王雪 朱锋:美英澳三边安全伙伴关系与对亚太安全秩序的挑战

——基于施动者—结构的分析
选择字号:   本文共阅读 13855 次 更新时间:2023-07-08 11:26

进入专题: 美英澳三边安全伙伴关系   亚太安全秩序  

王雪   朱锋  

摘要:美国在亚太安全秩序中占据绝对权力优势,东盟扮演着机制规范的“中心性”角色,中国在观念共识层面的引领性作用突出。优势各异的多元施动者不仅是亚太安全秩序弱稳定性的来源,也是影响地区秩序维系与结构变动的主要因素。美英澳安全合作可追溯至第二次世界大战时期的三方军事协作,曾在权力、观念与制度维度挑战了地区与国际秩序。2021年9月以来,美英澳三边安全伙伴关系的发展给亚太安全秩序带来诸多挑战。该安全伙伴关系在权力维度将推动亚太地区权力格局复杂化,削弱地区与国际军控体系。其在观念层面对“小多边”身份认同的强调,会强化地区阵营对抗与观念分歧。美英澳三方实施的“安全化动议”在削弱东盟主导的机制规范影响力的同时,也将增加亚太安全秩序的不稳定性。

关键词:三边安全伙伴关系;亚太安全秩序;施动者;结构;“印太战略”

正文摘读

美国针对中国推动大国战略竞争的进程也伴随着安全伙伴关系的调整,这一最新动向以2021年9月中旬诞生的美英澳三边安全伙伴关系(AUKUS)为代表。三边安全伙伴关系是美国主导小多边安全机制的最新进展,其成员均属于盎格鲁—撒克逊(Anglo-Saxon)阵营,在美国联盟体系中居于核心地位。就现有研究成果来看,既有文献多涉及三边安全伙伴关系建立的过程、性质、安全影响与前景。但难以回答背后的历史联系与理论机理,尚未系统性说明这一海洋性安全伙伴关系的特殊性,对美英澳安全伙伴关系秩序影响的探讨也并不充分。美英澳三国都是海洋型国家,更易形成进攻性的战略思维与观念。海洋赋予了这类国家鲜明的冒险精神与勇敢的民族特性,从而塑造了其基于海洋看待自身权力以及探索权力获取方式的海洋性思维,这给亚太地区的安全秩序带来诸多挑战。

为回答“美英澳三边安全伙伴关系给亚太安全秩序带来何种挑战”这一问题,施动者—结构分析逻辑的借鉴有利于我们对变化中的安全环境与结构进行深入探讨,也能更有效把握影响地区安全秩序稳定性的主要因素。具体来说,第一,根据施动者—结构的逻辑机理,施动者是引发结构调整与变革的源头,这能较好帮助我们理解美英澳安全伙伴关系为何能够挑战地区安全秩序。第二,这一逻辑机理为动态性把握海洋领域安全伙伴关系给地区安全秩序带来的挑战提供了可能。国家的海陆地位不是绝对固定的,海洋利益和权力会随着时间的推移而变化。第三,施动者—结构的逻辑机理也有利于我们准确把握施动者对结构施加影响产生的系统效应,进而探讨这种系统效应给地区秩序的维系带来何种挑战。将分析单元聚焦国际政治中的国家行为体意义在于:其一,承认国际政治施动者处于若干结构之中,不同施动者对所处结构的理解存在差异,这就在施动者—结构问题中植入了一个变化维度;其二,突出了社会选择对解释国际政治结果的中心地位,施动性价值构成了这一选择过程中不可缺少的组成部分。

一、理论框架:基于施动者—结构的分析

尽管施动者(agent)与结构(structure)相互作用,但地区安全秩序变动的源头应追溯至地区或国际秩序施动者,主要施动者可从权力、制度与观念三个维度对地区安全秩序产生影响。

1.1逻辑机理筛选:施动者驱动结构的变化

就施动者与结构互动的逻辑机理而言,大致可分成三类。

第一种逻辑从整体的角度理解结构,认为结构决定了施动者之间的相互作用以及施动者行为的结果。以肯尼斯·沃尔兹(Kenneth Neal. Waltz)为代表的结构现实主义者认为,结构对国家间的互动及国家属性产生重要影响。阿尔都塞(Althusser)、伊曼努尔·沃勒斯坦(Immanuel Wallerstein)等世界体系理论者强调本体论上的整体绝对优先。第二种逻辑指向施动者和结构相互建构(mutually constituted)并相互决定(co-determined)。亚历山大·温特(Alexander E. Wendt)认为,建构理论是一个解决施动者—结构问题的理性方案,它将单元和结构概念化为相互组成或共同支配的实体。结构具有因果和建构作用,建构作用意味着相互构成。基于以上两种逻辑的研究已经为回应施动者—结构本体论层面的讨论做出了重要学术贡献,但这两种逻辑在解释施动者如何挑战结构这一问题上都存在不同程度的局限。第一种逻辑指向的结构理论无法解释系统与社会变化本身,不能提供对行动的完整解释。施动者和结构都不会随着时间的推移而保持不变,一种有价值的社会理论不仅要能够说明特定的变化,而且还要能够说明社会变化本身是一种内在的动态现象。第二种基于建构主义的施动者与结构双向互动逻辑尽管有一定合理性,但在解决施动者能给结构带来何种挑战这一研究问题的适用性有限,因为这一问题的回答需要更多专注施动者本身及其对结构施加影响的动力机制。

