范佳睿 翟崑:南海争端视域下美国“基于规则的秩序”之悖论辨析

选择字号:   本文共阅读 3626 次 更新时间:2023-12-08 00:02

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范佳睿   翟崑  

美国近年对南海问题的介入加深,突出特点是将“基于规则的秩序”作为理论和政策依据,希望以此构建美国主导下的南海地区安全秩序。然而美国在南海的具体行动,却与其论调背道而驰,反而造成南海问题失规失序。因此有必要对其正本清源,在理论和实践层面进行理性分析,凸显其知行矛盾。“基于规则的秩序”缘起于美国官方近年来的外交表态,是冷战后美国南海政策系统演进的一个切面,目的是借此将其对南海问题的介入固定化、合法化和道义化。然而在学理层面,秩序的构建不仅基于单一的规则因素,还受实力分布和价值理念等综合影响。即使是规则本身也非一成不变,而是多方长期磨合博弈的结果,不能仅遵霸权国一家之言。因此“基于规则的秩序”中的“规则”是含混其词的,基于此建立的“秩序”只是美国的霸权秩序,目的是维护其自身利益。近年来美国实施的“航行自由”、军演及“印太战略”等行动,导致南海塑规迟滞、秩序动荡,加剧南海问题失序,损害地区安全。

美国近年加大对南海问题的介入力度,将其作为遏制中国的关键,其突出特点是将“基于规则的秩序”(rules-based order)作为理论和政策依据,力图构建一种稳定的美版南海秩序。但是美国基于该原则开展的实际行动,如“航行自由”、军演及“印太战略”等,反而加剧了南海问题的失序,损害地区安全,反映出美国倡导的“基于规则的秩序”本身的悖论。本文在梳理“基于规则的秩序”这一论调的提出及要点的基础上,围绕规则—秩序的互动,追溯美国南海政策的历史演进,并从“规则”和“秩序”两个国际关系的基本概念出发,分析“基于规则的秩序”的理论逻辑,以期从实证的角度剖析美国在南海争端中的行为对规则—秩序体系的破坏,由此指出其知行矛盾。

一、听其言:“基于规则的秩序”的提出及要点

“基于规则的秩序”最初由美国提出。政界和军方反复强调美国有责任帮助亚洲国家维系该秩序,而将中国界定为这种秩序的“破坏者”。澳大利亚、印度、菲律宾、日本等美国盟友也呼应这一提法,强调应当在印太地区建立和维护基于规则的秩序,将中国在南海的维权行为视作挑战。欧美学术界围绕“基于规则的秩序”的理论论证也逐年升温。“基于规则的秩序”中的“规则”最初确是被一部分国家,尤其是南非和墨西哥等发展中国家理解为以《联合国宪章》为基础与核心的国际法。但在此后却被西方大国所利用,成为他们以单边手段创设规则以维护私利的幌子。

从本质上看,“基于规则的秩序”为美国及其盟伴深度介入南海事务、扩展影响力提供了有力抓手,更为他们在此议题上混淆视听、打压和排挤中国赋予了一定的合理性、合法性和正义性基础。语言是有力量的。蓄意设计的政治宣传语言更具有蒙蔽性和煽动性。当前中国学术界针对这一议题的辨析,主要集中在中美之间的权力博弈、中国与东南亚国家之间的规则竞争,以及规则和秩序演进的一般规律等角度。第一种角度从中国与美西方国家的权力博弈出发,反对某些国家滥用“规则”和“秩序”之名,而行霸权扩张之实,侵蚀中国主权。第二种角度从中国、美国与东南亚国家的规则竞争及彼此磨合出发,认为这些因素在客观上促进了规则的塑造及秩序的建构。第三种角度立足于规则和秩序本身的属性及其演进方式,认为二者的变动是多领域的,一种可持续的国际秩序需要不断调整其内在不合理之处,以实现各国的合理利益诉求。上述观点从不同视角指出“基于规则的秩序”的缺失,但未能在国际关系的层面构建规则与秩序的理论分析框架。美国言行存在很多自相矛盾之处。然而针对美国在南海的言行不一,中国学界尚缺乏系统性的论证和有针对性的剖析。

