刘敬东:全球经贸关系演变中的国际法治危机及其应对

选择字号:   本文共阅读 10483 次 更新时间:2023-06-21 21:15

进入专题: 全球经贸关系   国际经贸规则   国际法治  

刘敬东  

 

内容提要:由于地缘政治冲突不断蔓延、渗透到国际经贸领域,全球经贸关系日益呈现出地缘经贸关系特征。地缘政治冲突与地缘经贸关系相互叠加、交织的影响,已不限于对跨国贸易、投资活动产生政治性干扰,更突出体现为对现行国际贸易投资规则体系的冲击,致使作为国际公共产品的国际法治根基不断被侵蚀。应当从国际经贸格局调整的趋势、影响全球经贸关系稳定性和确定性的变量因素、全球经贸关系面临的机遇和挑战三个维度来考察地缘经贸关系及其对国际法治的深刻影响,全面、辩证地认识和把握国际法在地缘经贸关系中的作用。在此基础上,本着构建人类命运共同体的理念,以寻求包括中美在内的各主要经济体在国际经贸规则方面的最大共识为核心目标,提出应对当前全球经济治理中国际法治危机的中国方案。

关键词:全球经贸关系;国际经贸规则;国际法治;中国方案

 

一、引言

当前,世界正经历百年未有之大变局,地缘政治冲突已成为大国关系的主要特征,且外溢效应十分明显,对全球经贸、人文交流、科技合作、新冠疫情应对和气候变化等诸多领域的国际合作均产生破坏性影响。国际经贸活动是全球经济增长的推动力、世界和平的压舱石。全球经贸关系能否稳定、发展关乎各国人民福祉,缺乏规则基础和法治保障的全球经贸关系既无法保证稳定,更谈不上持续发展,必然走向崩溃,终将给人类带来巨大灾难,这是人类总结惨痛历史教训得出的基本结论。习近平总书记在党的二十大报告中指出,“中国积极参与全球治理体系改革和建设,践行共商共建共享的全球治理观,坚持真正的多边主义,推进国际关系民主化,推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。坚定维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则”。这一重要论述阐释了全球治理中国际法治的核心要义,是习近平法治思想的重大理论创新,为应对全球经贸关系演变进程中国际法治面临的危机指明了方向。

美国学者金德尔伯格曾总结道,正是由于20世纪30年代作为国际公共产品的国际规则与法治缺失才导致自由国际经济秩序未能建立,致使全球经济陷入“大萧条”危机,进而引发第二次世界大战。约瑟夫·奈将这一现象称之为“金德尔伯格陷阱(Kindleberger Trap)”。近年来,日益加剧的地缘政治冲突的影响已不限于对跨国贸易、投资活动产生政治性干扰,更突出体现为对现行国际贸易投资规则体系的冲击,致使全球经济治理的国际法治根基不断被侵蚀,“金德尔伯格陷阱”再次进入人们视野。一些西方国家和学者提出了多边贸易规则“过时论”,且反复在政府声明、多边场合及智库报告中提及。在这些国家和学者看来,现行多边贸易规则已不能有效约束一些国家行为,导致全球市场扭曲和严重“不公平”,因此,必须打破现有多边贸易规则体系并予以重塑。

另一代表性迹象是,国际贸易投资领域“国家安全”条款被滥用的情形十分严重。从国际贸易投资协定中“国家安全”条款的设计初衷来看,该条款仅应在一国国家基本安全处于“紧急状态”时才能被临时性适用,旨在通过禁止或限制影响国家基本安全的贸易和投资达到消除国家安全隐患的目的。一旦启动“国家安全”条款而采取禁止和限制性措施,对正常的国际贸易投资活动影响甚大,因此,各国在适用“国家安全”条款时基本保持高度自律,该条款事实上处于长期“冻结”状态。但是近年来,“国家安全”条款却被一些国家当成信手拈来的工具频繁使用。例如,美国政府多次以所谓“国家安全”为由立法对中国高科技企业及芯片等高科技产品实施一系列贸易和投资限制措施,英国、加拿大、澳大利亚等西方国家也纷纷效仿,以“国家安全”之名不断推出贸易和投资限制性立法,对全球产业供应链造成巨大破坏,“国家安全”条款事实上已成为侵袭全球经贸关系健康肌体的“阿克琉斯之踵”。