第三种也是本文采用的逻辑机理指出,施动者驱动结构的变化,尤其是地区或国际层面权力转移的相对位者。莫顿·卡普兰(Morton A.Kaplan)、理查德·罗斯克兰斯(Richard Rosecrance)等认为,虽然国际后果受调节者影响与环境制约,但国家行为体是国际体系动荡的始作俑者,单元决定国际政治后果。诺林·里普斯曼(Norrin Ripsman)、杰弗里·托利弗(Jeff Taliaferro)等新古典现实主义者认为,各国(尤其是大国)的战略选择会对国际后果和国际体系产生重要影响。罗伯特·基欧汉(Robert O.Keohane)代表的新自由制度主义者也认为,行为体可通过制度在一定程度上重塑结构。就“美英澳三边安全伙伴关系给亚太安全秩序带来何种挑战”这一问题而言,施动者驱动结构的变化提供了更具解释力的逻辑机理。通过聚焦最关键的施动者,来观察和提炼其对外战略影响各项秩序要素走势的规律和机制,从而为特定安全秩序的内生渐进变迁提供解释和研判。

1.2理论框架构建:安全伙伴关系对地区安全秩序的挑战

秩序指向包含观念、规则、制度等要素的行为格局,是结构的一种体现。秩序的类型与国际体系组织原则的变化保持同步,在观念和物质因素作用下呈现一定动态性。秩序对国家行为有一定引导作用,基于规则的国家间互动具有稳定性和可预测性。作为国家间互动产物的地区秩序是权力分配、利益分配(通常以制度的形式体现出来)、观念分配的结果。国际政治中的施动者存在诸多表现形式,两个及以上国家建立的安全伙伴关系可成为挑战地区安全秩序的强有力施动者,这种挑战涵盖权力、制度与观念三个维度。

第一,权力维度。施动者对秩序的挑战首先体现在权力层面,国家间权力分布构成了地区安全秩序的主要控制形式,施动者互动的结果影响着秩序内部权力分布关系。在大国的地区秩序主导权竞争中,安全伙伴的存在不仅可在内部促进施动者自身实力增加,也可在外部竞争中不断提升施动者相对物质实力。虽然施动者构建联盟体系与安全伙伴关系通常是基于权力均势考量,但这一过程也伴随着对立与对抗。联盟体系与安全伙伴关系的构建把成员国之间的冲突降到了最低程度,但增加了成员国与非成员国的冲突范围和烈度,从而引发秩序的动荡。无论是第一次世界大战中的同盟国,第二次世界大战中的轴心国还是冷战时期的北大西洋公约组织(以下简称北约),都直接造就了地区安全秩序的洗牌,甚至掀起了全球层面的联盟对抗与秩序重塑。就海权国家而言,海上交通线的行动自由也是其权力的重要组成部分。依托盟友与安全伙伴的海上基地与港口,主导国可驻扎于战略海域交通线附近,在扩展自身海军活动范围和舰队战斗力的同时,对竞争对手的行动自由进行限制,也因而能够真正存在于远海。

第二,制度维度。制度源于相关方基于自身利益的理性合作,也是一种用来塑造位于国际权力分配之上的政治形式。制度可以转变为权力表现的方式,也可以转变为构建与维持秩序等级的方式。作为施动者的联合,联盟体系与安全伙伴关系本身也可内化为制度的一部分。面对地区威胁或潜在威胁,制度制衡也是大国及其盟友与安全伙伴的可行选择,从而为地区制度结构的变化提供动力。秩序的制度化程度越高,稳定性也就越高。内嵌在制度之中的机制规范,代表着较低程度的制度化水平,通常以一种更加非正式与松散的形式表现出来。机制规范是连接权力与观念的桥梁,约束权力,固化观念。一旦国家间共识以机制规范的形式固定下来,国家间互动便具有了规则与道德约束,这也是地区秩序稳定性和持久性的来源。

第三,观念维度。施动者的行为、利益与地位认知源于社会观念,也能够对社会观念的延续性产生影响。霸权国权力克制的限度以及在多大程度上将制度作为和平与发展的保障而非维护自身霸权的工具,这往往取决于其对地区或国际层面权力增长差异的认知。安全伙伴关系成员国之间以及其与外部国家之间的观念相似度不仅影响着权力转移的方式,也影响着地区观念结构的稳定性。观念一致与共同利益不仅促使美英以和平的方式实现了权力转移,也避免了引发现存秩序的颠覆。但与此同时,国家间联盟体系与安全伙伴关系一经建立,便不可避免消解与外部国家的观念共识,甚至驱动地区观念结构。冷战时期,美英“自由主义民主价值观”与苏联“社会主义”阵营的对抗成为全球范围内两极观念分配的重要体现,并延伸到了亚太地区,成为该地区安全秩序构建的障碍。

权力、制度与观念共同构成了安全伙伴关系挑战地区安全秩序的三个维度,实力对比基础上的地区内外攸关方通过协调推动共同利益观念的制度化,以制度、机制、规范等形式展现各方利益的最大公约数与利益观念协调的结果,各方承担相应治理难题与秩序维护的责任。权力分布是地区安全秩序形成的实力基础,制度为地区安全秩序的稳定性提供了保障,观念是安全秩序形成与维系的理念来源。但秩序形成之后,其对大国权力的限制是非常有限的,因为均势基础上的秩序稳定性是相对的,但国家间力量对比与变化是绝对的。现状国与非现状国之间的互动是推动国际或地区安全秩序发展的内在动力,守成国与崛起国的观念共识以及安全秩序的制度化程度共同作用着权力转移的方式。

