李路曲 许丹丹: 欧美政党组织结构和权力结构的变迁

选择字号:   本文共阅读 7026 次 更新时间:2023-10-14 10:44

进入专题: 欧美政党   政党类型   数字型政党  

李路曲   许丹丹  

 

【摘要】根据政党组织形态的演进史建构的政党类型学是划分政党类型的一种基本路径。一般来说,将政党划分为精英型政党、群众型政党、全方位型政党、卡特尔型政党和数字型政党等,是划分政党类型的一种基本方法,尽管它不能全面和精确地反映很多政党的状况,但它反映了世界政党组织形态发展的一条基本路径。正是根据这一基本的演进路径或类型划分,才能较好地对世界政党组织结构和权力结构演进的基本模式进行比较和阐释,以阐明政党内部的中央领导、基层组织和党的公职部分之间的权力关系及其变迁。这是认识政党的组织形态和功能变迁规律的一个重要视角,尤其是如何认识以数字型政党为代表的政党模式的新变化,进而探讨这种变化所导致的政党组织结构和权力结构的变化,包括比较分析不同政党的特殊性,是政党研究和政党组织建设的重要前提。

【关键词】欧美政党;政党类型;组织结构;数字型政党;权力结构

 

一、政党组织结构的演化

所有的政治组织都是按照一定的规则和形式组织起来的,并形成一定的形态或结构,这是政治能够产生功能的依托。而作为现代政治生活中最重要的政治组织的政党,更要建立合理的组织形态或结构,达到较高的制度化水平,以有效地发挥自己的功能。迪韦尔热(Duverger)和米歇尔斯(Michels)等人都是通过研究政党组织结构来揭示政党发展的基本规律的。只有研究政党的组织,才抓住了政党问题的核心。现实中的政党组织形态是随着社会结构的变迁而不断演化的,这一演化还会导致政党功能的变化。

政党的组织形态和政党的类型这两个概念有重合也有一定的区别。一般来说,政党的组织形态主要是展现政党内部的组织结构,而政党类型主要是展现政党的外在形式。因此,如果说研究者主要是通过党的内部结构或个案研究来阐明政党的组织形态的话,那么政党类型则主要是通过研究政党的外部特征或通过政党之间的比较来进行界定。当然,一个政党既要有内部的组织结构,也要有外部的表现形式,内容与形式不能分割,也都不可缺少,内容决定着形式,形式体现着内容,由此才能构成一个完整的政党组织。同时,两者之间的关系也不是绝对或单一的,即一定的内容可以用不完全相同的形式表现出来,同样的形式也可以由不完全相同的内容来支撑,同一类型的政党的组织结构不一定完全一样,不同组织结构的政党也可以属于同样的类型。例如,同为精英型政党,经典意义上的欧洲国家的精英型政党是指议会中的议员组织,他们与基层的联系是非组织化的,无论是在议会内部还是在议会之外,都是一种松散的联系。而后发展国家的精英型政党多是由主张暴力的革命党人组成的、组织严密和秘密的党组织。比如新加坡人民行动党也被称为精英型政党,它在议会、政府和基层中有着严密的组织关系。这些政党虽然都属于精英型政党,但内部的组织结构却有很大的差异。再比如,同样是群众型政党,列宁式政党更多地呈现为一种领袖主导的中央集权的组织形态,而西欧的政党则体现为一种中央与地方(包括议会和政府中的党组织)共治的中央与地方分权的组织形态。

根据政党组织形态的演进史建构的政党类型学是划分政党类型的一种基本路径,将政党划分为精英型政党、群众型政党、全方位型政党、卡特尔型政党、现代公司型政党以及数字型政党等,尽管不是每个政党都是按照这一路径演进的,甚至可以说只有少数政党是完全符合这一演进路径的。而且即使是同一类型的政党,其组织形态也不尽相同,但这一类型学确实可以反映世界政党组织形态发展的基本路径。正是根据这一基本的演进路径或类型划分,才能对世界政党组织结构演进的基本模式进行比较和阐释。需要说明的是,这种类型建构的是一种形式模型,是从具体现象中抽象出来的概念及因果关系,它不可能完全反映现象中的复杂性或所有维度。它主要展现的是政党类型及其变迁的基本特质,是一种认识政党的基本路径,它既不是认识所有政党类型和形态的理论模型,也不是认识政党的具体维度的工具,认识政党的具体维度或复杂性还要有微观或更具体的认识工具或个案解释。

现代意义上的政党诞生于18世纪70—80年代英国的议会中。1954年,法国政治学家莫里斯·迪韦尔热(Maurice Duverger)将这种组织形态称为精英型政党(cadre party)。他指出,这种精英型政党主要产生和活动于立法机构之中,结构松散,以精英为中心,在立法机构之外没有党的组织存在,核心人物的“政治关系网络”就是这个精英型政党的组织结构。随着工业化的推进和社会结构的分裂,尤其是工人阶级的壮大,到19世纪中后期,欧洲一些国家民众争取选举权和要求政治参与的斗争此起彼伏。在组织这些运动的过程中,出现了一批社会主义政党,它们与早期精英型政党有显著不同的特征。这些社会主义政党有明确的政治目标,制定了党章、党纲、组织纪律条例和详尽的党员权利义务,建立起了健全而完善的各级组织,通过自己的基层组织和附属组织进行社会动员,积极扩大自己的支持者或选民,并努力将他们发展成党员。这种组织形式使得党员对党组织有了高度认同感,党组织对党员有了较强的控制力和动员能力。随后这种政党结构也被非社会主义政党效仿,比如英国保守党。迪韦尔热将这种组织形态称为群众型政党(mass party)。这也是欧美各国19世纪后期至20世纪60年代的主要政党形态。导致政党的这一组织形态出现的社会基础是工业化导致的社会结构的纵向分裂。随着20世纪70、80年代的后工业化转向,社会的横向分裂和多元结构替代了社会的纵向分裂和以工业革命为基础的阶级分野,这使得群众型政党赖以存在的阶级基础被削弱并逐步消失,这些传统政党对新的结构分化和发展而产生的诸如性别平等、族群平等和环境主义等这些新的问题反应迟缓,在回应社会结构变化带来的党内分化尤其是民主化的要求方面更是困难。这种社会和政治格局的变化导致了政党组织形态的“黄金时代”或者说有大规模党员和严密组织的时代结束了。