二、溯其源:美国南海政策的历史演进

见树木更要见森林。当下美国提出的所谓“基于规则的秩序”看似中立客观,奉国际法和国际规则为圭臬,实则断章取义,将国际法规工具化,片面利用其中的有利条款遏制中国,加强美国在南海的军事存在和地缘影响力,其本质是基于实力的秩序。这一点在南海问题的历史发展和中美关系的当代变迁中均有体现,尤以2010年至今奥巴马、特朗普、拜登政府时期美国南海政策的演变脉络为典型反映。

奥巴政府时期,美国从反恐战争中抽身,将战略重心向亚洲转移,开始积极介入南海问题,以维护国际法律规则之名,行强权扩张之实。时任国务卿希拉里·克林顿大力推动“重返亚太”政策。以此为转折点,南海问题在此后日益成为美国全球及亚太事务的重点和中美争议的焦点。2017年1月特朗普政府上台,美国正式提出“印太战略”。特朗普政府将对华战略逐步转向“全面竞争”,南海问题成为其践行这一战略的关键地缘区域和主要议题抓手。南海作为连接亚洲、太平洋和印度洋的地理枢纽,在此后美国的全球规则及秩序体系塑造中重要性进一步提升。拜登政府上台后,美国假借国际法频繁针对南海问题发布报告,旨在形成一套清晰具体的法理体系,全盘否定中国的权益主张。近年美国在多个议题领域大力强化“基于规则的秩序”这一论调,甚至将其作为对华战略竞争的“新冷战舞台”(New Cold War Arena),为批评中国的南海维权行为赋予合法性。

由此可见,美国对南海问题的态度已逐步从第二次世界大战结束之初的消极中立、不持立场,到后来的积极中立、强调权益,再到如今明确公开反对中国的权益主张。其手段也从21世纪初相对单一的军事安全手段,发展至近十几年多强调规则构建及秩序塑造,利用国际法和国际规则的模糊地带大做文章,设置于华不利议题,辅之以同盟体系建设和航行权益声索。如今该议题已然成为美国深度介入亚太区域事务、打压遏制中国、拉拢亚欧盟友的有力抓手。概言之,美国南海政策的系统性变迁包含以下特征。一是规则的工具性。美国对南海问题的态度并非客观、理性、公正,而是将这一本限于中国与几个南海相关国家间的主权争议议题,作为遏制、打压和抹黑中国的政策工具。二是议题的针对性。美国宣扬“基于规则的秩序”,正是力图在道义层面规制中国,引导地区安全价值观走向的表现。三是手段的多样性。美国发布各种版本的国家安全战略,通过学者炒作、派遣战舰和军机驶抵南海等方式,在主权权益、航道安全、渔业、环保、油气开发等各议题领域提升话语权。四是战略的系统性。这些政策旨在中国周边区域塑造由美国主导的地区权力架构。“基于规则的秩序”正是支撑这些战略设计的话术,体现了美国对亚太话语权的经营和塑造。

三、思其由:南海争端视域下规则与秩序的动态特征

国际规则和国际秩序既是国际关系理论的基本概念,也是国际政治实践中的核心议题。因此要辨明“基于规则的秩序”的理论逻辑,分析其动态特征,就需从国际关系的理论视角出发,对“规则”和“秩序”追根溯源,厘清它们之间的逻辑关系及适用条件。

国际规则是对国际社会中行为体行为的规定(prescriptions)或禁止(proscriptions),具有普适性(generality)、强制性(obligation)、精准性(precision)和授权性(delegation)等特征,包含正式规则和基于规范及信念建立的行为准则等非正式约束(informal constraints)。国际法是一种已经得到绝大多数国家普遍认可和遵守的、发挥较长时间作用的、较为正式的国际规则。国际规则是国际制度的重要组成部分,国际制度的运行和变迁与国际规则的实施和变化相互联系,能通过为行为体之间的互动提供稳定的框架,从而降低不确定性,减少交易成本,促进国家间的合作。国际规则具有一定的持久性、客观性、稳定性、正式性,能在一定程度上确立各国权利和义务关系。