二、多元施动:亚太安全秩序弱稳定性来源与影响因素

施动者能在多大程度上挑战现存地区安全秩序,这一方面由施动者的能力所决定,另一方面也需要考虑地区安全秩序本身的稳固程度。优势各异的多元施动者是亚太安全秩序弱稳定性的来源,也是影响该秩序稳定性的主要因素。

2.1亚太安全秩序的弱稳定性来源:施动者各有优势

作为旧地区主义历史遗产与新地区主义的混合体,亚太安全秩序的弱稳定性主要体现在施动者优势各异导致的结构稳固程度不高(如图1)。秩序稳定的基本倾向是权力的低回报与制度的高回报,此时制度对权力的塑造和约束程度最大。美国在亚太地区绝对的权力优势与东盟塑造的低制度化机制规范,意味着权力的高回报与制度的低回报,从而造就了亚太安全秩序的弱稳定性。

 

(1)美国:绝对权力优势

彼得·卡赞斯坦(Peter J. Katzenstein)指出,在地区构成的世界中,美国发挥着核心作用。巴里·布赞(Barry Buzan)在《美国与诸大国》中提出的“1+4”权力分配结构中,美国处于顶端。作为世界范围内权力等级结构的至高者,美国的权力运行及其主导构建的联盟体系与安全伙伴关系是亚太地区权力秩序最重要的施动者,也为亚太安全秩序提供了权力结构基础。贝拉克·侯赛因·奥巴马(Barack Hussein Obama)以来,《美国的太平洋世纪》《国家安全战略》等文件都在不同程度上表明了美国致力于联合盟友与战略伙伴塑造基于“规则”的亚太安全秩序。2017年唐纳德·特朗普(Donald Trump)政府以“印太战略”回应中国在亚太地区影响力的增长,致力于把印度发展成战略防御伙伴,重启并加速运行“四方安全对话机制”(QUAD)。同时,美国加大力度显示在亚太地区的前沿军事存在,强化军事威慑,加强与盟友的军事关系,为台湾地区提供防御支持。2021年以来,约瑟夫·拜登(Joseph Robinette Biden, Jr)不断推动“四方安全对话机制”的升级与扩容,并成立美英澳三边安全伙伴关系以补充“四方安全对话机制”。盟友与安全伙伴对美国维持海权优势的重要意义在于,其可帮助美国克服力量投送过程中海洋带来的地理障碍,同时无限逼近竞争对手。

当前美国在亚太地区的绝对权力优势短期内不会丧失,美国仍是全球范围内首要军事大国和具备全球军事力量投射能力的唯一国家。在中美战略竞争的背景下,美国将增强亚太地区的力量优势,这不仅会加深中美“安全困境”,也存在引发军备竞赛从而冲击亚太地区安全秩序的风险。美国对亚太盟友与安全伙伴进行军事援助过程中,亚太中等国家的权力对比也会发生变化。美国以联盟体系与安全伙伴网络为依托主导亚太地区权力结构的发展方向,但这种极具封闭性的联盟体系与安全伙伴关系无法成为亚太安全秩序的全部。也就是说,亚太各国就美国权力与意图的良善并未达成共识,美国的霸权地区秩序因而并未在亚太实现。同时,美国稳定亚太地区秩序的努力,在多大程度上是真正出于和平与发展的考量,以及在多大程度上是为了维护自身霸权利益尚需要继续观察。构成亚太地区秩序的权力基础掌握在域外霸权国家而非域内国家或区域组织手中,权力优势也并非地区秩序的唯一塑造力来源,这是亚太安全秩序弱稳定性的重要表现。

(2)东盟:机制规范的“中心性”角色

秩序的区域导向表明,地区不仅正成为越来越重要的国际互动场所,而且它还享有系统层面的相对自主权。具体到亚太地区,区域的自主权主要体现在东盟在地区安全机制规范方面扮演的施动者角色。早在20世纪70年代,东南亚国家就提出“和平、自由与中立区”(ZOPFAN)的倡议,以抑制大国对本地区的干预。20世纪90年代之后,东盟在亚太区域语境中开始构建以“共同安全”规范为基础的亚太多边安全机制。1994年成立以来,“东盟地区论坛”(ARF)成为亚太地区重要的政府间多边安全对话机制。作为具有法律约束力的文件,2008年12月15日生效的《东盟宪章》明确指出:在开放、透明与包容的地区架构中,维持东盟在内部关系及其与域外伙伴合作中的中心性和积极主动角色。东南亚地区的多元文化、殖民历史以及较低一体化水平等因素使大国的地区整合作用受限。以地区安全对话机制与安全规范为依托,东盟掌握了塑造亚太安全机制规则的话语权。

东盟“中心性”较高的合法性在很大程度上吸纳了美国、中国等其他地区秩序塑造力量,从而为构建开放与包容的亚太安全秩序提供了可能。2015年8月,美国发布的《亚太海上安全战略》对东盟主导的区域安全机制,如东亚峰会、东盟地区论坛、东盟海洋论坛等给予积极肯定,这份认同延续至今。同时,中国也在很大程度上被纳入了“10+1”“10+3”等东盟主导构建的地区合作平台与机制,并对东盟在地区机制规范的“中心性”角色给予坚定支持。在此层面,东盟在中国、美国、澳大利亚等国互动中扮演着协调者的角色。但“东盟模式”塑造的亚太规范共同体存在巨大缺陷,地区机制规范尚较为松散,制度化水平较低。“东盟模式”推动构建的安全规范框架安排因其“非正式”特点呈现一定的脆弱性,东亚峰会至今没有发展成为一个包含各大国、促使东盟国家切实增强合作与减少对抗的主导性论坛。