20世纪60年代以后,随着社会结构和组织结构的变化,欧美各政党都开始有意识地削弱或放弃极化的意识形态,改变传统的政策主张,不再寻求只作为某个阶级的代言人,而是寻求超阶级的支持。这些变化的结果是弱化了党的组织和纪律,甚至模糊了政党之间的界限。奥拓·基希海默尔(Otto Kirchheimer)指出,西方的政党正在发生重要的转型,群众型政党正在向一种意识形态温和的全方位型政党(catch all party)转型。这种新型政党的特征是,政党屈从于政治市场的竞争规则,放弃了过去旨在使党员群众知识化和道德化的努力,削弱极化的意识形态,呼吁利益组织的支持,强调领袖的才能而不是阶级忠诚。基希海默尔指出,虽然不是所有的政党都已经实现了这种转型,但其他政党为了增强自己的竞争力,必然会效仿这种成功的组织形态,从而带动整个欧美政党组织的转型。他的这一预言后来基本得以实现。

20世纪70、80年代以后,西方社会向后工业化社会转型,政党组织随之发生变化,理查德· S. 卡茨(Richard S. Katz)和彼得·梅尔(Peter Mair)称其为卡特尔型政党(Cartel Party)。这是一种通过分析政党与国家关系的变化来定义的政党类型。卡茨和梅尔发现,在西欧的某些多党制国家中,全方位型政党实行的那种依靠制定“全方位”政策来竞争选票的方式在一定程度上不能适应新的政治变化了,政党对于那些已经背离了政治传统和缺乏精神支柱的选民的要求无以为适。而这时国家为了抑制个人或私人企业对政党的赞助和影响,实行了政党的国家津贴,党的领袖可以通过争取国家津贴来维持党的生存和活动,从而变得越来越依赖于国家而不是自己的党员群众。因此,与全方位型政党相比,卡特尔型政党可以对更为广泛的选民进行争取和号召,从事更为资本密集型的选举,党的组织结构更加松散,组织规模也越来越小,党员与非党员几乎没有什么差别。更为重要的是,与其说卡特尔型政党间的竞争是为了赢得选举而讨价还价,倒不如说它们之间是相互宽容与和谐的,即它们通常倾向于通过与其他政党分享权力来确保自己可以稳定地分享国家权力。因此,卡特尔型政党在一定程度上已经不再是市民社会与国家的中介组织,而成为国家的代理人,或者说相较于全方位型政党来说,它的选民性更少而国家性增多。

可以从三个领域来探讨政党组织形态变化的重要原因。一是社会结构的变化。社会结构与政治结构的变化密切相关并相互影响,因此,作为政治结构重要构成部分的政党组织变化的深层次原因是社会结构的变化,可以说每种政党形态都对应一定的社会结构。当然,有的政党形态对应的是当时基本的社会结构,有的对应的是过渡阶段的社会结构,还有的反映局部或具体的社会结构的影响。精英型政党对应的是由传统向现代过渡的社会结构,这一时期传统的社会等级结构还占有重要的位置,政治参与只限于社会的上层。群众型政党则是以工业化引发的纵向的社会分化为基础,以阶级、宗教和种族等为结构边界,这种结构的一个重要特点是单一结构的扩大化,人数增多,同时,尽管较之过去而言,普通工人、农民和一般下层群众不再完全依附于传统的等级结构或庇护制,他们的社会和政治地位提高了,但相对于后来而言,结构之间的界限较为明显或固定,也难以逾越,即它们之间很难流动,下层群众要想改变自己的处境和地位很难。与这些情况相适应,一个政党的建立并聚集其支持者的行动实际上是在本结构或本阶级范围内进行的。全方位型政党的社会结构是以工业化为基础的结构和阶级分裂的衰弱以及多元的专业化结构和中产阶级的兴起为基础的,这也是一个较长时期的过渡阶段。这种变化使得以纵向的结构和阶级分裂为基础而建立的群众型政党所能动员和依靠的群众逐渐减少,政党要保持更多的群众或选民资源,就要超越其传统的结构和阶级,适应横向分化的多元化结构。这一变化也使政党的领袖不能再完全依靠党员群众,而是要寻求更为广泛的社会支持者。不过这时传统的结构和阶级仍然存在,因而主要政党不能也不应完全脱离其支撑。卡特尔政党所依托的社会结构实际上是沿着多元化和专业化结构这一方向的进一步的发展,这种发展会进一步削弱各政党传统的结构利益基础,从而也削弱了组织和利益的对立。与此同时,多元化结构导致政党的数量大大增加,政治运作失序,这促使主要的政党为了自己和国家的利益联合起来,以分享国家权力,这构成了卡特尔型政党的社会和政治基础。

二是政治变化,前期主要是公民权和选举权的扩大直接导致了政党组织的变化,后期则是政党国家化所导致的政党组织的变化。如果说社会结构的变迁是政党变迁的基础和支撑的话,那么在社会结构变迁或现代化的支持下发生的政治变化则是政党组织变化的直接原因。在前期,政治权利或选举权从传统的贵族向少数现代精英、工人阶级、多元化的中产阶级和普通民众扩大,是政治组织变化的直接动力。在欧美,工业化导致了工人阶级和资产阶级的产生和壮大,也推动了他们要求选举权和各种权利的运动。选举权的扩大使普通群众成为巨大的人力资源,从而推动政党突破狭小的精英型的组织结构,通过建立正式和庞大的政党组织把群众吸纳进来。在当时的条件下,只有建立起庞大而严密的组织才能使政党吸纳选民及其相关资源,这也导致了群众型政党的快速发展。随着社会结构的转型和选举权的进一步扩大,完全依靠党员群众集聚政治资源和选票的群众型政党不得不做出改变,为了争取选票而不得不调整自己的组织结构,即弱化自己的组织结构而强化与党外选民的联系。这就促进了全方位型政党的出现。与之相关的是选举规则的修改,包括选民门槛的降低和选区的扩大,横向而不是纵向分裂结构下多元社会的选民参与到选举之中,并允许党内进行不同程度的竞选,以至党外选民越来越多地参与选举。