国际秩序是国际关系的核心概念,定义多样。一种相对稳定的国际秩序可以被描述为:在国际社会的无政府状态下,一组行为体具有相对确定的排列次序和力量结构,共同遵守一套行为规则,秉持互不矛盾的价值观念,处于一种有条理和不混乱的状态,行为和互动具有较强的可预测性。作为国际秩序的组成部分,一种相对稳定的地区安全秩序即指:地区内各国均认可现有的实力分布情况,均愿意遵守既有的制度和规则安排,并对指导本地区秩序形成和维系的安全理念,保持着较高的认同度,行为模式和互动方式有较强的确定性。鉴此可得出推论:秩序的构建不仅基于单一的规则因素,还受到实力分布和价值理念等综合影响。规则长期磨合变动,国际规则体系是多方博弈的结果,不能仅遵霸权国一家之言。

本文认为一种相对稳定的南海地区安全秩序应具备三个条件。一是南海问题的各利益相关方,已在本地区形成了较为稳定的力量格局和权力关系。二是各方都愿意遵守共同认可的领海规则和航行准则,秉持较为统一和彼此包容的地区安全理念。三是各方对彼此在具体议题中可能采取的行为模式和互动方式有较为明确的认知和预想,甚至已达成某种以和平与合作为目标的默契。对比这一理想状态,目前南海地区的规则框架和秩序体系尚未形成,二者的关系还远未理顺。

四、观其行:南海争端视域下美国行为对规则—秩序体系的破坏

国际交往既要听其言,更要观其行。近年来美方以维护“基于规则的秩序”为借口,在南海大肆开展军演、践行“航行自由”,这些行为对本地区原有的规则—秩序体系构成了侵蚀和破坏,加剧南海紧张,损害地区安全。目前美国并非《联合国海洋法公约》的缔约国,中国与部分南海周边国家也未能就领海划界应适用的规则达成共识。国际规则能为行为体互动提供较为稳定框架,通过降低不确定性促进国家合作。当前涉及南海问题的《联合国海洋法公约》和《南海各方行为宣言》等国际规则框架虽已得到绝大多数国家的认可,但对于其中相关条款能否适用于解释美国的“航行自由行动”、中国的“断续线”及历史权利主张,以及东盟当事国各自的权益诉求等内容仍存在较大争议。各方尚未完全形成普适性的正式或非正式规定或禁止条款,对南海问题具有普适性和强制性的精准规范也未成型。在这种背景下,美国军事力量在南海海域高频出现,会加剧国家间权力框架的不稳定性,增加国际及地区权力关系发生变动的可能,破坏原有秩序体系形成的微妙平衡,阻碍本地区规则的形成。

首先,美国南海军演扰动权力及观念等秩序构成要素。近年美国多次在南海海域的大量军事部署、舰机抵近侦查、单独或联合军事演习,对中国的领海主权安全构成威胁,更给规则形成和秩序构建带来很强的不确定性。军演的挑衅性、针对性、实战性加强,增大了海上危机爆发的可能性,对这一地区权力结构的变化产生刺激,使各国间的安全认知朝进一步交恶的方向发展。

其次,美国航行自由行动阻碍各方形成共同认可的规则框架。美国在南海海域的频繁军演,是以其崇尚的所谓“航行自由行动”作为合法性支撑的。然而该行动本身就存在极大争议,对各方在南海形成共同认可的规则框架构成了阻碍。近年美国的“航行自由行动”在频次上明显增多,在争议海域的航经方式也从最初的无害通过,转向所谓“自由航行”及军演及训练,烈度不断升级。

再次,“印太战略”增添地区规则体系的不确定性。“印太战略”力图通过建立由美国、印度、日本和澳大利亚共同组成的美日印澳“四边安全对话”(QUAD),维护美西方在既有地区秩序中的主导作用。 “印太”是一个覆盖南海海域,并延展至更为广阔的印度洋和太平洋的区域安全新架构。“印太战略”的提出在一定程度上强化了美国在东亚的同盟体系,加速了本地区权力结构的变化,或将使域内外国家间的权力关系更加复杂难解。