(3)中国:观念共识的引领性作用

中国对亚太安全秩序的施动作用和优势更多体现在观念共识层面。中国的亚太观有三个关键词:开放、包容、共赢。开放意味着与域外国家的良性互动,包容涉及对多种文明共存的尊重,共赢即发展成果共享,这也是中国以发展促安全逻辑的体现。通过加深亚太地区各方经济相互依赖,实现发展红利共享,从而将各方利益与命运紧密联系在一起。1949年中华人民共和国成立以后,中国逐渐发展出了以“和平共处五项原则”为基底的传统地区安全观。20世纪70年代以来,中国以“主权属我、搁置争议、共同开发”作为处理东海和南海领土主权争议以及海洋争端的指导性理念。20世纪90年代末,中国提出以互信、互利、平等、协作与和平解决分歧为原则的“新安全观”,这与东盟以“不干涉内政,以共识促协议”为内核的合作安全和冲突管理路径相吻合。2014年5月21日,习近平主席提出共同、综合、合作、可持续的“亚洲安全观”,倡导共建、共享、共赢的亚洲安全架构。面向未来,中国强调建立平等、开放、包容、不针对第三国的亚太地区安全体系。

通过对区域性安全规制与平台的广泛参与以及地区安全合作观念的创新,中国展现出了维护地区秩序的决心与坚定。中国对亚太安全观念共识的引领还表现在其通过联通发展与安全,构建以善治为目标的地区秩序。中国倡导的“一带一路”、中国—中南半岛经济走廊、孟中印缅经济走廊、澜湄合作等,体现出了以发展合作推动安全合作的秩序构建方案。2021年以来,中国陆续推出“全球发展倡议”与“全球安全倡议”,并将亚太作为重点和优先落地区域,但这需要来自东盟及其成员国的认可与支持。中美互动的结果在影响东盟自身的凝聚力和其成员国“大国平衡”策略的同时,也影响着东盟及其成员国与中国合作的互信水平,这也是亚太安全秩序弱稳定性的表现。

2.2多元施动者对亚太安全秩序稳定性的挑战

亚太地区安全秩序涉及观念共识、机制规范与权力分布三个维度,如果这三个维度的组合是相协调的,秩序就会稳定且有力。任一维度或施动者发生变化,就会“牵一发而动全身”,引起地区安排的偏离与秩序的调整。具体来说,由于权力增长差异带来的威胁感知强化,美国利用既有权力优势对地区秩序进行控制的意愿与行动不断增强,这将使中国引领的地区观念共识受挫,中美竞争的外溢效应也会削弱东盟构建的机制规范效力,进而引发亚太地区现状的改变与安全秩序稳定性的弱化(如图2)。

就施动者对亚太安全秩序施加影响的过程来看,实力对比的变化往往是另外两个要素变化的先导。1648年威斯特伐利亚体系以来的地区与国际政治实践表明,地区安全秩序的塑造首先是权力分配的结果。通过联盟体系与安全伙伴关系的构建,美国在亚太安全秩序中获得了绝对权力优势,并对地区安全秩序积极施加影响。地区权力增长的差异会使美国利用已有的权力优势谋求单极霸权的巩固,这尤其体现在美国对中国发起的海上竞争与围堵。美国在地区权力结构中占有绝对优势还意味着,美国以“竞争”主导对华政策也将推动其盟友与伙伴对华“变脸”,进而引发该地区战略关系的重新洗牌以实现权力的重新分配。在此过程中,美国权力优势给亚太安全秩序带来的影响得以强化。

其次,权力结构的变动催生观念共识的消解,弱化维系亚太安全秩序的理念支撑。观念涉及地区秩序主要行为体的安全、利益与身份认知,共识即亚太地区利益攸关方对东盟“中心性”与区域秩序利益共识的达成。地区安全秩序的稳定性也取决于主要大国在共有利益观念上的包容度,能否与其他大国达成共识以及进行必要的妥协。地区利益攸关方与行为体的观念共识是维持秩序稳定的“粘合剂”,安全观念与共识的分歧是触发竞争或冲突行为的诱因。如果说20世纪美苏冷战的主题之一在于争夺对欧洲的权力,尤其是对德国的争取。那么21世纪美国对中国发起的新型竞斗的重要主题在于争夺对亚太的权力,特别是东盟及其成员国。因而,中国在地区观念共识的引领性作用能在实践层面发挥多少效力,并不完全取决中国,而是深受其他施动者的影响。一旦大国维系亚太安全秩序的观念共识不复存在,美国将会基于自身利益有意识地重塑地区机制规范与战略关系,中国开放、包容、共赢的亚太安全秩序倡议对亚太秩序的维护也将严重受挫。

再次,美国与中国在亚太地区的竞争过程将在很大程度上冲击东盟现有的机制规范,弱化亚太安全秩序的稳定性保障。亚太地区的制度化更多通过机制规范表现出来,“东盟模式”推动构建的安全框架安排因其“非正式”特点呈现一定的脆弱性。因为亚太地区以发展中国家居多,东南亚国家均属于中小国家级别,亚太地区一体化进程的最大动力源于经济驱动,地区安全问题也在很大程度上与经济议题相关联。发展导向推动了东盟“软政治”合作方式的形成,这种合作方式以进程优先,注重发挥协商、共识的决策程序及非契约性高端对话机制的作用。因而,约束力较低的东盟机制规范对亚太安全秩序的维系作用是有限的,在中美高烈度战略竞争或美国滥用权力优势的冲击下,东盟地区机制规范的“中心性”角色将相对弱化。