在后期,宪法、政党法或其他法律关于政党的条款制定直接导致和强化了政党的国家化。这主要表现为对主要政党实行公共补贴。在提供公共补贴之前,许多政党的财政完全来自党费和捐赠,捐赠者借此影响政党和政府的政策,因为这种支持提供了政党的竞选费用和党工的薪水,失去或减少这一财政来源都会使政党的运作尤其是政党在政府中的影响受到限制。公共补贴不但使政党减少了对外部利益集团的依赖,使利益集团干扰党的政策的能力减弱了,而且减少了对党内的依赖,这使党的群众性基层组织对党的价值大大降低了,也使那些依靠基层党组织支持的党的专职干部甚至中央领导的地位和影响下降了。公共补贴并不提供给在选举中影响很小的小党,从而提高了政党参与选举的门槛,这不仅限制了选举的随意性,确保主要政党的选举,增强其执政或参政的可能性,也有利于政治稳定。这就是卡特尔政党得以发展的政治原因。

三是科学技术领域的变化。它也是政党组织变化的重要推手。这种影响直接反映为高等教育和传媒的变化对政党组织的影响。正如社会结构和政治的变迁是工业化和科学技术发展的必然结果一样,教育和传媒也在现代化的进程中发展起来,并直接影响到政党组织结构。日益普及的高等教育和大众传媒的发展,提升了民众自身的政治参与能力,使政治表达更加通畅,也促使民众更多地参与到决策之中,而这种参与不再像过去那样完全依赖党的组织,与此同时,他们也越来越不愿意接受传统政党赋予自己的普通党员的那种相对消极的角色。具体来说,随着广播、电视、电脑、手机等各种网络新媒体的出现和普及,特别是21世纪初以来数字平台的发展,党的领导人尤其是那些担任公职的人可以直接进行演播,方便并及时地将自己最有个性和价值的政治信息或主张传播给每一位民众,而不再需要通过党的组织进行传达;同时,选民也可以通过各种民调和网络获取信息并表达自己的意愿,甚至与党的领导人进行直接对话,以做到下情上达和上情下达。这样一来,政党不可能也没有必要直接参与或控制传媒,这种新的交流方式与选举活动一样推动和强化了政党工作的职业化,而弱化了传统的、以党员和党的分支机构为主的党的组织系统,在很大程度上使党的组织空心化和职业化。

二、数字型政党的组织结构与党的功能的变化

政党采用何种组织结构是由政党所处的社会和时代背景以及政党所要实现的政治目标决定的,正如19—20世纪群众型政党体现了工业社会的生产逻辑和社会结构一样,现在的政党也要转型以适应智能数字社会的运行逻辑,这就必然要调整其科层制的组织架构。

长期以来,面对党员人数减少和公众对官僚主义政治选择途径的淡漠,许多政党一直在寻找降低党员成本并使支持者更容易与党建立联系的途径,而数字技术的发展恰好迎合了这一需求,成为近年来欧美政党充实党员和支持者队伍的重要渠道和方法,这也为重新定义党员内涵和变革组织结构奠定了基础。这主要表现在,政党不断丰富政党成员的隶属关系类型,以网络虚拟党员、社交媒体上的政党支持者、政党新闻的订阅用户等方式招募党员或支持者,将网络平台支持者等同于党员,以平台方式组建党的组织。

对于传统政党而言,这表现为在实体组织中增加数字运用的程度,使党的某些功能数字化或虚拟化,同时也要建立一定的虚拟党组织,以数字化手段驱动政党组织结构的扁平化,构建实体组织和虚拟组织相结合的立体化组织架构。具体而言,欧美主流政党纷纷采用数字技术进行党的建设,党员与党组织之间的联系日益数字化,同时建立网络虚拟的党的分支组织和外围组织,作为提高政党组织适应度的重要手段。许多政党通过修改党的章程,将虚拟党组织正式纳入其制度建设之中。英国工党以此方式招募了大量党员;挪威工党在2000年的党章中正式引入了网络虚拟党支部的建制;葡萄牙社会党也在2012年的党章中,在保留传统党组织的同时,正式认可了线上各类党的组织单位。许多政党还创建了在线社区和在线行动小组,其中许多组织既招募传统成员,也招募非党员支持者,以虚拟党组织为切入点,提升党组织的开放性和影响力。社交媒体既是党争取支持和募捐的渠道,也是各类支持者参与政党事务的渠道,这在相当程度上突破了党内层级的束缚。不过,对传统的主流政党而言,尽管党组织在结构上有一定程度的扁平化,但是其实体党组织依然起着重要作用。斯图尔特(Brandon Stewart)等人对东欧12个后共产主义国家的少数民族政党的一项研究发现,虽然这些政党也使用了网络技术进行选举,但组织结构仍较为完整,它们较之组织不那么完整的政党更可能获得选举的成功,或者说它们仍然在相当程度上依靠传统的群众型政党的组织结构实现发展。

近些年出现的全新的数字型政党,则主要依靠数字平台和虚拟组织来进行党的建设和活动,其显著特征是“没有数字技术平台就无法在组织上发挥作用”。尤其是像谷歌和脸书(Facebook)这样的线上影响力很大的公司,可以公开有效地在线上进行动员和设计,以“平台逻辑”进行选举,这会大大削弱依靠实体组织选举的旧的政党选举模式,从根本上改变选举的逻辑。像北欧和中欧的海盗党(Pirate Parties)、意大利的“五星运动”党(Movimento 5 Stelle)、西班牙的“我们能”党(Podemos)等,都是具有较大影响的数字型政党,它们与以实体组织为主、数字化为辅的传统政党还是有很大不同的。