五、应其变:倡导维护以国际法为基础的国际秩序

中国主张的“以国际法为基础的国际秩序”体现的规则观,将以《联合国宪章》为核心的国际法作为调整国际关系的国际规则体系的内部关系,同时在国际秩序建构的过程中发挥国际法其他规则的作用。作为国际规则的重要组成部分,国际法是绝大多数国家在长期的国际交往中形成的行为规范,具有一定的持久性、客观性、正式性。我国应旗帜鲜明地反对美“基于规则的秩序”论调,主张构建以国际法为基础的南海动态秩序,这是习近平主席提出的“维护以国际法为基础的国际秩序”,构建海洋命运共同体在南海的具体体现。相较于美国的“基于规则的秩序”之话术,中国强调构建“基于国际法的秩序”更为中性普适,符合绝大多数国家的共同利益。以国际法作为国家间互动的依据,能更好地维系地区秩序的稳定性,不易在国家间互动中产生歧义。

一方面,中国应积极推动构建具有包容性的地区规则体系。中国可依托东盟地区论坛或东亚峰会等地区既有的制度框架,继续与南海周边国家在具体议题和机制构建层面深度磨合,或者在此基础上建立更具针对性的新平台,提升地区安全规则体系的整体性和包容性。同时正在形成的“南海行为准则”也是南海地区规则体系的重要组成部分。

另一方面,中国应倡导构建更具可预测性的区域安全秩序。在与南海周边国家关系方面,通过在军事、民用、环保等各涉海领域的密切对接,南海区域各方可以更好地增信释疑,提升各国安全行为的可预测性,维护地区安全秩序的稳定性和长期性。在中美关系方面,探索建立涉海危机管控机制。即使各方在短期难以就航行规则或领海划界问题达成共识,也可以防止危机升级,提升区域安全秩序的稳定性。除此之外,还可以通过二轨和多边等更加多样的形式,孕育友好的安全文化,为未来秩序的建立培育民间氛围。

相较于美国“基于规则的秩序”,中国的这一主张更加中立、公允、客观、普适。首先,维护以国际法为基础的国际秩序,是国际多边合作的有效成果。其次,维护以国际法为基础的国际秩序,是“海洋命运共同体”和“全球安全倡议”等中国当代外交理念的生动体现。再次,维护以国际法为基础的国际秩序,或将成为未来中国海洋强国建设的重要支撑。

结语

“基于规则的秩序”是美国近年介入南海问题的理论和政策依据,美国希望以此主导并构建南海地区的安全秩序。这一提法与其在南海的具体行动之间却存在很强的知行矛盾,反而造成南海问题失规失序,与其外宣基调背道而驰。近年美国实施的“航行自由”、军演及“印太战略”等行动,导致这一区域塑规迟滞、秩序动荡,加剧南海失序,损害地区安全。

本文从知行互动的视角出发,围绕学理与实证两条线索,从听其言、溯其源、思其由、观其行、应其变五方面论证“基于规则的秩序”的悖论性。在学理层面,南海地区安全秩序受规则因素、实力分布和价值理念等的综合影响。目前南海各方实力对比和行为模式的变化性强,尚未建立起统一的规则体系和安全秩序,地区规则和秩序体系正经历变迁重塑。在实践层面,“基于规则的秩序”是美国为介入南海问题,对国际关系理论进行的工具化滥用。这种话术是含混其词、模糊可变的。本质上是以美国意愿为标准对中国进行的排挤和打压,不具有客观性,更非中立表达,只是有限地服务于美国及其盟伴体系,无法长期维持地区和平稳定。本文旨在将政策问题学理化,基于国际关系领域的既有核心概念,提出具有一定普适性的“规则—秩序”分析框架,同时直面当前中美博弈的热点,指出美国“基于规则的秩序”的知行矛盾。这是本文最主要的现实意义及价值所在。

(作者:范佳睿,中国社会科学院亚太与全球战略研究院助理研究员;翟崑,北京大学国际关系学院教授、区域与国别研究院副院长。本文摘自《美国研究》2023年第5期)

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