三、历史镜鉴:美英澳安全合作的演进与对秩序的挑战

美英核潜艇合作有着悠久历史,美国与澳大利亚以及澳大利亚与英国的海上防务合作也由来已久。从第二次世界大战早期至拜登政府之前的较长时段,美英澳安全合作历史演进已曾在权力、观念与制度维度给秩序带来挑战。

3.1权力共增:美英安全合作与对欧洲安全秩序的挑战

美英安全战略都对权力平衡保持关切,双方安全合作的缘起符合权力与利益增加的逻辑。第二次世界大战早期,面对纳粹德国这一共同威胁,美国基于修正的《中立法》给予英国军事支持。1941年3月11日,美国《租借法案》的生效为美英进一步推进军事合作开辟了道路。1941年8月14日,美英公布的《大西洋宪章》虽然并不是包含对彼此安全承诺的正式协约,但意味着双方就应对德国的威胁与欧洲地区安全秩序的共同维护达成共识。美英核潜艇合作是双方安全合作深入发展的驱动力,也是影响欧洲地区权力结构的重要因素。1946年3月5日,时任英国首相的温斯顿·伦纳德·斯宾塞·丘吉尔(Winston Leonard Spencer Churchill)以“铁幕演说”拉开冷战帷幕,同时英美签订了《英美协定》(UKUSA)。冷战时期美国推行的北约核武装化政策加速推动了美英安全合作,因为美国需要通过基于与英国核合作和分工来构建美—英—北约西方核联盟体系。在对北约核政策进行谋划过程中,美国高级官员罗伯特·鲍伊(Robert Bowie)在报告中提出了北约海上“多边核力量”政策设想,并将“北极星”核潜艇与导弹作为这一政策落地的关键。1958年7月2日,时任美国总统的德怀特·戴维·艾森豪威尔(Dwight David Eisenhower)签署了《美国原子能法》修正案,为美英达成涉及核武器的双边协议开辟了道路。1958年7月3日,《美英共同防御协定》落地,该协定涉及双方核潜艇推进动力装置与原料的合作,并允许交换机密信息,提高了双方在核武器领域的技术合作能力。从而,英国不仅可从美国得到诸多保密性核信息,还能从美国获得核潜艇推进装置系统。1960年11月,英国宣布允许美国的“北极星”核潜艇使用其霍利湾海军基地。1962年底,美国与英国签署《拿骚协议》,该协议规定美国向英国提供“北极星”潜射导弹,但核弹头和装载导弹的潜艇由英国研制,发射权也由英国掌握。

美英安全合作不仅在美国海权优势的域外保障中扮演重要角色,也对欧洲安全秩序产生了深刻影响。1949年4月4日,《北大西洋公约》的缔结与北约的成立标志着美英主导的跨大西洋联盟形成,为美国对大西洋地区安全秩序的塑造提供了文本规范与机构依托。作为防止苏联扩张的军事屏障,北约刚开始只有十二个成员国,后来不断扩容。美英绝对的权力优势保证了欧洲多边安全伙伴关系的稳固,并在美苏海上对决中切实发挥了作用。冷战后,北约持续东扩成为美国影响东欧秩序的主要方式,也成了欧洲安全秩序动荡的主要隐患。2014年7月22日,《美英共同防御协定》迎来第9次续签,双方将该协议有效期延长至2024年12月31日。在第四条中修订版协议以“为了两国的共同利益,制定或执行防御计划,包括评估潜在敌人的能力”取代“根据本协议为两国共同利益制定或执行国防计划”。这表明,2014年后的英美核合作体现出了较强针对“潜在敌人”的诉求,这为双方核威慑协作升级进而挑战核秩序奠定了基调。

3.2观念共享:美英澳地区秩序观的趋同与对亚太安全秩序的挑战

21世纪以来,美国的亚太地区秩序追求延展至了南太平洋与印度洋,澳大利亚在美国国家安全战略中的地位不断上升。美国的亚太安全秩序目标聚焦在印度洋与太平洋的自由进入、价值观与繁荣发展利益,通过更新安全伙伴关系抵消中国地区影响力的上升,而澳大利亚是其中关键一环。英国的地区秩序愿景也涉及对安全、繁荣与规则的关注,注重与美国及其主要盟友的合作,以海军为抓手重塑英国在太平洋的地区影响力。“印太倾斜”(Indo-Pacific tilt)框架下的英国既需要借助美国的力量重振印度洋与太平洋影响力,也需要借助澳大利亚实现地区防务目标。英国“全亚洲”政策强调,与该地区一系列独立、开放、包容、繁荣、安全和有复原力的国家合作,以促进和维护“基于规则的秩序”,日本、澳大利亚和新加坡是首要合作伙伴。澳大利亚亚太安全秩序追求中表现出来的繁荣、规则以及海上防务能力提升诉求,在很大程度上与美英如出一辙。澳大利亚的外交与国防白皮书集中阐述了其地区愿景,涉及根据国际法和平解决地区争端;开放市场促进商品、服务与资本的流动;航行和飞越自由的权利得到维护等。2016年以来,澳大利亚强调迫切需要核潜艇来维护其海洋利益,并积极酝酿“未来潜艇”项目。因为核潜艇拥有更大射程,更快速度与更好的水下耐力。