数字型政党在相当程度上改变了党员的内涵。数字政党的党员吸纳方式是,支持者只需要在线注册并承认党章即可成为党员,通常普通党员也不需交纳党费。这大大降低了入党门槛,最大限度地将支持者转变为党员。进而党的各种活动也主要以线上方式进行,可以线上讨论所有重要的议题,投票选举领导人和代表,捐款和参加课程培训,等等。它们通常也不对党员和分支组织进行正式的级别区分,并允许任何支持者以平等的方式参与所有重要的内部决策过程和政党活动,这激励了支持者和党员参与的积极性和活跃度,在短时间内扩大了成立时间很短的数字政党的组织基础,缩小了它们与传统的主流政党之间在组织规模上的差距。以西班牙的“我们能”党为例,它在党员吸纳和管理方面引入了各种创新的手段。该党将其成员称为“订阅用户”(incritos)而非党员,要成为党的成员,只需要在党的官方网站上签名并同意党的政治纲领和组织规则即可,而且不排斥双重党籍身份和非公民身份。这些灵活的吸纳程序和较低的“党籍成本”使该党在2014年成立不久就达到20万名成员,2018年增至50多万名,此后继续增加。

数字型政党也丰富了或在相当程度上改变了党的组织内涵。从组织结构来看,数字型政党以数字应用平台为基础建构自己的核心组织,因而颠覆性地改变了政党传统的组织和运作方式。在这方面,与传统政党的党员之间以及党员与组织之间的直接联系不同的是,数字型政党的党员之间以及党员与组织之间的联系方式主要是以数字平台为基础的,这是一种虚拟的组织结构,通过数字平台将虚拟维度与真实维度联系起来。这是一种被称为没有组织负担、“轻便”、有较高的问题针对性、“敏捷”但功能强大的政党组织。它的组织结构简单、信息透明且传播很快,因而其成员参与的深度和强度都很高,普通党员或支持者可以深度影响党的决策。它在相当程度上解决了传统政党结构复杂、层级严密和党员对政治淡漠的问题,具有精简的结构和活跃的支持基础。

公司型政党是近几十年来兴起的一种有较大影响力的政党类型,它通常也是一种数字型政党。与一般数字型政党的组织基础是政治性的不同,公司型政党是以商业或企业公司为基础进行组织并开展政党活动的。公司型政党这一概念和类型是由乔纳森·霍普金(Jonathan Hopkin)和卡特里娜·保卢奇(Caterina Paolucci)在1999年提出的,他们在研究意大利的政党政治时认为贝卢斯科尼领导的意大利力量党(Forza Italia)代表了一种新型的像商业公司一样的政党模式。公司型政党不像卡特尔型政党那样主要依靠国家资源来支持党的活动,它主要是依靠从私营部门获取资源来支持自己的活动。比如意大利前总理贝卢斯科尼,在投身政坛之前是一位大企业家,所以他成立意大利力量党时没有资金和人员等方面的困扰,完全是利用自己公司的收入来为政党活动提供资金,这就为他个人控制“全党”提供了支持。同时,公司型政党也是一种选举型政党,它没有党的代表大会,没有党的地方组织,只有很少的处于核心地位的党员,仅有“一个不重要的组织,其唯一的基本职能是在选举期间动员短期支持”。公司型政党真正发挥作用的是以政党领袖为核心的小圈子,是精英型的,但它与传统的精英型政党有所不同,传统的精英型政党有为了利益和目标而建立的组织关系和日常活动,而公司型政党组织起来的目的只是为了辅佐政党领袖赢得大选,很少有日常的政治活动。

与政党产生以来欧美政党组织结构和形态变迁的直接动力一样,公司型政党的出现是资本主义经济、社会和阶级结构变化、政党组织弱化和政治“个人化”崛起的产物,也是沿着精英型政党—群众型政党—全方位政党这一组织形态演进方向发展的结果。一些西方学者认为,公司型政党是西方政党未来的发展方向,比如荷兰学者库维尔(Andre Krouwel)认为,公司型政党的崛起在很大程度上克服了卡特尔型政党的诸多局限。一方面,这种个人化政党的出现说明现代社会结构和科学技术使人们政治参与尤其是向上流动的门槛降低了,这有利于民主政治的发展。以市场经济的成功者取代职业型政治家,扩大了政治参与的范围。另一方面,由于公司型政党是由政党领袖个人主导的,支持者将他们理想化为企业家和政治家一体的魅力型领袖,其核心成员多数是商业精英和政治投机者,而非职业政治家或社会精英,所以一旦政党领袖不再参与政治,公司型政党就会分崩离析。这种无成员的数字型政党被认为是像逐利公司一样运作的政党,几乎完全专注于选票最大化。21世纪以来,公司型政党已经扩展到西欧一些国家,荷兰自由党(Dutch Freedom Party)和英国脱欧党(Brexit Party)等就是这类政党。不过,与其他地区产生的公司型政党最初缺乏意识形态有所不同的是,西欧的这种政党往往依赖于一种共同的民粹主义修辞以吸引选民。

数字技术所导致的政治组织结构的另一个变化是它催生了党内外专业性选举组织的兴起。数字技术的应用使传统上仅仅通过党内外大规模群众组织活动来进行选举的方式越来越过时了,政党现在只需要少量操作者就可以在室内通过社交媒体进行数据分析,开展线上拉票活动,就可以操作选举过程。由于政党组织本身不会使用这些新技术,因此它们只能寻求外部机构的支持,从而使这些外部行动者在支持政党数字运动方面发挥了越来越重要的作用。一开始只有少数大公司拥有投票活动所需的专业技术和能力,后来越来越多的人和机构掌握了数字技能,知道如何开发应用程序、创建病毒式传播内容或受委托开展政治传播活动。在这种新环境下,各政党在需要数字活动的支持时,可以从更大的人才库中选择,而不再受少数大公司的制约。这些人才可以为政党提供战略建议和制定具有针对性的宣传策略,还可以为政党建设提供线上线下的各种基础设施。为政党服务也给他们带来了经费,由此推动了拥有数字技术的个人和机构的增加。这些个人和机构也可能成为政党的支持者,并自然而然地参与到政党的活动之中。这也是“公民运动”兴起的一个原因和一种途径。