上述迹象未能得到有效制止,且仍在不断蔓延,对国际经贸活动产生了实质性冲击,多边贸易投资规则体系被肆意践踏,各主要经济体之间经贸冲突频仍。这些迹象的出现绝非偶然,根本原因在于全球地缘政治冲突日益加剧了包括经贸关系在内的国际关系紧张,地缘政治中的“修昔底德陷阱(Thucydides Trap)”触发了国际经贸领域中的“金德尔伯格陷阱”,二者彼此叠加、相互交织,致使全球经贸关系日益演变为地缘经贸关系:经贸交往越发无视规则,经贸冲突更加践踏法治,歧视性经贸立法及单边性经济制裁大行其道,全球经济治理中的国际法治深陷危机。

如何看待当前地缘经贸关系并分析其对国际法治的影响?如何认识并有效发挥国际法在地缘经贸关系中的作用?如何最终克服全球经济治理中的国际法治危机?对于这些事关全球经济发展乃至世界和平的重大问题,作为联合国安理会常任理事国和世界第二大经济体的中国应认真加以研究,以习近平法治思想关于国际法治的重要论述为指导,提出科学、合理的全球性解决方案,同各国一道努力克服危机,以实际行动捍卫全球经济治理中的国际法治。这不仅关系到党的二十大确立的推进高水平对外开放战略目标的顺利实现,更关乎人类命运共同体的未来。

二、地缘经贸关系对国际法治的影响

不同于合作性的正常经贸关系,地缘经贸关系是对抗性的经贸关系,系地缘政治冲突中一方为攫取地缘性绝对优势、打压地缘性对手而有针对性地持续采取单边、歧视性经贸政策措施导致国际经贸冲突规模性增长并常态化后形成的经贸关系,其最明显的特征就是无视规则和法治,将本应互利共赢的国际经贸合作领域变成“零和博弈”的大国竞技场。

在此次大变局中,因美国对华关系战略发生重大改变所引发的全球地缘政治冲突是全球经贸关系演变中最为显著的要素。由美国发起、旨在遏制中国崛起的地缘性竞争战略不仅导致自中国2001年加入WTO后业已建立起来的正常、稳定和繁荣的中美经贸关系在短时间内演变成地缘经贸关系,还触发全球性经贸关系紧张乃至地缘性经贸对抗。美国遏华新战略始于特朗普政府时期,随着该战略的实施,包括经贸关系在内的中美关系持续恶化。2021年初拜登政府上台后,不但承袭了上届政府的遏华战略,而且强化了美国与其西方盟友之间的合作,重拾所谓价值观和意识形态工具搞阵营对抗,针对中国采取的歧视性贸易投资立法和措施更为密集。在美国的极力干扰下,中国与欧盟、澳大利亚、加拿大等各主要经济体之间的经贸关系也不断出现各种摩擦。2022年初俄乌冲突爆发,美西方对俄发起的大规模经济制裁及其附带效应加剧了全球经贸关系的紧张氛围,致使地缘经贸关系特点更为凸显。

对于当前地缘经贸关系的影响及未来预期,学者们提出了不同的观点和主张。有学者持较乐观观点认为,虽然地缘经贸关系已对国际经贸交往产生诸多不利影响,但程度仍有限,新冠疫情期间全球贸易和投资总量仍稳定增长甚至规模还有所扩大即是明证,不必对地缘经贸关系过度解读或对经济全球化的未来杞人忧天。而持较悲观观点的学者则认为,地缘经贸关系实际上已开启国际经贸领域新的“冷战”,中美两大经济体将迅速“脱钩断链”,经济全球化及国际法治将荡然无存,世界必将再次陷入激烈对抗甚至笼罩大战之阴霾。

