖高投入、高消耗、高污染、低效益以及经济社会不协调、基层群众没有公平地分享经济社会发展成果等,还有自然资源、社会资源“贱卖”等因素。由此在高速增长的同时,留下包括城乡之间在内的“发展很不平衡”等大量社会矛盾和问题。“转变经济增长方式”提出很多年了,由于业已成型的增长方式惯性太大,实效不大。

  在中国众多经济增长方式中,影响全局的是城市化方式。我们过去的城市化,重在追求城市经济迅速发展。无疑,把重要的资源、稀缺资源配置给城市,肯定比配置到农村产生更大的效益。在城市经济高速发展过程中,农村不仅要贡献土地等稀缺资源,还要长期贡献税费等资金资源(主要指农产品价格与工业产品价格之间的剪刀差),而城市却获得再发展的资本。城市经济突飞猛进,农村依然步履蹒跚,城乡差距日愈拉大。这样的城市化是地区经济畸形发展的城市化,是没有可持续性、加大社会矛盾的城市化。

  城市化的另一种方式,是成都于2003年就开始探索的“城乡一体化”的新型城市化。城乡一体化的城市化就是统筹城乡发展的城市化,重在建设农村、发展农村、破除城乡二元结构、实现社会服务、公共产品供给城乡均等化。4年多的实践,成都积累了丰富的经验,成都成为统筹城乡综合配套改革试验区,有望在继续探索和总结新经验的基础上创新经济增长方式。

  转变经济增长方式,其指导思想就是科学发展观。胡锦涛在6月25日的讲话中指出:科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。

  在创新经济增长方式上,自然有三条底线不能突破:1.不是以高投入、高消耗、高污染、低效益为代价的经济增长;2.不是以少数人占有大部分增长成果;3.不是“贱卖” 自然资源、社会资源以及权力资源作为经济增长的动力。由此,形成三条需要遵循的标准:1.低投入、低消耗、低污染、高效益;2.能够使基层的群众公平地分享经济增长的成果;3.公平合理地配置自然资源、社会资源。

  选择什么样的经济增长方式,取决于政绩考核的价值取向。转变经济增长方式,强调多年收效不大,关键是传统的政绩考核要求在发挥导向作用。因而能否做到“三不三要”,取决于能否树立和落实科学发展的政绩观。这就需要成都先行一步,坚决废除单纯以经济增长、财政收入、形象工程等为主要指标考核干部政绩和选拔干部的作法,将科学发展的第一要义、核心、基本要求、根本方式分解为具体的、可量化的考核干部政绩和选拔干部的标准。能否确立科学发展的政绩观,能否创新考核干部政绩和选拔干部的标准,能否践行科学发展的政绩考核标准,是创新发展模式的关键。

  我们必须明确,科学发展观所强调的发展,是经济政治文化社会“四位一体”的全面协调可持续的发展。经济增长、财政收入是前提,是基础,极端重要,但经济增长、财政收入不等于发展。必须明确,经济增长总是以消耗一定的资源为前提的。资源总是有限的,经济增长的速度必须与资源再生的速度大致吻合,决不能以代际矛盾为代价。而且,中国是人口大国,如果人均GDP水平达到现在发达国家水平,中国的资源难以支撑。所以,向发达国家人均GDP水平看齐,不是中国发展的终极目标,中国发展的终极目标应是体现以人为本的幸福指数的提高,是人的全面发展,是人与人、人与社会和自然的和谐,

  所以,在科学发展观指导下,创新政绩考核体系和标准,实现以人的全面发展,人与人、人与社会和自然的和谐为目标的经济增长。这样的经济增长方式,才是更适合中国实际和长远目标的增长方式。

  

  二、为转变政府职能创造新经验

  

  所谓改革进入关键时刻,进入深水区,是指我们过去的改革,主要是增量改革,也就是说,对历史遗留下来的体制,在不做大的拆解情况下,创造新体制。现在看来,中国发展中出现的重大矛盾和问题,主要是传统体制弊端造成的,因而下一步改革,是存量改革,对那些阻碍甚至破坏市场经济发展和社会主义市场经济体制完善的传统体制做彻底的拆解。