政党组织的变化导致了其代表性功能的变化。政治学的经典著作一直将政党组织看成是决定民主代表制成败的关键因素,认为如果将代表的质量概念化为政党的政策立场与选民之间的一致性的话,那么群众型政党应该是最能实现这种一致性的组织。因为群众型政党的成员众多,有高度的同质性,结构复合而严密,有助于贯彻党的政策。然而,虽然复合性组织结构和由党中央主导的政党对党员有很强的凝聚力,但在社会结构横向分裂或多元化以后,党员人数减少而普通选民增加,这削弱了政党原有的组织基础;同时,党组织的主要功能是将个人融入政治并凸显出他们的社会身份,以激励人们投票,更重要的是提供培训、教化和政治关系网络,使成员融入政治生活,并将有抱负的人培养成官员。从这两个方面来看,由于现代社会结构和传播的发展,这些关系、身份和教化并不完全或主要不再依靠实体组织培养,因而那些对某一政党或某一政党领袖有强烈认同感的普通选民更可能与特定的政党保持一致,在该党改变立场时也会追随;而那些没有众多成员和强有力的领导人控制的政党更容易选择与自己的选民取得一致。社会结构的变化使前者越来越难以争取到选票,而后者则越来越容易争取到支持。而且,政党组织越是弱化,就越要争取选民,因而寻求选票的意愿迫使他们更加关注广泛的选民而不仅仅是传统的党员需求,以使自己有更广泛的代表性。同时,由于党员少,因而党员的参与率较高,党员对党的政策有很大的发言权,导致党员有更高的参与热情。迄今为止,数字型政党基于技术而实现的民主表达,以及对决策过程的影响已经表现出日益增强的趋势,它通过让全体选民经常表达政治诉求和参与决策来达到政党目标从而定义政党成员和组织的意义。不过,这种参与方式也有一定的民主漏洞,它为最活跃的用户或网络“大V”提供了特权,因为采用这种方式,他们可能会对其他选民过多地施加个人影响。因此,许多数字型政党并没有完全实现自下而上的参与,目前在线平台主要是在动员或公民投票而不是实质性决策中发挥决定性作用。但无论如何,这与传统群众型政党的政策过程更多的是为政党寡头所操纵和不够透明有很大差别。同时,群众型政党尤其是由领导层主导的政党因为不需要担心自己的地位受到挑战,反而在相当程度上可以不顾选民的意愿。

“我们能”党在2014年建党之初就将虚拟维度与真实维度进行了有效的结合,它通过数字社交网络尤其是脸书和推特(Twitter)建立了党的各种联系平台进行投票,包括党内讨论、决策平台和投票平台。同时,该党通过分散在全国各地的“圈子”构建其线上平台的组织网络,这相当于党的基层组织。它通过这种线上平台或组织开展基层党员的活动,进行政治教育以及提升政党组织的包容性,其遍布全国各地的800多个“圈子”改变了公民和党员参与决策的传统方式。随着政党的发展,该党也设立了实体总部和一系列与传统政党相似的职能机关;定期举行由所有党员参加的党的线上大会,以确定党的政治路线和党的主要领导者;设立了由党的议员、区域秘书、海外成员代表等组成的公民理事会,这是党的政治指导委员会,以确保党的大会的决议得到贯彻;设有由党员大会选举产生的10人组成的保证委员会,其任务是监督党的各种原则和规则的遵守情况。“圈子”是任何有意愿的人都可以参加的党的分支或地区单位,可以就党的所有问题进行讨论和投票。这种组织结构尽管相对简单,但发挥政党功能所需的各种结构是完备的。

数字型政党的出现意味着政党组织沿着传统政治组织结构弱化的方向进一步地深刻变革。一个多世纪以来,政党组织都具有官僚主义的形式,无论是群众型政党、全方位型政党还是卡特尔政党都是如此。尽管卡特尔党企图通过一定程度的国家化保持自己的地位,但这在很大程度上是以与其他政党分享执政权力和失去党组织凝聚力为代价的。现在这些官僚政党正在让位于无官僚的新的组织模式,它们已经不再追求组织最大化和选民最大化,不再实行寡头政治,不再完全以阶层和利益来组织选民。尽管这些现象还不会完全消失,但它们会在更广泛的基础上号召选民,使选民更关心广泛的议题,进而以更方便、更平等和更积极的方式影响民主的发展。因此,数字型政党在改变党的组织结构、建设集体决策机制、促进内部和外部的纵向和横向交流的同时,也必然促进了党内民主。这一引人注目的组织变化代表了西方民主历史上的一个分水岭。

三、政党内部权力结构的演变

沿着政党组织形态变迁的基本路径对其内部的权力结构和配置进行分析,可以阐明政党内部的中央领导、基层组织和党的公职部分之间的权力关系。

精英型政党时期,政党只是议员的政治派别组织,所以,从内部结构来看,它只有党的公职部分而没有党的中央和基层组织,是一个没有区分化的核心组织。因此,精英型政党的议员不仅是选区的代表、党的领袖,也是党的最早的公职人员,一人具有“三重身份”。这种精英型政党的制度化水平较低,是一个松散的政治组织。具体来说,党的“基层组织”或人员只是在选举时才被临时召集起来,目的只是选举,选举之后就消失了,没有固定的党员和制度化的运作,党的成员或支持者之间的“组织关系”实际上是私人之间的网络和庇护关系。换言之,尽管党的基层部分和公职部分并不完全是同一波人,但也没有明确的界限,是一种小型的私人性与现代政治相结合的政治核心组织。这时各政党之间的利益冲突还很有限,党员或议员都是上层精英,他们的利益具有根本的一致性。

经过几十年的发展,精英型政党在地方层面进而也在中央层面扩展了成员,初步形成了由党的中央、基层组织和公职部分构成的内部结构。这种变化的基本原因是:在地方层面上由工业化和社会分化引起的利益和观点的差异导致了地方精英的分化,他们在一个地区为竞争议席而不得不组建忠于自己的政治组织;在国家层面或国会中,一些议员之间对立的利益和观点日益尖锐和常态化,而另一些议员发现相互之间经常持有共同的观点,因而逐渐按照各自的利益和观点组织起来以协调和促进自己的诉求。当上下这两种组织开始相互接触和碰撞时,即随着地方政治势力对国家议席的渴望和竞争力的增强,它们就会与议会中的相应议员或组织进行合作和协调,与其他的地方组织和议会中的其他派别进行竞争,这就扩大了政党组织的规模。

