陈伯君 钟怀宇:我们有防范风险的机制吗?——我国农村土地制度产权改革的风险分析报告

选择字号:   本文共阅读 3109 次 更新时间:2008-04-01 01:27:06

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陈伯君 (进入专栏)   钟怀宇  

  

  旁白:“知我者谓我心忧,不知我者谓我何求?”

  眼下,我国农村土地产权制度改革已蓄势待发。天津海滨新区的改革方案已获得批准,《新京报》以《土地“作价入股”等配套改革已“先试先行”》为题作了专题报道。报道特别写了在目前滨海新区“先试先行”改革中,葛沽镇进行的土地改革试点显得尤为突出,其核心在于“土地变性”与“作价入股”——即农民的宅基地和村集体建设用地、农业用地均被流转至镇政府名下,由镇政府进行统一规划整理,而农民则可从中获得收益,获益方式一为用宅基地换取新建住房,二为用村集体建设土地和一般耕地换取保险。对葛沽镇试点,专家组内部就有忧虑,“主要还是围绕土地的巨额价差应该由谁获利的问题,现在来看政府和房地产商获利比较明显,农民和社会的获利没有很好体现”(《新京报》2008年3月28 日)。天津海滨新区的改革方案获得批准后,意味着土地制度产权改革开始从地下走向地上,继国有企业产权改革之后,新一轮农村改革揭开帏幕。

  我一直关注改革的直接动力在哪里?国企改革的直接动力来自管理层对预期利益的追求,但它的后果是国有资产流失和国企工人利益受损,使改革留下的伤痛至今还是反对者质疑改革的把柄。农村土地制度产权改革的直接动力在哪里呢?如果依然来自农村管理层对预期利益的追求,殷鉴不远,完全有可能步国企改革负面效果的后尘。国企改革,我们伤害了工人;农村改革,不能再伤害农民了。我是支持对农村进行产权制度改革的。我深知这是一道绕不过的坎。只有当农村土地产权改革的直接动力来自你们对改革预期利益的追求,农村改革才能避免国企改革的负面效果。然而,农民的维权能力、社会影响力、政策水平等都难以高过工人。改革的最大受益者历来是形形色色的强势群体,“发展很不平衡”由此成为难以解开的死结。这些都是改革的风险。面对蓄势待发的农村土地产权改革,我们有能够切实维护农民利益的制度吗?我们有能够防范政治风险、经济风险的机制吗?我们还承受得起继国企改革之后的又一次阵痛吗?——陈伯君

  

  当前,我国以赋予农村土地资产属性为重点的新一轮产权制度改革已经蓄势待发。如何在农村土地制度改革中把握其不确定性以降低改革风险,将是深化农村改革中需要关切的问题。国有企业率先进行产权改革的实践,能够为农村土地制度产权改革提供有用的参照。对照国有企业产权改革已经取得的经验和留下的教训,始终不渝地坚持农村土地产权改革符合中国特色社会主义的制度要求,认清农村土地制度改革中可能面临的各种不确定性风险,未雨绸缪,在制度设计和政策安排上予以预防,使农村土地制度改革能够在社会制度的支撑下和市场经济体制的支持下以相对较小的成本代价稳健地推进。

  2008年1月,《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》明确提出了深化农村改革的着力点:建立土地承包权登记制度,确保农村承包经营权证到户,完善土地流转合同、登记、备案等制度;培育多种形式适度规模经营的市场环境,促进城乡一体化发展等[1]。结合十六届三中全会作出的关于完善社会主义市场经济体制若问题的《决定》,可以看 处“登记”—“确权”—“土地流转”—“城乡一体”—“市场经济体制建设”的逻辑联系。城市经济中公有制企业的产权改革已经基本上完成,农村土地产权制度改革势在必行。

  中国的产权改革在理论、实践上的不断深化和完善,主要是从曲折的国有企业的改革进程中不断取得进展的。尽管国有企业的改革具有其相对的对立性,但以产权改革为核心的这种制度创新探索,却为如何确立有效的社会主义公有制实现形式提供了具有共性特征的产权改革经验,也就是说,农村土地集体所有制作为公有制的一种形式,其产权改革可以从国有企业改革中获得相当有益的经验。完善社会主义市场经济体制的必然要求和国有企业的成功经验,是农村土地制度改革顺利推进的前置条件。

  