美英澳地区秩序观的趋同推动了三方安全合作的升级,但也造成了与外部非安全伙伴共识的消解。这尤其体现在“亚太”与“印太”这两个概念的争论上。2017年特朗普使用“印太战略”以来,美英澳在官方文件中逐渐用“印太”代替“亚太”这一概念,中国在官方发言中仍使用“亚太”。“亚太”与“印太”这两个概念的区分并不只是单纯的修辞问题,语言在大国权力竞争中发挥着工具性作用,并作用着相关国家的话语权和影响力。2017年以来美西方之所以更加频繁地使用“印太”,主要是出于将印度纳入地区安全架构与亚太战略的需要,从而不断延展对华围堵的范围。澳大利亚白皮书中对地区“航行和飞越自由”的理解体现出了对美国海洋自由观的追随,为专属经济区内军事部队行动自由进行辩护,也区别于中国等亚太国家倡导的外国军舰进入本国领海需事先通报或获得批准原则。从而,亚太海域不同国家间围绕“航行和飞越自由”的“口水仗”“亲密”互动与意外事故发生的风险在不断增加。

3.3制度共建:美英澳安全合作对全球海洋秩序的挑战

《英美协定》与《北大西洋公约》确定美英安全合作框架以来,双方也在制度层面影响了海洋秩序的建立。深海开发与制度构建过程中,在海底采矿技术与资金方面具有绝对优势的美国较早提出了“国际注册制”,即平等享有国际海底资源勘探和开发权的国家,把该国私营企业已经开发或预定开发的国际海底区域及活动告知国际机构,国际机构进行登记注册,从而该国的海底区域资源勘探和开发权利便得到确认。1970年8月至1971年10月,美英联合向海底委员会提出了基于“国际注册制”进行国际海底矿产资源开发的提案,该提案强调小权限的国际机构,鼓励私人和国家开采投资,从而最大程度钻人类共同继承财产原则的空子以获取最大利益。美英倡导的“国际注册制”虽然遭到了主张“单一开发制”的发展中国家的反对,但仍以亨利·艾尔弗雷德·基辛格(Henry Alfred Kissinger)主张的“平行开发制度”形式成了1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第153条的重要内容。在《公约》开放式签字阶段,为了缓解美英等海洋大国对第十一部分关于国际海底区域制度规定的不满,第48届联大通过了《关于执行〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》。这份协定对《公约》第十一部分关于缔约国的费用承担问题、企业部、决策问题、技术转让、《公约》的财政条款以及审查会议等内容进行了很大程度的修改,甚至在生产限额与补偿基金方面做出了根本性修改。美英安全合作对早期国际深海开发制度的挑战可见一斑。

相较于美英安全合作,美澳安全合作对秩序的挑战不那么明显,但仍然在太平洋安全秩序形成与维系中发挥了作用。太平洋战争期间,美国与澳大利亚结成了战时军事同盟关系,大批美国军队驻扎在了澳大利亚,双方联合抵御日本在南太平洋的侵略势头。冷战时期,美国参照大西洋多边安全联盟拟定《太平洋公约》,但遭到澳大利亚和新西兰的反对。因而,美国在太平洋地区以“一系列安排”代替了“单一的安排”,即美国在与澳大利亚和新西兰签订三方安全条约的同时,也分别与日本、菲律宾缔结了双边安全条约,这三个条约成了《太平洋公约》的替代。2011年11月,奥巴马宣布了促进地区稳定的新军事态势倡议(New Force Posture Initiatives)。该倡议为美国加强在澳大利亚的军事存在提供了依据,也为美澳安全伙伴关系的深化创造了条件。虽然二战后澳大利亚的追随对象从英国转向了美国,但其仍通过1971年4月成立的五国防务协定(FPDA)与英国进行海洋事务合作。除了英国之外,该多边安全协定的另外四个成员国都是亚太区域内国家,协定中的安全承诺导致了其他国家的紧张情绪,增加了地区的不稳定性。

四、驱动结构:当前美英澳三边安全伙伴关系对亚太安全秩序的挑战

进入21世纪的第三个十年,英国防务的“印太倾斜”、美国强化“印太战略”以及澳大利亚对核潜艇的需求在亚太地区产生了交集,这促成了三国更加紧密的海上安全协作与三边安全伙伴关系的升级。作为大国竞争背景下美国引导重塑地区安全秩序的重要依托,当前美英澳安全伙伴关系的深入发展或将引发亚太安全秩序的偏离与动荡。

4.1权力维度:加深亚太权力格局复杂化,削弱地区与国际军控体系

第一,强化核威慑力量,增加地区权力结构新变量。在当前大国竞争转向亚洲海洋的背景下,美国打造三边安全伙伴关系以强化地区军事威慑能力带有浓厚冷战思维。冷战时期,为制衡来自苏联的威胁,美国通过与英国分享核机密信息,以“北极星”核潜艇项目建设北约海上“多边核力量”。美英澳签署《海军核动力信息交换协议》说明美国在亚太地区针对潜在对手的威慑由以常规威慑为主转向常规威慑与核威慑并举,并有意重启冷战核战略资产。美国2022年《核态势评估报告》强调在可预见的未来,核武器将继续发挥独特的威慑作用。同年,美国《海军作战部长蓝图计划》也指出,海军必须用可靠的核威慑力量来保卫国土,阻止核和非核战略攻击。