笔者认为,上述观点均缺乏科学论证,得出的结论是简单、片面的,不能令人信服。地缘经贸关系的出现虽不是国际社会之所愿,但已成为国际现实,必须予以正视,应从国际经贸格局调整的趋势、影响全球经贸关系稳定性和确定性的变量因素、全球经贸关系所面临的机遇和挑战三个不同的维度全面考察当前的地缘经贸关系,并客观分析其对国际法治的影响,为克服地缘经贸关系引发的国际法治危机制定科学的行动方案。

(一)国际经贸格局的调整将更为深刻

地缘经贸关系的出现与21世纪初开始的国际经贸格局调整及其结果直接相关,突出表现之一就是,各方在国际经贸格局调整方向上展开激烈博弈,其本质是全球经济治理主导权和国际贸易投资规则话语权的竞争。

贸易投资自由化是二战后构建国际贸易投资规则体系的核心宗旨,以美国为首的西方国家曾长期将其奉为圭臬,并以此主导国际贸易投资规则的制定,广大发展中国家则一直处于被动接受的地位。进入21世纪以来,以中国为代表的新兴经济体逐渐成为全球经济中举足轻重的角色,美西方拥有的绝对优势不断丧失,规则霸权地位发生动摇,国际经贸整体格局进入调整期。中国经济实力的增长无疑是其中最重要的因素,无论是在世界贸易组织(WTO)、国际货币基金组织(IMF)等国际经济组织,还是二十国集团(G20)、亚太经合组织(APEC)等多边经济合作平台,中国在全球经济治理中的影响力空前提升。早已习惯于规则霸权、掌控国际贸易投资规则话语权半个多世纪的美西方心态日趋失衡,开始质疑贸易投资自由化宗旨及国际贸易投资规则体系。美国贸易代表戴琪宣称美国“受够了现状(done with the status quo)”,将改奉“互补性贸易政策”,试图以有利于美西方维持霸权的所谓新规则重塑该规则体系,从而达到阻止国际经贸格局调整的目的。

尽管美国为此做出巨大“努力”,但事实表明,其并未获成功,根本原因在于,国际经贸格局本应根据全球经贸关系变化而不断动态调整,这是不以任何国家的意志为转移的科学规律。更重要的因素是,中国顶住外部巨大压力,主动扩大开放,以实际行动捍卫以贸易投资自由化为宗旨的国际贸易投资规则体系,为国际经贸格局深刻调整不断注入新的活力。

2022年1月,中国与东盟等亚太地区15个国家签署的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)正式生效,标志着全球规模最大的自由贸易区从此诞生。随着关税税率逐步下调、非关税壁垒逐步减少以及贸易便利化水平逐步提升,该区域在国际经贸格局中的地位将持续提升。历经七年谈判,中国、欧盟于2020年12月底就《中欧全面投资关系协定》达成最终文本协议。尽管欧洲议会因政治因素冻结了对该协定的审议,但随着中欧关系的持续改善,这一包含高标准贸易投资规则、可为双方带来巨大经济利益的协定必将在不久的将来恢复生机。2020年至2022年期间,中国努力克服地缘经贸关系与新冠疫情的叠加影响,推动中美进出口贸易量不降反升,中美经贸关系并未实质“脱钩”。

以上事实表明,面对地缘经贸关系及其引发的激烈博弈,只要中国坚持对外开放,以更多的实际行动捍卫贸易投资自由化宗旨,国际经贸格局调整的势头就不会改变,反而会调整得更加深刻。当然,阻止国际经贸格局调整的势力绝不会轻言放弃,其所采取的策略和手段将不断翻新,未来面临的挑战仍十分巨大,需要包括中国在内的、坚持真正多边主义和贸易投资自由化宗旨的所有国家付出更为艰苦的努力,确保国际经贸格局继续朝着符合科学规律、有利于实现更加公正合理的全球经济治理目标的方向调整改变。