  一、国企改革与农村土地制度产权改革的异同

  

  首先,产权改革是国企改革和深化农村改革的最大的共同点。

  “建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”,是完善基本经济制度的内在要求。国企经过十余年的产权改革,现代企业制度基本形成,活力倍增,成效显著,不仅使市场化改革的方向得以肯定,而且也是我国国内生产总值持续保持两位数增长的重要生力军。据国资委统计:国企改革后,中央企业的资产规模日益扩大,经济效益快速增长,2006年实现销售收入达8.3万亿元,比2003年增长85.3%,年均增长22.8%;实现利润7681.5亿元,比2003年增加了155.5%,年均增加36.7%;上交税金6822.5亿元,比2003年增加了91.5%,年均增加24.2%。中央企业、国有大型企业在体制机制效益方面实现了历史性的跨越。国企改革的成效,足以说明产权改革对激活国企机制和促进市场经济发展的极端重要性。

  相比之下,中国经济改革虽然起自农村,曾经为国企改革提供了启示和方向,由于还没有在建立现代产权制度上着力,农村经济迄今仍处在市场经济的边缘,也难以利用社会主义市场经济体制的优势。改革30年来,并不是国家对农村经济的重视程度不够,从1982年至2007年,中央已发出9个1号文件来解决农村建设、农业发展、农民增收的问题,国家对农村的资金投入逐年提高,可谓举全党全社会之力破解“三农”问题,然而,城乡差距逐年拉大的态势仍未扭转。1982年农民全年平均每人纯收入为270元,城市职工平均货币工资为798元,极差为520元,收入差距为1﹕2.96。2007年农村居民人均纯收入农村居民人均纯收入4140元,城镇居民人均可支配收入13786元,城乡居民人均收入极差已经达到9646元,是1982年的14倍;城乡收入差距为1﹕3.33,高出1982年的1﹕2.96。可以说,2002年至2007年是新一届政府高度关注和力求破解“三农”难题的五年,是改革开放和全面建设小康社会取得重大进展的五年。这期间,“取消农业税,终结了农民种田交税的历史”,“全面实现农村免费义务教育,这是我国教育发展史上的重要里程碑。覆盖城乡的公共卫生体系和基本医疗服务体系初步建立”。即使农村有如此利好的发展条件,城乡居民收入仍在拉大。城镇居民人均可支配收入由2002年7703元增加到2007年13786元,农村居民人均纯收入由2476元增加到4140元。五年间城市居民人均收入极差由5227元上升为9646元,收入差距由3.11上升为3.33[2]。仅就2007年的经济发展情况看,我国第一产业比上年增长3.7%;第二产业、第三产业分别比上年增长13.4%、11.4%,我国城乡经济增速相差近10个百分点。可见,国家在解决“三农”问题时,虽然出台的政策很多,资金的投入也很多,由于在农村没有像对城市经济那样进行市场化改造,没有进行产权制度改革,市场经济体制的优势在农村无力发挥,国家解决城乡发展的政策和举措收效甚微。温家宝总理在2008年《政府工作报告》严肃地告诫国人:“农业基础仍然薄弱,农业稳定发展和农民持续增收的难度加大,城乡、区域发展差距扩大的趋势尚未扭转。特别是影响经济发展的体制机制障碍还相当突出,改革攻坚任务繁重。”

  综观国企改革的成效和经验,可以得出结论:农村经济也只能在产权改革完成之后才能适应市场经济大环境,才能充分利用社会主义市场经济体制的优越,才能有跨越式发展。所以,建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村经济产权制度,是农村经济体制改革必须攻坚的任务。农村经济体制改革可以参考国企产权改革的成功经验。

  第二,国企业产权改革和农村土地产权改革,都是社会主义市场经济体制建设和经济发展的必然要求。

  1993年,十四届三中全会做出关于建立社会主义市场经济体制若干问题的《决定》。当时经济改革已经进行了10多年,各种所有制成分的经济已经相当活跃,市场经济已呈不可阻挡的态势。特别是在改革方向上确定了建立社会主义市场经济体制之后,受传统体制和机制束缚的国有企业,面对新兴经济成分的市场竞争和逐渐失去体制支撑的双重挑战,生存环境每况愈下。如果国有企业不对体制进行根本性改革的话,的确存在如夏天的冰棍被化掉的威胁。正是在这种背景下,国企改革拉开大幕。