第二,打破地区均势,加深亚太权力格局复杂化。美英的军事援助、海军人员培训、核潜艇部队部署以及制造信息分享,或将使澳大利亚军事实力趋于核化,并在南太平洋中等国家中脱颖而出。届时不仅南太平洋均势被打破,西太平洋地区的军备竞赛也会延展到南太平洋,引发以潜艇为载体的军备竞赛。2022年2月,印度尼西亚与法国签署了购买42架达索阵风战斗机和2艘天蝎座级潜艇的协议。澳大利亚有意建造新的潜艇基地供自身使用和英美核潜艇访问。同时,三边安全伙伴关系也推动了美英澳三国安全合作与美日印澳“四方安全对话机制”的联动,促进了英国、澳大利亚与日本战略关系的升级。2022年1月6日,日本与澳大利亚签署《互惠准入协定》(RAA),该协定旨在便利日本与他国双边防务与安全合作。2023年1月11日,日本与英国也正式签署了《互惠准入协定》。美英澳三边安全伙伴关系将跨大西洋伙伴关系延伸到了亚太地区,并存在扩容的可能,这将加深地区权力格局复杂化。美国2022年10月发布的《国家安全战略》指出,其将继续探索整合“印太地区”与欧洲地区盟友的新方法,并不断发展和强化合作方式。随着越来越多的域外行为体转向亚太,以及三边安全伙伴关系框架下相关行为体关系的调整,亚太安全秩序的维系、转型和调整面临新的不确定性。

第三,削弱地区与国际军控体系,给地区与全球战略稳定带来负面影响。这首先表现在三边安全伙伴关系对《不扩散核武器条约》停止核军备竞赛和核裁军目标的背离。当前国际社会广泛关注三边安全伙伴关系引发的高度敏感和危险的核扩散。2022年9月15日,在围绕“美英澳核潜艇合作问题”专门讨论的国际原子能机构理事会上,中国大使王群表示美英澳核潜艇合作涉及核武器材料非法转让,本质上是核扩散行为。此外,三边安全伙伴关系也给1995年《东南亚无核武器区条约》带来了冲击,该条约明确规定:缔约国承诺不允许任何其他国家在其领土上发展、制造或以其他方式获取、拥有或控制核武器。东南亚地区具有影响力的国家菲律宾和越南对三边安全伙伴关系持较为积极的态度,认为该安全伙伴关系有利于地区地缘战略竞争导向战略平衡,是一个“令人欢迎的”进步。虽然印度尼西亚、马来西亚等国对三边安全伙伴关系持相对消极的态度,但菲律宾和越南的认可已经表明《东南亚无核武器区条约》的部分失灵。

4.2观念层面:强调“小多边”身份认同,强化地区阵营对抗与观念分歧

第一,美英澳在亚太地区开展价值观外交,强化“小多边”身份认同与阵营对抗。三边安全伙伴关系是美英澳三国民主、人权、法治、战略利益以及价值观趋同的结果,也是三国对盎格鲁—撒克逊身份认同执念的体现,这意味着美国亚太地区安全观的重大倒退,并将强化阵营对抗。2021年6月10日,美国总统拜登与时任英国首相鲍里斯· 约翰逊(Boris Johnson)签署《新大西洋宪章》,这代表美国要与安全伙伴一起回归二战和冷战期间的竞争策略,并将美中竞争视为“民主与专制”的全球对决。以美英澳三边安全伙伴关系为代表的小多边安全伙伴导向的“安全联盟”,与中国和东盟倡导的基于多边主义的“合作安全”有着本质区别(如表1)。

第二,美英澳三边安全伙伴关系强化美国与东盟地区秩序观分歧。东盟地区愿景与美国地区愿景的显著区别在于是否注重与践行真正意义上的包容。《东盟印太展望》旨在参与建设一个包容性的地区架构,东盟的地区安全规范愿景倡导对话与合作而不是对抗,从而为所有国家提供发展与繁荣的机会。美国将中国、俄罗斯与朝鲜视为地区自由与开放的主要威胁和挑战。因而,美国地区安全秩序理念与行动具有极强的排他性和针对性,与东盟包容性地区架构的倡议相去甚远。东盟“印太展望”框架下重构“中心地位”的目标在于巩固其对地区机制规范的主导权,以此抵消大国竞争的负面溢出效应,而非在中美之间“选边”。但对美国来说,“重返更好世界倡议”(B3W)、“印太经济框架”(IPEF)等最终目的都指向东南亚国家在中美之间的“选边”。

第三,美英澳三边安全伙伴关系加深了美国与中国地区秩序观念差异与对抗。中国的亚太秩序观集中体现在开放、包容、共赢三个关键词上,中国与南海声索国自2002年以来启动的“南海行为准则”(COC)磋商是中国促进和平、稳定、发展的亚太地区秩序的生动实践。当前美国对“南海行为准则”磋商的态度已经从积极转向消极,在美国持续巩固美菲同盟的背景下,美英澳以2016年菲律宾“南海仲裁裁决”为蓝本塑造所谓“基于规则的秩序”,与中国“基于国际法的国际秩序”竞争趋势加深。东盟与中国“包容性”地区秩序观指向合作多元,而美国以“印太”修正“亚太”意味着其对现有地区机制的不满与削弱。在可预见的未来,美国与中国地区秩序观念差异加深将冲击中国以发展和治理为要务的亚太安全秩序观。