这时精英型政党内部的结构和权力关系的特点是:党的公职部分与党的地方组织在地方层面上,也就是在选区层面上的结合使这两部分的作用得到了充分的发挥因而壮大起来,而这时还没有形成具有独立形态的中央,这时的中央主要是议员之间的联盟。然而,不但议员个人有较大的独立性,而且议员组织对地方组织也缺乏组织化的领导。这一时期,党的公职成员可以依靠自己的资源,包括自己在地方上的人脉或支持者,对党有实际的控制力。

群众型政党的形成导致党的组织形态和权力结构发生了很大变化。在19世纪初期,工业化导致的社会和阶级结构的变化使一些国家政府和议会的作用在增强,增加了人们对政党公职部分的期望、依赖和向心力。这种情况的出现,加之各地方联系的增强,不可避免地使过去各地相互独立的选举有了相关性,这就激发了政党超越地方范围而在全国范围内进行交流和协调的动力。在此推动下,以少数名士的个人人脉为基础的小选区的重要性下降了,政党的活动范围扩大了,开始吸收更多的人参与选举。19世纪中期以后,随着选举权的扩大,一个国家的选民从数千人扩大到数十万人,人成为一种很重要的政治资源。这种情况下,以个人人脉为纽带的组织的作用消失了,而通过精心设计的制度化的组织把这种选举资源集中起来就非常必要了。这时,由于潜在的政治资源和力量存在于众多的支持者而非少数精英之中,例如存在于工人阶级和天主教基要主义组织之中,所以精英型政党及其狭隘的社会基础显然已经不能适应政党政治的要求了。

随着群众资源的大大增加,无论是从议会中产生的政党,还是后来从地方选区发展起来的政党,无论它们有无当选的国会议员,其基本任务都是发动群众建立庞大的组织。这时尽管通过选举进入国家政权仍然是重要目标,但已经不是唯一的目标,通过建立党的大规模群众组织向执政者施加压力也成为重要的目标和参政手段。正是由于选票和其他政治资源的积聚主要不再来自少数精英,而是来自普通群众,所以必须通过建立具有有效组织能力的党的基层组织来积聚和整合这种资源,这就促使党的地方组织迅速扩大。进而,随着这些组织的建立、发展以及利益表达越来越强甚至直接进入国家层面,它们逐渐超越选区建立全国性的协调组织,即建立党的中央机构。同时,由于选举动员与提供基本福利服务这样的工作是相辅相成的,这促使党扩展自己的功能并建立与之相关的附属组织,从而加强了党中央的职能。米歇尔斯对这种精英统治强化倾向的解释是,每当一个政党变得成熟和有影响力时,它的领导人都会寻求自己在体制中的地位,捍卫自己的特权,即使这需要“以其所能支配的一切权力来反对存在于其组织内部的变革潮流”。

党的中央一经建立,就与群众党员具有了一种共生关系,这表现在党的中央为基层组织的发展提供支持和方便,协调它们的活动,而党的基层组织为中央提供其生存和运作所需要的社会、政治和经济资源。在群众型政党的正式结构和理念中,党中央被看成是基层组织的代表。这表现在党的领导人是作为群众党员的代表、在党的代表大会上选举产生的,因而他们是受党的基层组织支配的,被全体党员授权来治理全党。党的中央在理论上也承认党的政策和实践是由基层组织决定的,是全体党员意愿的反映。但实际上中央的决定并不总是受基层组织或党员代表大会的制约,它越来越多地独立自主地行使全国性权力。不过,这一点在欧美国家的群众型政党时期与后发展国家的群众型政党时期还是有很大差异的,前者的中央权力通常要小于后者,这主要是因为后者是暴力斗争的产物,需要强有力的组织和领导,而不是选举。当然,对于多数后发展国家的政党来说,在民主化以后,政党的中央权力也在弱化。

在组织结构上,群众型政党的中央与基层之间的界限已经明确,不再像精英政党那样难以区分。这时的中央领导和工作人员已经是专职的,而基层组织的领导和工作人员却主要是由临时性的志愿者组成的;在中央工作的人是领薪水的,而基层领导只有少数有一些临时性补贴。当然,这主要是指欧美的政党,后发展国家的政党在执政前后也多是这种情况,但在它们特定的执政时期,尤其是在民族独立后一党长期执政的时期,一些国家的党的基层也是专职的和领薪水的。群众型政党的基层组织已经不再是由几个人组成的非常规的委员会,而是发展成有数百甚至数万正式党员的组织。这时,党的公职部分也有了相对的独立性,与基层组织和中央之间有明确的界限。这表现在议员不再被看作是党的核心,而被看作是党的一部分,议会党团是党的一个基层组织。尽管它比一般的基层组织更为重要,但也要明确服从于党组织或中央。群众型政党的核心功能之一就是代表基层组织监督和指导党的公职活动。

尽管精英型政党代表的是特殊群体的利益,但它总是声称自己代表的是整个国家的利益,这与当时金字塔型的社会结构相适应,而群众型政党无论在实践上还是在理论上都表明自己只是一定的阶级或阶层的代表,或者说只代表社会的一部分,即使有时是大部分。这与此时因工业化而发生阶级分化的社会结构相适应。在这种情况下,每个出任公职的党的成员都要同时对两个组织负责,即党的组织和占多数的“人民”;受两套激励或限制因素的影响,即希望保持和提高自己在党内的地位,希望赢得多数选民和选举胜利;受两种合法性来源的影响,即作为党的代理人和作为公众受托人的合法性的影响。简言之,群众型政党的公职成员具有双重身份,作为党在政府中的代理人,他们是党的工具,而党具有明确的意识形态和阶级导向,只代表社会的一部分;作为公职成员他们应服务于全社会,表达全体人民的利益。当然,他们对全社会和全体人民利益的“代表”是以本阶级的利益为基础的。比例代表制的引入部分地调和了这一矛盾,即每个选区按得票比例确定各政党当选议员的人数,组成选区的议会代表团作为一个整体代表整个选区的利益,而不再是由个别议员来代表自己的政党和阶级,这就使得对党、对选区或对整个“国家”的忠诚部分地达成了一致。由此看来,群众型政党的“阶级性”社会基础比精英型政党的“全民性”社会基础更为广泛。