  阻碍甚至破坏市场经济发展和社会主义市场经济体制完善的传统体制,主要反映在大型国有企业、金融和政府职能三大领域。重庆成都既不是大型国有企业最集中的地方,也不是金融最集中的地方,因而重庆成都在政府职能改革上应该有所建树。

  目前,中国地方政府的职能表现为“二元经济政府职能”。经过长时间的改革后,政府的市场经济职能有重大发展,同时,计划经济配置资源的职能仍在发挥作用。由于计划经济配置资源的政府职能和市场经济调控市场的职能交差融合,使得政府权更容易受到“经济人”的诱惑,谋取自身利益。“二元经济政府职能”使政府在调控市场的公正性大打折扣,毁誉参半。一方面政府在推动经济增长方面成就斐然,另一方面政府权在分享经济增长成果上也得天独厚,腐败屡禁不止。这样的经济增长,是不受群众欢迎的增长。这样的政府,既不为市场经济健康发展所需要,也不为社会主义市场经济体制的完善所需要。

  转变政府职能,关键是以适应市场经济发展、完善社会主义市场经济体制为尺度。政府应最大限度地退出经济利益领域,让市场发挥配置资源的基础作用,凡是有重大经济利益的领域,统统退出,绝不与民争利。发挥市场配置资源的基础作用,能够很大程度地削弱政府权的含金量;退出有重大经济利益的领域,将进一步削减政府权的含金量,才可能建成一个清廉的政府。一个清廉的政府,才能充分发挥市场经济政府职能。

  政府职能能否转变,还有一个关键环节,就是构建新型的党政关系。十六大通过的《党章》明确指出:“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”,“党必须保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”这里所要求的党政关系,是以领导和被领导为前提,行政机关相对独立负责地工作的关系。在计划经济体制下,随着党委“一元化”领导的强化,政府相对独立负责地工作名存实亡,即使在今天,地方党委深度介入具体经济事务,还是普遍现象。党政关系难以调整到位,执政权之所以迷恋行政权,替代行政权,其中奥妙在于行政权是配置资源的权力,有巨大的寻租空间。一些担任地方要职的党委书记,如上海原市委书记陈良宇、贵州原省委刘方仁,郴州原市委书记李大伦等,都是执政权替代行政权酿成的恶果。腐败成为顽症,追究到体制上,就是执政权与行政权交差融合。这样交差融合,既降低了执政权的政治地位,也不利于执政党对政府的领导和监督。执政党有向政府推荐重要领导干部的权力,对政府权执行不力、执行不好的领导干部,可以通过正常的组织程序给予党纪处分,甚至撤消职务,就是不能干涉具体经济事务,介入具体经济事务。党委介入经济工作,主要是“驾御市场经济形势”。党委必须保证行政机关“独立负责地”工作。

  国家的政治结构总是建立在相应的经济制度和经济体制基础之上的。如今,经济制度和经济体制已经发生重大变革,所以,计划经济体制所形成的党政结构、党政关系也应发生相应的变革。以《宪法》和《党章》明确的要求为准则,建设新型的党政关系,推进政府职能转变,成都应大有可为。

  

  三、为壮大农村市场经济主体创造新经验

  

  统筹城乡综合配套改革,目标之一,就是在农村培育出市场经济要素。中国改革从农村起步,甚至中国市场经济的滥觞也可以追溯到曾经占据半壁河山的乡镇企业。但是,随着改革继续推进,随着市场经济的发展,农村市场经济始终处在萌芽状态。在市场经济体制已经初步建成,市场经济已经涵盖城市经济各个领域的情况下,农村农业经济在生产和交易方面基本上还停留在小农经济的阶段。在一个国家,市场经济是由城市经济(第二、三产业经济)与农村经济两大经济做组成。由于农业向来是弱势产业,农业经济向来是弱势经济,当改革的重心从农村转向城市后,尽管从中央到地方年年不忘关心农事,事实上各地政府都把经济发展的重心转移到了城市经济这一块上。城市经济具有远比农村经济大得多的比较效益,又是农业文明向工业文明的必然选择,各级政府自然不遗余力发展城市经济,改革的重点、建设的重点、投资的重点都向城市倾斜。这样做,本身无可厚非,甚至可以说是任何发展中国家在发展初期不可遏止的趋势。因其如此,市场经济发展初期,农业经济必然被弱化。一方面是市场经济蓬勃发展,一方面是农村经济弱化,这样的市场经济是畸形的市场经济。在这个畸形发展的市场经济里,注定了农民增收困难。