(二)影响全球经贸关系稳定性和确定性的变量因素陡增

当前地缘经贸关系的核心是中美经贸关系,在美国已将中国视为其最大战略竞争对手的大背景下,美国对华采取的歧视性贸易投资立法和措施仍会变本加厉,中美未来的经贸冲突将愈加激烈,所产生的全球性影响仍会蔓延。此外,俄乌冲突的爆发重创国际经贸环境,导致世界性能源、粮食贸易严重受阻,供应链加剧紧张,新冠疫情的影响至今尚未结束,各种变量因素陡增,全球经贸关系不稳定性和不确定性持续上升。

美国智库报告曾指出,保持美国经济及科技的整体优势、捍卫美元的全球性地位、巩固并扩大盟友和伙伴关系、捍卫(同时进行必要改革)当前以“规则”为基础的自由国际秩序等四大战略已构成美国政府对华最新经贸战略。为落实上述战略,2021年5月美国参议院通过《美国创新与竞争法案》,该法案包括芯片和开放式无线接入网5G紧急拨款、《无尽前沿法案》、《2021战略竞争法案》、国土安全和政府事务委员会相关条款、《2021迎接中国挑战法案》以及其他事项等六大部分。从立法目的及内容来看,该法案名为“创新与竞争”,实为“垄断与遏制”,目标是将美对华新战略上升为国家立法。该法案内容严重违反WTO多边贸易规则及2020年达成的《中美第一阶段经贸协议》条款,此举重创了国际贸易投资规则体系中的非歧视待遇法律原则。

美国实施对华最新经贸战略导致“以邻为壑”政策得以在世界范围内卷土重来,严重侵蚀了全球经济治理中的国际法治。联合国贸易和发展会议公布的《2021世界投资报告》显示,2020年全球外国直接投资(FDI)下降35%,导致这一局面的原因在于,各国新出台的投资相关政策中限制性和监管性政策占比高达33%,为2003年有统计数据以来的最高值。此外,激烈的经贸冲突导致许多国家置多边规则于不顾,更倾向于采取单方报复措施解决经贸争端,WTO上诉机构瘫痪导致大量贸易争端未得以有效解决更加剧了这一现象。由于主要成员严重缺乏共识,WTO涵盖协定未能得以及时完善更新,多边规则体系不断被大量的双边或区域性贸易规则冲击,单边歧视性贸易投资措施大增,非歧视待遇原则在全球范围内严重退化。

俄乌冲突爆发后,美西方不但对俄发起全面经济制裁,还不断以单边制裁为大棒威胁中国、印度等俄罗斯传统经贸伙伴,通过对各国企业实施直接制裁、次级制裁等措施制造恐怖的国际法律氛围,力阻对俄开展正常的贸易投资活动。对俄大规模经济制裁直接冲击国际贸易投资规则体系,导致规则的稳定性和可预见性大为降低,各国深陷国际法律恐慌之中。

(三)全球经贸关系面临的机遇仍大于挑战

地缘经贸关系对全球经贸关系造成的破坏性影响已十分显著,俄乌冲突更使之加剧,但因此而悲观、失望并放弃努力绝非正确选择。历史证明,人类的文明、进步本身就是一个不断战胜各种挑战和困难的过程,作为人类文明重要成果之一的国际法治也同样如此,其发展进程绝不会一帆风顺。WTO上诉机构第一任主席巴克斯教授曾指出:“在世界经济中,只有当我们有法治并坚持法治,我们才能实现国际分工带来的‘贸易所得’的目标。只有以法治为准绳,我们才会有真正创造‘全世界富饶’的希望,因为这就是亚当·斯密起初想通过‘天赋自由的简单制度’所追求的,也是大卫·李嘉图通过其‘比较优势论’的理念所追求的,这也是现在世界贸易组织成员通过多边贸易体制所追求的。”当前,合作性立场和对抗性立场之间的博弈仍在持续,但应当看到,反对对抗、倡导合作的正义呼声日渐高涨,捍卫国际法治的力量不断增长,预示着机遇和挑战并存,而且从长远而言,机遇大于挑战。因为越来越多的国家更深刻意识到,贸易投资自由化宗旨是各国经济发展和全人类福祉提升的必由之路,国际法治为全球经贸关系发展提供了无法替代的制度性保障。

