屠凯:公职人员双轨惩戒制度的宪法基础

选择字号:   本文共阅读 146 次 更新时间:2022-01-23 00:22:49

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屠凯  

   摘要:  政务处分法设置双轨惩戒制度有其宪法上的依据。我国宪法为公职人员设置了两种责任制。在功能上,权力责任制强调公职人员应当受人民监督;工作责任制则强调提高工作质量和工作效率。在理念上,权力责任制体现了“为人民服务”的政治要求;工作责任制则意在“反对官僚主义”。由工作责任制发展出的“社会主义责任制”,还进一步确认了相应组织具有宪法赋予的自主管理权。以上述区分为指引,可以合理划分处分决定机关的管理权限。政务处分虽可用于落实工作责任制,却主要是落实权力责任制的工具;任免机关、单位的狭义“处分”则主要是落实工作责任制的工具。监察机关依法不能代替机关、单位直接作出狭义“处分”。狭义“处分”程序可由公职人员任免机关、单位的组织(人事)部门推动。

   关键词:  双轨惩戒制度 政务处分 处分 权力责任制 工作责任制

  

   一、双轨惩戒制度的确立及其问题

  

   (一)《政务处分法》上的双轨惩戒制度

  

   2018年3月20日通过的《监察法》第11条第1款第3项规定,监察委员会可以“对违法的公职人员依法作出政务处分决定”。[1]监察机关已经开始对违法的公职人员给予新的政务处分,但国务院的《行政机关公务员处分条例》仍然有效。理论上讲,行政机关仍然可以对其所属的公务员给予该条例意义上的“处分”(过去一般称为“政纪处分”)。2018年12月29日修订的《公务员法》第61条规定公务员如违纪违法,可“依照本法给予处分或者由监察机关依法给予政务处分”。现行《公务员法》第61条是对2017年《公务员法》第55条的修订,主要的变化就是为监察机关给予政务处分提供了新的法律依据。但值得注意的是,这一条款仍明确保留了原有的“处分”,与“政务处分”平行设置。监察机关给予的是政务处分,而“公务员所在机关”给予的是狭义“处分”。[2]

  

   2019年10月8日,《公职人员政务处分法(草案)》(以下简称“一审稿”)第2条规定“公职人员有违法行为,需要给予政务处分的,由处分决定机关、单位依照本法给予政务处分”,而“处分决定机关、单位包括任免机关、单位和监察机关”。按照该“一审稿”的规定,政务处分法将以“政务处分”这一概念整合《公职人员政务处分暂行规定》设置的监察机关政务处分和《公务员法》设置的任免机关、单位“处分”,这二者将都被称为“政务处分”。但是,这一设想最终并没有成为法律。2020年4月26日《公职人员政务处分法(草案第二次审议稿)》(以下简称“二审稿”)对“一审稿”作出重要修改,恢复区分监察机关所给予的“政务处分”和任免机关、单位所给予的“处分”。同时,其第2条第2款说明,“本法第二章、第三章适用于公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分,处分的程序、申诉等适用其他法律、行政法规、国务院部门规章和国家有关规定”。[3]至此,“政务处分”和狭义“处分”在概念上分开,在实体部门法上的依据则基本整合,而作出两种处分的程序应当有所区别。2020年6月20日《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《政务处分法》)获得全国人大常委会通过。该法延续了“二审稿”的表述,正式确立了“政务处分”和狭义“处分”并行的公职人员双轨惩戒制度。[4]

  

   (二)问题的提出

  

   1.难以划分“管理权限”

  

   《政务处分法》设置公职人员双轨惩戒制度,在实践中会产生一些问题。其中的关键就是如何划分监察机关和公职人员任免机关、单位的“管理权限”。即,究竟在哪些情况下,应当由监察机关给予政务处分?在哪些情况下,又当由公职人员任免机关、单位给予狭义“处分”?

  

   《政务处分法》等法律为划分两方面“管理权限”设置了三项前提条件:(1)提出两方面“管理权限”不同。《政务处分法》第3条第1、2款规定:“监察机关应当依照管理权限,加强对公职人员的监督,依法给予违法的公职人员政务处分。公职人员任免机关、单位应当依照管理权限,加强对公职人员的教育、管理、监督,依法给予违法的公职人员处分”。但是,《政务处分法》本身并未对两方面各自具有什么样的“管理权限”作出规定。(2)禁止重复给予处分。《政务处分法》第16条规定:“对公职人员的同一违法行为,监察机关和公职人员任免机关、单位不得重复给予政务处分和处分。”《公务员法》上也有类似规定。(3)禁止监察机关直接给予狭义“处分”。《政务处分法》“一审稿”第4条第2款曾经规定:“监察机关应当依照管理权限,加强对公职人员的监督,依法开展政务处分工作,并督促任免机关、单位依法开展政务处分工作,发现任免机关、单位应当给予政务处分而未给予,或者给予的政务处分违法、不当的,应当及时提出监察建议。”但在“二审稿”中,任免机关、单位已经不能给予政务处分,监察机关自然也就不能再笼统地督促他们“开展政务处分工作”。《政务处分法》第3条只保留“监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予,或者给予的处分违法、不当的,应当及时提出监察建议”的规定。因此,监察机关只能对任免机关、单位提出给予相关人员“处分”的监察建议,不能就任免机关、单位管理权限内的事项直接给予政务处分或狭义“处分”。[5]

  