  市场经济所需要的基本要素,农村都不具备,或者说不成熟。比如,市场主体,生产资料的产权等。如今,市场经济已经长足发展,市场经济体制已经建成,这一切,可以说与农村太远,农村难以充分分享市场经济体制的优越性。

  统筹城乡综合配套改革,很大一块应该是培育和壮大农村市场经济主体,改变农民在市场经济活动中基本上仍是自然人的状况。这些分散的自然人,由于不具备法人的资质,迎接市场竞争、市场博弈,不堪一击,更难以实现理性经济人的利益最大化。所以,统筹城乡发展,在城市市场经济主体已经非常成熟、非常强大的现实面前,重要的是培育和壮大农村市场主体。通过多种方式、多种形式将农户组织起来,如以农户平等投资、平等分享利益的经济组织,以产业大户为主、其他农户介入的经济组织,或以产品为纽带的经济合作组织,等等。总之,利用各种方式、各种形式将尽可能多的农户组织起来,形成强大的、成熟的市场主体和利益同盟。为了加快农村市场主体的培育,政府的资金扶持、政策扶持应该主要放在这些市场主体上。至于难以组织起来的老弱病残,政府设立专项资金帮助。

  土地是农户最大,也是最重要的生产资料。培育农村市场主体,最大的难点是如何组织农户土地的集约化生产。因此,农村土地的市场化改革,与农户的组织起来是唇齿相依的两大难题,作为综合配套改革的试点,理应要闯出一条新路。

  

  四、为农村土地市场化改革创造新经验

  

  我之所以把农村土地市场化改革单独提出来,是因为能否在这方面取得重大突破,将很大程度影响推进统筹城乡综合配套改革试验的成效。

  农村土地市场化改革,第一步是确立农民对土地使用权的产权主体地位。这是《宪法》和国家相关法规允许范围内的改革。《宪法》规定:“农村和城市郊区的土地属于集体”,“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。《农村土地承包法》规定:“赋予农民长期而有保障的土地使用权,维护农村土地承包当事人的合法权益”。

  历史上太多的教训告诉我们,凡是权属不清的东西,都容易被强势力量轻易夺走。理论上讲,中国现有法律条款对农村土地的权属界定是清楚的,土地所有权属于集体,使用权属于农民,使用权拥有者同时也是所有权拥有者(集体)的组成部分。虽然所有权是最基本、最核心的产权,但使用权更具有实际意义。特别是在国家赋予农民土地承包权长期不变的情况下,土地使用权的实际意义更大。然而,几十年来形成的利益关系是先国家,再集体,后个人,当这种利益关系被强势力量主宰后,现实中农民的土地使用权的权属利益就非常脆弱。又由于土地所有权与使用权既有联系,又相分离,强势力量往往刻意模糊农民与集体之间对土地权属的界定,以利于在强征农村土地时降低行政成本和经济成本。2003年1月1日《农村土地承包法》正式实施以来的这些年,农村土地继续流失,农民的权益不仅没有得到相应的法律保护,而且利益受损程度更加严重,根本原因就因为农村土地使用权的产权主体缺位。所以,农民土地使用权的市场化改革,不过是借助完善社会主义市场经济体制之东风,强化现有法律条款对农村土地的权属界定。同时,确立农民在土地使用权权属方面的主体地位,也是治理土地供给混乱、正本清源的根本方略。

  农村经济市场化程度不高,一方面是单家独户的农民作为市场主体太弱小,另一方面就是农民的最主要、最基本的产权——土地使用权、经营权、收益权长期模糊不清。农业土地具有农村市场经济核心要素地位,而产权模糊,是农村经济难以融入市场经济大潮的根本原因。

  如今,中国市场经济体制已进入完善阶段,但市场化改革仍然主要围绕二、三产业方面展开,如以“明晰产权”为主的国企改革已经接近尾声。第一产业的基本要素、核心要素——农民对土地的使用权、经营权、收益权的市场化改革还没破题。(点击此处阅读下一页)

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