4.3机制领域:实施“安全化动议”,压缩东盟机制与规范影响力

安全化的实施方式不仅涉及新规则机制的建立,也包括将话语层面的“存在性威胁”作为舆论造势的工具,安全化施动者因而获得了践踏既有规则的权利与合法性外衣,并免于旧机制的束缚。

首先,美英澳将中国塑造成“基于规则的秩序”的“威胁”是其实施“安全化动议”的体现,旨在扩大与增强“中国威胁”,在舆论造势中获得修正现有规则秩序和发展新的竞争性安全机制的合法性。2022年9月23日,为纪念三边安全伙伴关系成立一周年,美英澳领导人联合发表声明强调,“三方站在一起,支持尊重人权、法治和在‘不受胁迫’的情况下和平解决争端的国际秩序,共同努力保护共同价值观和维护基于规则的国际秩序”。2022年10月12日,美国国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)指出,中国是唯一一个有意愿重塑国际秩序并且这样做的能力不断增强的国家。美国将动员最广泛的国家联合以强化其集体影响力,塑造全球战略环境并解决共同的挑战。从而,美英澳以“威胁”为抓手消极建构中国形象的用意不言自明。

其次,美英澳以三边安全伙伴关系应对“中国威胁”,将加大东盟调和地区安全规范难度,从而增加现存机制规则的不稳定性。美英澳安全伙伴关系升级扩充了亚太地缘范围和利益攸关方,各行为体在该地区的机制、规范与观念博弈加剧,行为也会更具对抗性。“东盟中心地位”的重要意义不仅涉及其在亚太多边机制建设中发挥的核心作用,还在于其协调不同力量乃至分歧的能力。美英澳三国在亚太地区合作的深化意味着大西洋与太平洋的可能联动,这对东盟的地区机制与规范调和能力提出了更高要求。

再者,三边安全伙伴关系的发展也将压缩东盟在地区安全秩序中的运作空间,削弱东盟机制与规范凝聚力,从而冲击地区已有机制规范。三边安全伙伴关系为代表的小多边机制意味着美国基于实力重构地区规则规范,这种封闭与排外的安全机制不可避免对东盟主导的开放包容机制规范带来冲击。美国依托三边安全伙伴关系对菲律宾、越南、泰国等东盟成员国的拉拢不仅阻碍东盟重构“中心性”进程,也将破坏东盟安全秩序构建的运作空间,东盟成员国在大国竞争中共识与团结的削弱或将导向小多边解决方案。“四方安全对话机制”和三边安全伙伴关系为代表的小多边机制将加剧美国盟友伙伴与东盟机制的紧张关系,同时加深东盟内部战略的不一致性。一旦“东盟模式”塑造的地区机制规范被大国极限竞争击垮,亚太地区安全秩序或将重回霍布斯自然状态下的无政府秩序,即施动者基于自助的逻辑重塑地区安全架构。

五、结语

美英澳三边安全伙伴关系的形成与发展,既有美英“特殊关系”下双方核潜艇合作的历史归因,也夹杂着澳大利亚依赖美英的海洋决策传统,更是三国战略协同紧密化与战略关系更新的结果,但其前景仍存在较多不确定性。第一,作为施动者的三个国家政策连续性能否得以维持,尤其是美国。美国总统的个人风格与外交偏好对该国亚太安全政策与盟伴态度具有重要影响。2024年美国总统选举将再次拉开帷幕,下一任总统对美英澳《海军核动力信息交换协议》持何种态度尚未可知。第二,美国与英国可分配的资源是否充足。对于美国来说,在美日韩三边安全合作、美日澳印“四方安全对话机制”“五眼联盟”等其他小多边合作机制同时存在的情况下,其能为三边安全伙伴关系分配的资源必然有限。从英国的角度来说,“印太倾斜”设想表明了其对亚太地区重要性的认知有所深化,但也从侧面反映了短期内英国的战略资源与重心无法完全转移至该地区,这将对三方安全合作产生制约。第三,美英澳三边安全伙伴关系能够在多大程度上挑战亚太安全秩序,也受中美在地区的竞争烈度和东盟外交政策的成熟度与既有机制规范的韧性的影响,而这些都需要进一步观察。

但无论如何,美英澳三边安全伙伴关系短期内将是美国在亚太地区对华展开“一体化威慑”(integrated deterrence)的前沿,三国在2023年3月13日的联合声明中公布了尽快向澳大利亚交付核动力潜艇的更多细节。该计划的深入推进将极大影响中国的周边战略环境,对此中国需要未雨绸缪,进行有力应对。首先,中国需要不断正本清源,明确多边主义的真正内涵,揭露当前美国所宣扬的多边主义并非联合国框架内以国际法为核心的多边主义,而是为美国战略利益、遏制别国而服务的“伪多边主义”。其次,坚定自身发展方向,在与东盟及其成员国的互动中推动亚洲国家的团结。当前中国不能被美国对华竞争的节奏所干扰,而要坚定自身的发展方向,实现高质量发展与高水平安全的兼顾,不断提升战略韧性和发展潜力。在美国加紧对华围堵的过程中,中国需要适时调整与东盟构建“蓝色经济伙伴关系”的思路,稳步推进“南海行为准则”磋商,推动亚洲国家的团结。再次,中国还可在国际社会层面要求美英澳提高海上防务合作透明度,积极与国际原子能机构、联合国和平与裁军亚洲及太平洋区域中心、联合国裁军事务厅等机构保持联系,密切关注三方海上防务合作的真实进展。

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