尽管机遇大于挑战,但能否抓住机遇、战胜挑战,推动全球经贸关系及全球经济治理中的国际法治重回正轨,仍将取决于各国政府的真实意愿和实际行动。2021年12月,中国和欧盟、俄罗斯等共112个WTO成员联署《投资便利化联合声明》,就协定框架和主要规则形成初步共识,2022年底已结束文本谈判,加快了WTO最终达成投资便利化多边协定的步伐。2021年10月,G20罗马峰会通过的《二十国集团领导人罗马峰会宣言》指出:“我们确认开放、公平、平等、可持续、非歧视、包容、基于规则的多边贸易体制对恢复增长、创造就业、恢复工业生产率和促进可持续发展的重要作用,确认我们对加强以WTO为核心的多边贸易体制的承诺。”时隔一个月,亚太经合组织第28次领导人非正式会议通过的《2021年亚太经合组织领导人宣言》强调:“贸易是我们全体人民发展和繁荣的支柱。以WTO为核心,基于规则的多边贸易体系在经济复苏中发挥重要作用。”以上行动展示出世界各国捍卫国际法治的强烈愿望,给予大变局中的国际社会以巨大信心。之所以能取得上述成果,是因为在经历了地缘经贸关系引发的经济“阵痛”后,更多的国家认识到,国际经贸交往无关所谓价值观和意识形态,更无关社会制度之争,市场规律不应被人为破坏,国际法治更不能被抛弃,否则,地缘经贸关系必然导致国际经贸领域中的“冷战”,并最终导致国家间的“热战”,“当商品不跨越国界,军队将跨越国界”这一古老谚语将再次变为国际现实。

巴克斯教授曾发出这样的感慨:“贸易有助于我们在残酷的冲突中生存。贸易有助于我们作出人类最理性的判断。”这一至理名言在当下具有特殊意义——为了“在残酷的冲突中生存”,无论地缘经贸关系造成的经贸冲突多么激烈,开展国际经贸交往始终是各国生存发展的必然路径,而国际经贸交往离不开规则保障,国际法治终将成为人类最理性的选择。

三、国际法在地缘经贸关系中的作用

在地缘经贸关系的大背景下,“金德尔伯格陷阱”两种最具代表性的现象——多边贸易规则“过时论”的提出以及“国家安全”条款被滥用,从本质上讲,都是典型的法律利己主义的表现,这种利己主义及其国际实践会对国际法规则本应发挥的国际规制作用造成严重影响。规则是法治的基础,如果国际法规则不能有效发挥规制作用,国际法治无疑将丧失根基,成为无源之水。近年来,法律利己主义及其带来的严重后果引发了如何认识并有效发挥国际法在地缘经贸关系中的作用这一国际热议话题。

(一)法律利己主义及其严重后果

法律利己主义的典型表现之一是多边贸易规则“过时论”的提出。多边贸易规则“过时论”及其国际实践直接挑战国际立法中的程序正义,规则霸权色彩表露无遗。包括经贸规则在内的国际法规则本应随着国际关系的变化而变化,这是国际法的生命力所在。“法律规则的起因一般在于社会的发展中的特殊社会和历史环境,它们表明对特定意义的行为规则的需要。”但规则的变化绝非将原有体系推倒重来,而应在现有规则体系的基础之上发展创新,并遵循国际上的正当造法程序。具体而言,面对21世纪全球经济格局变化、科学技术进步、贸易与投资模式转变、可持续发展等新要求,以WTO、IMF为代表的国际经济组织以及G20等全球经济合作机制等本应统筹协调,推动各国开展磋商、谈判,寻求更新国际经贸规则的共识,从而实现国际经贸规则现代化目标。