群众型政党的结构的三个组成部分差异很明显,它们由不同的人组成。在群众型政党的初期,党中央的地位逐步增强,基层在发展,而公职部分不断让渡权力;在党的鼎盛时期,党的中央是全党的核心,基层组织的作用和地位明显增强,欧美一些政党可以制约中央的作用,而党的公职部分成为党的基层组织的一部分,尽管是最重要的基层组织;在群众型政党的下行期或向全方位型政党转型时期,由于公职部分逐步获得了掌握政府资源的能力,因而越来越具有独立性和支配性,从而改变了原有的组织结构和力量配置,成为党的实际控制力量,而党的中央和基层组织在削弱。

群众型政党在欧美的不同地区也有很大的差异。在意大利和西班牙,由于能够有效地控制选举和抑制竞争,所以它们更多的是借助压制而不是合作的方式来对待政治参与的要求。这种制度环境决定了党的权力高度集中于中央,公职部分在很大程度上受中央的控制,基层组织在党内处于从属地位。与此相反,在工会早已取得合法地位的国家中,例如英国,在工人阶级取得选举权之后,工会通常成为党的组织基础。工会会员集体进入政党成为党员,并在党内占据多数,这些工会党员往往支持工会的利益,而不是作为个人党员服从党的组织。这既是由于党的中央在人数上被工会控制,依赖工会给予人员和经费上的支持,使工会取代了原本基层组织的功能,从而导致党的基层组织衰弱;还因为议员依赖工会的选票,从而削弱了党中央要求议员效忠的能力和合法性,这最终会使党的公职部分更加独立于党的中央,而党的中央从属于党的公职部分。

统治体制内生成的精英型政党与统治体制外建立的精英型政党,向群众型政党转变的路径不同,因此它们的党内组织结构和权力结构的转移路径也有所不同。体制内生成的精英型政党在向群众型政党转变的过程中,党的领袖或公职议员需要动员大量的选民支持自己,同时它又不想受制于基层组织,不愿放弃自己的自主性。在这一过程中,党的议员积极参与甚至主导了基层组织和中央机构的组建和发展。因此,在此基础上逐步形成的党内三个有机组成部分中,党的公职部分一直占据较重要的地位。但是在议会外发展起来的精英型政党的典型发展路径是先有党的中央,进而通过组建基层组织向群众型政党转变,再最大限度地争取公职,因而党的中央掌握着绝对权力。同时,基层组织一旦形成规模,自然会产生一种群众型政党的意识形态,形成与之相适应的组织原则,从而要求党的公职成员对党的基层成员负责,因而也就在一定程度上促使公职成员服从于党的中央。

20世纪70年代以后,随着后工业化和信息化社会的出现和发展,社会结构日益多元化,过去那种支撑群众型政党的传统的阶级分野及其相互对立的结构瓦解了,中产阶级成为主要的社会阶级,福利国家得以发展,这就使群众型政党以往的斗争目标和斗争方式失去了社会基础和动力。这种社会和阶级结构的变化必然改变党内的组织结构和权力结构。

这表现在公民社会的日益成熟和公民组织的发展使更多的人形成了独立的利益和力量,在政党之外给公民提供了一种可供选择的政治参与渠道,人们不再像过去那样只能通过党的组织来参与政治或组织选举,这就在根本上削弱了党的基层组织向上输送领导人或组织选举的功能,因而也就削弱了党的公职部分对基层的依赖以及它们之间的共生关系。而基层组织的削弱必然导致党中央的基础和作用的减弱。由此,政党领袖像其他社会组织的领袖一样,其领导地位越来越取决于他们是否能满足选民和追随者的需要,而不仅仅取决于党的基层组织,这导致了政党内部的组织和权力结构向有利于党的公职部分倾斜。

党的公职部分与党的中央和基层组织关系是沿着增加公职部分的权力这一方向变化的。随着通过广泛的选举而对政府施加影响或进入政府的可能性越来越大,政党领袖都在想方设法使自己赢得选举。这时,为了最大限度地争取选票,他们往往不是根据党的要求和利益而是根据大多数选民的要求来制定政策和纲领,这时党的基层组织已经不再是选举时唯一依靠的对象,其他各种更为灵活和方便的选举组织以及群众组织的作用越来越大,这有时会导致党的基层组织由于重要性下降而指控党的领袖为了自己的利益而出卖党的原则,从而加剧党的中央和公职部分与基层组织之间的紧张关系。但是为了适应环境的变化,为了取得执政地位,党就必须做出改变。英国工党在20世纪90年代中期对党的路线所做的重大调整,即在相当程度上改变了其传统的工人阶级路线而向全民路线转变,是它长期处于在野地位后重新上台执政的最主要的原因。1997年,布莱尔的“新工党”就是通过采取迎合选民结构变化的选举策略而重新上台的。“新工党”的选举政策纲领将其选举动员的主要对象从工会和工人阶级转移到英国中产阶级的身上,从而使工党赢得选举的胜利。