  如今,农村经济也面临城市化、工业化、缩小城乡差距、发展现代农业的多重挑战和冲击。特别是进入本世纪以来,中国的城市化、工业化突飞猛进,土地作为资源要素的稀缺性日益显现,发展与土地的矛盾日益突出。由于在现行制度约束下农村土地缺乏市场化的资产属性,以小块土地分割为特征的农村土地家庭承包责任制在所有权固化和虚置的情况下,以其经济、行政和社会保障等复合功能限制了土地资源的流动性。要打破这种土地资源的流动性限制,就必须从土地制度的产权改革入手。同时,城市对农村土地资源的索取还受到国家出于粮食安全考虑的对农村土地功能的刚性制度红线的制约,而通过对农村土地制度的产权改革,使农村建设用地能够得以集约使用,从而节约出足够的土地以满足城市的需求,就成为在国家农村土地功能制度红线下惟一能够实施的路径。这是目前农村土地制度改革正日益受到高度重视的外部原因。从农村内部来看,随着农村经济的发展和农村经济市场化程度的提高,以家庭承包制为基础、统分结合的双层经营体制这种形式与迅猛发展的市场经济大势和社会主义市场经济体制要求建立现代产权制度由于越来越不适应发展的变化而需要进一步改革和完善。农村经济的市场化发展,要求土地作为一种市场资源在流动中实现优化配置,要求农业经济以组织化的形态参与市场竞争。而现行农村土地制度阻碍了农村生产力在市场经济体制条件下进一步提高的可能,农民持续增收受到了严重阻碍。因此,在坚持农村基本经济制度前提下,通过农村土地产权改革,提高农村土地资源要素的流动性和配置效能,实现农民在更高层次的持续增收能力,就成为来自农村内部的强烈改革愿望,对农村土地制度进行改革的内部条件开始成熟。正是在这种内外的制度变迁动因的推动下,新一轮大规模的农村土地制度改革正处于酝酿和躁动之中,在一些发达地区,如上海、广东,有关农村土地制度的改革试验甚至在上世纪90年代就已经开始。

  但是,现行的农村土地制度改革与计划经济体制下设置的国企制度改革有明显的区别。首先,产权改革的主体不同。工人作为企业的主人,主要体现在意识形态方面。农村土地承包地的所有权属于由农民组成的集体,并且使用权属农户,农村土地制度改革的主体必然是农户。农民作为承包地的主人,对承包土地拥有使用权、经营权、收益权等产权要素,是国家法律和国家政策确定的,在现实中有明确具体的归属。所以,农村土地制度改革的主体必然是农户。这就决定了产权改革对利益调整的情况完全不同和产权改革的主体不同。第二,改革的重点不同。农村土地改革的重点是落实国家法定所赋予农民的权利,在法定的框架内进行。《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出:“稳定完善农村基本经营制度和深化农村改革”,“坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是宪法规定的农村基本经营制度,必须毫不动摇地长期坚持,在实践中加以完善”。中央对农村深化改革的具体要求是:建立土地承包权登记制度,确保农村承包经营权证到户,完善土地流转合同、登记、备案等制度;培育多种形式适度规模经营的市场环境,促进城乡一体化发展等[3]。所以农村土地产权制度改革的着力点是“确权赋能”,将宪法规定的农村各种产权通过权证的形式确定下来,确定到户,并赋予可流转的、市场化的资本禀赋。第三,改革的动力不同。一方面,国企改革是建立社会主义市场经济体制的必然要求,另一方面,国企改革是在市场经济迅猛发展的趋势下,由于传统体制和机制的束缚面临生存危机而被迫进行的。当时的情况是,不改革就只有死路一条。因而改革的动力主要是来自外部环境的变化和自身生存的需要。而农村土地制度改革,虽然也有大势所趋的要求,但现行的农村土地经营形式还能够维持农民的基本收入逐年提高,农业发展还能够不断跃上新台阶,就农民的意愿而言,远远不是“不改革就只有死路一条”的情况,大量农村土地撂荒就很能说明这一点。因而推动农村土地产权制度改革的动力只能是农民的比较利益和预期利益。(点击此处阅读下一页)

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“知我者谓我心忧,不知我者谓我何求?” 刮大风 2008-04-01 16:04:53

  “知我者谓我心忧,不知我者谓我何求?”

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