   当前,在理论上和实务中,亟须明确究竟如何划分监察机关和公职人员任免机关、单位的“管理权限”。否则,如论者所说,在一些情况下“监察机关和任免机关、单位可能争夺惩戒管辖权”,而在另一些情况下“监察机关和任免机关、单位可能相互推诿或者不作为”。[6]那就会影响《监察法》和《政务处分法》的实施效果。

  

   2.对设立双轨惩戒制度理由的追问

  

   监察机关和公职人员任免机关、单位就“管理权限”可能存在争议,恰恰是因为《政务处分法》设立了双轨惩戒制度。如果监察机关和公职人员任免机关、单位负责处理的违法失职行为范围明显不同,或者,监察机关可以代替其他机关、单位直接给予处分(而非提出“监察建议”),那么双方的“管理权限”之争就不会存在或者失去意义。但是,法律规定表面上恰非如此。

  

   对于《政务处分法》设立双轨惩戒制度的理由,人们往往从立法工作和立法技术的角度加以分析。全国人大宪法和法律委员会2020年4月26日在向全国人大常委会介绍“一审稿”修订情况时曾说明:“一些常委会组成人员和部门、地方、科研机构、社会公众提出,根据现行有关法律的规定,监察机关作出的是政务处分,任免机关、单位作出的是处分,建议做好法律之间的衔接。”[7]如上所述,2018年底修订的《公务员法》区分了狭义“处分”和“政务处分”。《公务员法》明确规定了普通机关有权力也有责任对其所属的公务员作出狭义“处分”。如果《政务处分法》采用了“一审稿”的表述,则两法将明显不一致,《公务员法》在刚刚修订过后势必需要再次大修。

  

   2019年8月22日,吴玉良所作关于《政务处分法》草案的说明中还提及,《政务处分法》设定了警告至开除6种政务处分,但“未担任公务员、事业单位人员或者国有企业人员职务的其他依法履行公职的人员存在无职可撤、无级可降的情况”,对于这些人员只能给予警告、记过、记大过处分,此外,则可由所在单位直接作出调薪调岗、取消当选资格或者担任相应职务资格、依法罢免、解除劳动人事关系等处理。[8]也就是说,如果政务处分只有6种类型,那么现实存在的任免机关、单位处分无法被全部囊括于其中。

  

   如若将现有的任免机关、单位处分全部囊括于其中,则有的“政务处分”又将是监察机关无权直接作出的。比如,《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》第22条规定,村民委员会成员拒不辞职的,要依照村委会组织法的规定予以罢免。而《中华人民共和国村民委员会组织法》第16条第2款规定,“罢免村民委员会成员,须有登记参加选举的村民过半数投票,并须经投票的村民过半数通过”。又如,《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》第22条规定,国有企业领导人员存在违规行为,由有关机关按照管理权限分别给予警示谈话至免职等处理。国企领导人员和所在企业之间通常存在劳动合同关系,我国并无法律规定监察机关可以直接解除当事人之间的劳动合同。[9]

  

   上述理由都将《政务处分法》所设置的双轨惩戒制度视为一种立法工作和立法技术上的安排,确有道理。但如果仅仅这样理解,那么所谓双轨惩戒制度就并无持续存在的充分必要性。在将来修订法律的时候,仍可对《公务员法》等进行修改,大幅度删除其惩戒方面的规定,直接援用《政务处分法》。而在《政务处分法》上,也本可用一个条款简单区分“由监察机关给予的政务处分”和“不由监察机关直接给予的政务处分”,前者分为6种类型,对后者则不必列举归为一类。在此安排下,仍由监察机关统筹负责全部“政务处分”工作,便将无可厚非。

  

   (三)宪法文本对责任制的规定

  

   “坚持依法治国,首先要坚持依宪治国”。[10]对于制定法及其所作出的制度安排进行合宪性、正当性审查,必须明确该法及制度在宪法上的根据。但迄今为止,我国法学界还没有讨论过政务处分和狭义“处分”并行这一双轨惩戒制度和宪法的关系。[11]当然也就更没有想到,可以利用宪法规定来解决实体部门法无法解决的上述“管理权限”划分难题。[12]

  

   说明《政务处分法》双轨惩戒制度的宪法基础,必须回到宪法文本。所谓惩戒制度,自然涉及责任的确定和承担。我国宪法对于公职人员可能承担的法律责任,有两条直接、明确的规定。其一是《宪法》第27条第1款,其二是《宪法》第14条第1款。除此之外,《宪法》在其他地方还间接谈到公职人员可能承担的政治法律责任。比如,第27条第2款规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”第5条第4款规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”这些条款说明,公职人员受到人民的监督和法律的约束,他们应当为其违法失职行为承担相应的法律后果。

  

那么,宪法对于公职人员法律责任的这些规定,和《政务处分法》设计的双轨惩戒制度,以及处分决定机关、单位的管理权限划分,是否存在某种联系呢?观察可见,《宪法》第27条第1款说明,实行工作责任制和工作人员的培训考核制度,目的是“不断提高工作质量和工作效率”;第14条第1款也说明,实行各种形式的社会主义责任制,目的是“不断提高劳动生产率和经济效益”。这两个条款的共同点显然是,均以“提高效率”为价值目标。而为了实现这一价值目标,手段均是建立和完善管理制度,加强内部管理(包括“内部惩戒”)。借用宪法条款的表述,可以说,这组条款规定的是公职人员的工作责任制。与此相对,规定公职人员守法义务和违法责任的另一组条款,并不以“提高效率”为其价值目标。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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