一些政党研究者认为,欧美有一些政党已经超越全方位型政党而进入卡特尔型政党阶段。与全方位型政党相似的是,卡特尔政党的权力结构也是党的公职部分在党内具有特权,但更加突出。这种新的权力配置形成的直接原因是政党财源和分配方式的改变,尤其是与国家补助金的出现和分配有关。自20世纪60年代以来,西欧少数国家开始发放政党补贴,现在几乎所有国家均以各种方式和渠道对主要政党进行补贴。从国家补贴形成和发展的过程来看,这种补贴或预算分配是向党的公职部分倾斜的。最初,国家只是为政党的议会党团提供补贴,后来扩大到党的中央。但即使是现在,也是党的议会党团分享大部分的补贴,并且只有国会享有最终决定各党获得多少和如何使用国家补贴的权力,而国会是由各党的议会党团组成的,因此,它们实际上掌握了国家补贴的分配权。议员可以使用国家补贴、雇佣专职人员、利用赞助和自己的政治权威等资源加强自己的地位。即使国家补贴也部分地用于党的中央和基层,但由于它们得到多少要由议会来决定,并且其使用的目的也主要是选举和争取选民,因而它们还是受制于党的公职部分。进而,在这种资源配置的影响下,政党组织内部党的工作人员的流动和配置发生了明显有利于公职部分的倾斜。以党的全职工作人员的数量为例,各国的共同状况是党的议会党团雇佣的人数已经超过党的中央所雇佣的人数。20世纪60年代至70年代,议会党团雇佣的全职人员占党的工作人员总数的25%以上,到20世纪80年代后期这一数字则高于50%。党的组织结构的这一变化指的是它雇佣的全职人员,临时人员难以计算在内,但它通常与全职人员是正相关的。近几十年来这种趋势仍在发展。

由此看来,在卡特尔政党内部,党的公职部分和中央之间过去的那种权力和利益冲突已经越来越少了,这是由于公职部分已经越来越多地替代和发挥着原本是中央的作用,因而它在党内的影响越来越大。相反,党中央的地位明显不如群众型政党和全方位型政党时期那么重要。同时,由于党的公职部分越来越独立于基层组织,并且越来越多地参与国家事务,形成自己的圈子,因此党的传统支持者感到不满,将党的公职领导看成是特权集团,出现了与党离心离德的现象。

在数字型政党中,随着党的组织规模越来越小,尤其是党的基层瓦解,党的中央与公职相融合,因此,与其说是党的中央或党的公职部分的地位有所加强,还不如说是党的领导人的地位进一步增强。在这种政党中,党的组织形同虚设,几乎没有群众成员。这种政党结构是社会和政治转型的结果。社会的多元化甚至碎片化导致了普遍的个性化,反映到政治上则表现为公民要求问责制和透明度的呼声日益增加,而政党组织的代表性和约束力在降低。这时的主要选民不再是党员,而是非党员群众或公民,他们更像消费者而不是党的活动的参与者。因此,为了解决政党危机,即在公众中重新树立起威信,各政党不得不考虑改革,以适应党的组织涣散的现状,围绕党的领导人来进行党的建设,即通过改革选择领导人的方式提高党的领导人的影响力。

党的领导人影响力增加的原因和表现主要有三点。一是实行党内直接选举党的领导人的制度,还有来自党外更广泛的选民选举,而不再是由党的组织来推举或决定领导人,因而党的领导人越来越少地受党的组织的制约,党不得不更尊重党的领导人个人的意愿或特点。二是将正式权力进一步集中在党的领导人手中。政党内权力结构的这种转变与总统制的发展相关,在总统制下,政府首脑所掌握的权力资源日益独立,越来越不受政党的制约。而且,党的领导人的知名度越高,就会拥有越多的资源来发挥自己的影响力,增强自己在党内的主导作用,甚至超越党内政治的影响,直接影响选民。三是党的外围组织的发展增加了党外的制约,而减弱了党内的制约。从政党和其他民间社会团体之间的历史联系中可以看到,无论在哪一个时期,政党都需要得到政党以外的相关组织和个人的支持。一般来说,在党的组织强大而政治参与也主要依靠党的成员和组织时,它需要的外部支持就较少,在党的组织较小同时又需要较多的政治参与时,就需要较多的外部支持。由此来看,精英型政党时期虽然政党规模很小,但政治参与只局限于上层,因此也不需要更多的外部组织的支持。在群众型政党时期,政治参与主要依靠党的组织,因此对外部组织的依赖也不多。但20世纪80年代以后,政党组织弱化而政治参与更加广泛,这种依赖性就不断增强。政党研究者发现政党对具有专业知识和技能的外部人员的依赖在持续增加,以使政党的运作更加专业化。帕尼比昂科(Panebianco)提出的“选举—专业型”政党模式表明,政党越来越依赖于“通信技术人员”,如民意调查专家、广告和电视传播专家。这种外部支持的增长是由于这些行动者有超出政党组织的能力来为政党提供支持。这种变化本身在外部弱化了政党的功能,但在党内则使政党领袖的权力相较于党的中央和党的基层组织更为强势。

四、绪论

数字化和市场化导致了社会结构的新变化,而社会结构从纵向分裂向横向分裂转变,必然会导致政党组织结构的变化,结构变化与数字技术的应用极大地改变了政党内部的权力结构。对于传统的主流政党而言,由于它们在传统的环境或社会结构中有较强的生命力、适应性、自主性,即组织的制度化程度较高,因此具有很强的制度惯性,难以转型,缺乏改变自身组织结构的内部动力。这种政党要进行变革,就必须在外部力量的干预下使其组织内部发生结构性错位,这种外部力量就是数字技术和多元的社会结构。因此,如何为适应数字化和社会结构的变化而做出组织结构的调整,是传统主流政党面临的新挑战。对于新兴政党而言,由于其一开始就是建立在新的社会结构的基础上,不再依赖传统政党运作所需的人力和资本,而是依赖数字技术和代表广泛的选民而不是传统意义上的党员,因而只需要很小的核心组织就可以发挥传统上由庞大的政党组织所发挥的功能。当然,无论是传统政党还是新兴政党,都在组织结构调整的基础上促进了政党政治的民主化,尽管程度不同。进而,在面临数字化的挑战时,将政党划分为“传统政党”与“数字政党”是一种理想的类型划分,它是认识政党类型和本质特征的一种工具,但它并不能反映政党的复杂性或各政党之间的多样化差异,绝大多数政党都是处于这两者之间而不是两端,即很少有完整意义上的传统政党,也很少有纯粹意义上的数字政党。这就需要我们在认识到政党组织和权力结构变迁的基本趋势的同时,对其个性化、差异性和复杂性进行研究,这也是为政党发展提供更为精细的知识所不可或缺的方法。

 

作者:李路曲, 上海师范大学哲学与法政学院教授、博士生导师;许丹丹,上海师范大学哲学与法政学院博士研究生。

来源:《世界社会科学》2023年第3期

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