闫国清:准确把握“法无授权不可为”的要求

选择字号:   本文共阅读 2954 次 更新时间:2024-02-28 19:24

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闫国清  

 

“法无授权不可为”是伴随现代法治而产生的一项公权力行使原则,回答的是“权从哪里来、应该怎么用”这个重要问题。习近平总书记强调:“各级行政机关必须依法履行职责,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权。”落实这一重要要求,建设法治政府,推进依法行政,应从三个方面深化对“法无授权不可为”的认识。

法无授权不可为,意味着法无授权皆应禁止。法无授权不可为,其直接表现就是“职权法定”。法治状态下不存在没有边界、不受限制的权力,法律既“授权”,也“限权”,在规定公权力机关职责的同时,也划定了权力的“边界”。

一方面,执法主体作出某种公务行为必须有法律依据。但这里的“法”,既包括“法律”,也包括“法规”和“规章”等。只是,法律规范有高低位阶之分,授权也有位阶之分。根据法律保留原则,如果没有法律(全国人民代表大会及其常委会制定)依据,行政法规、地方性法规不得作出限制和剥夺公民基本权利的规定;没有法律和法规依据,规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。实践中,有的部门和地方以“红头文件”擅自限缩公民的权利,这就是违反了法无授权不可为的原则。另一方面,执法主体的“越权行为”应当被认定为无效。行政机关行使所授职权,务必树立“边界”意识,合法性永远是第一位,即便目的正确、初衷良好,也不能成为突破法律界限的理由。例如,个别地区无法律依据而出台政策规定,增加机关人员编制,减免企业税费,以支持地方经济发展为由责令公务消费限用本地产品。这些都是法外自设权力,于法无据地减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。超越“边界”即入“禁区”,就是违法,应当被认定为无效。

法无授权不可为与法定职责必须为犹如一枚硬币的两面。权责统一是行政权力的基本属性,法律赋予行政机关职权的同时,实际上是赋予行政机关义务和责任,行政机关在接受授权的同时,也接受了义务和责任。行政职权与行政职责不可分离,从一个角度看是行政职权,从另一个角度看就是行政职责,行政机关必须采取积极的措施和行动依法履行职责。“为官不为”就是典型的违反“法定职责必须为”的表现。

一方面,依法应当由行政机关行使的职权,不能任意授权、转嫁责任。例如,新修订的行政处罚法推进综合执法和行政处罚权下移,落实行政执法体制改革,规定省、自治区、直辖市在一定情况下可以决定将某些行政处罚权下放到基层。但这种“权力下放”有严格的条件限制,那就是必须根据当地实际情况,且基层管理迫切需要,同时乡镇人民政府、街道办事处有能力承接。另一方面,“为官不为”应当依法承担法律责任。在行政法上,行政机关及其工作人员如果拒不履行职务上的作为义务,构成行政失职,属于行政违法行为。行政复议法将其表述为拒不履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责行为;行政诉讼法将其界定为不履行法定职责的违法行为。当事人遭遇暴力报警,公安机关拒不出警;城市规划部门对违法建设行为不制止不处罚,都属于这种类型的违法行为。对于此类行为,公民不能提出“撤销”“确认无效”之诉,但可以相应地提出“要求履行法定职责”(履行之诉)或“确认违法”,行政复议机关和人民法院应当判令行政机关在规定期限内履行法定职责。

即便法有授权,行政机关同样不可任性为之。这里主要涉及行政执法的规范化问题。法有授权而任性为、乱作为,集中体现于存在广泛且渗透于行政过程各环节的行政自由裁量权上。现实中存在的以罚代管、逐利执法、过度处罚等问题,一直饱受社会诟病,其根源就在于滥用裁量权。裁量权控制的核心问题,在于寻求规则的普遍性正义与裁量的个别化正义之间的平衡,确保行政机关依法行使手中的权力。

防止和控制行政裁量权滥用,一方面,从源头上加以防范,设定科学的行政裁量权基准。无论是国务院颁布的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》,还是一些地方相继制定的“城市管理综合行政执法行政裁量权基准”“行政处罚裁量权基准制度”等规范性文件,都是通过规则的细化、量化来控制行政裁量权,以遏制行政裁量权的滥用。各级行政机关应当坚持于法有据、不得加重行政相对人负担和上级基准优先适用的原则,严格在法律规定的空间内行使裁量权,让人民群众在行政裁量权行使的“度量衡”标准中看到风清气正,在每一项执法决定中感受到公平正义。另一方面,强化对行政裁量权基准的监督。行政裁量权基准作为行政机关的执法标准、行政依据,直接关乎行政相对人的合法权益。依据政府信息公开条例规定,制定机关必须主动向社会公开,既保障公众知情权,有助于实现法律的预期功能,又有利于社会公众、新闻媒体等对行政执法的监督。通过多种举措,切实避免“类案不同罚”、执法扰民和执法简单粗暴“一刀切”等行为,确保行政机关在具体行政执法过程中有细化量化的执法尺度,真正推动提升行政执法的质量和效能。

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