但国际现实却是,一方面,原本应当随着中国等新兴经济体和发展中国家经济实力的上升作出必要改革的IMF投票权和决策机制至今未能作出真正实质性改革。尽管IMF执行理事会曾通过改革方案增加了中国等国家的投票权,但根据IMF规定,任何重大决定需要85%以上的投票通过,改革后美国仍拥有16.5%的投票权,“一票否决权”得以维持。“在21世纪第一个十年,美国阻止了中国在世界银行和国际货币基金组织份额和投票权的任何增加,即便这种增加能够反映中国在全球经济中日益增长的重要性。”另一方面,美西方推出多边贸易规则“过时论”,意在任由少数国家改变其认为“不合时宜”的贸易规则并制定新的“规则”取而代之,再将这些所谓新“规则”强加给其他国家,这是典型的“规则霸权”理论。该理论一经出现即遭到许多国家反对,但不幸的是,“过时论”已成为一些西方国家制定对外贸易战略和多边贸易体制改革方案的理据学说。美国甚至认为WTO争端解决机制对其“极不公平”,因而不顾WTO其他100多个成员方的立场,无视协商一致的共识规则,仅以一国之反对多次阻挠上诉机构法官遴选,致使该机构自2020年底停摆至今,令这颗国际法“皇冠上的明珠”黯淡无光。在推行多边贸易规则“过时论”的同时,美国凭借其超强实力在诸多双边或区域贸易协定中不断创制符合其利益的新规则,强行纳入针对中国的歧视性条款,其中以《美国墨西哥加拿大自由贸易协定》中的“毒丸条款”最为典型。2022年6月,美国推出的“印太经济框架”及其行动方案更是公开挑明,该框架协议的目标就是拉拢中国以外的印太地区国家制定所谓新的国际经贸规则。

多边贸易规则“过时论”已造成诸多严重后果:多边规则被蔑视,单边限制措施和各种经济制裁大行其道,WTO多边规则体系及其争端解决机制深陷危机,规则“碎片化”和“意大利面碗”现象不断加剧。此外,人权保护、劳工标准等政治性、社会性事务不断纳入双边和区域性贸易投资协定,国际经贸规则异化现象更加明显。由此造成的后果是,全球范围内各种经贸摩擦和冲突明显增加,全球经贸关系陷入混乱状态。

法律利己主义的另一典型表现——“国家安全”条款在国际贸易投资领域被滥用,导致规则体系中的“潘多拉盒子”被人为打开。自2019年始,美国以“国家安全”为由密集出台专门针对中国企业和产品的禁止性或限制性立法及措施,这些立法及措施呈现出以下新特点:第一,扩大“国家安全”范围,将“经济安全”纳入其中,毫无节制地保护广泛的“战略性”或“关键性”美国国内产业;第二,援引“国家安全”条款的行为完全不受司法审查,并使得本来有权审查的国际争端解决机制——WTO上诉机构瘫痪;第三,不通过诸如美国外国投资委员会的合法性审查程序即由国内行政机构以“国家安全”为由作出禁止或限制投资的行政决定;第四,极力推动与中国达成不受第三方争端解决机制管辖的贸易协定。这表明,美国已将“国家安全”条款的适用置于不受任何规则规制的状态,旨在确保其拥有绝对的自由裁量权。

从法律性质上讲,“国家安全”条款属于正常规则之外的例外规则,在国际贸易投资协定中常被冠以“安全例外”之名,仅应适用于涉及国家基本安全的特殊情形,如果将该条款频繁运用到国际经贸交往之中,无疑会导致全球经贸关系的崩溃。尽管“国家安全”条款也被视为“自裁性条款”,但这并不意味着国家行使这一权利没有法律边界。WTO近期对“俄罗斯货物过境案”等一系列涉及“安全例外”条款的贸易争端作出的裁决表明,WTO对成员方援引GATT第21条“安全例外”条款时行使的自由裁量权不仅有权审查,而且锚定的适用规则是:成员方运用“国家安全”条款必须谨慎和克制,并严格遵循国际法中的善意原则,且只能在穷尽其他救济途径仍不能消除国家基本安全风险时,才能援引该条款采取必要的贸易限制措施。

上述裁决对于长期以来国际贸易争端解决鲜有涉及并处于模糊状态的“安全例外”条款的适用边界作出澄清,极具现实意义。若以此类裁决考察美西方近期援引“国家安全”条款采取的一系列立法及措施,就不难看出,这些立法和措施与适用“安全例外”条款所要求的谨慎、克制、善意等法律标准完全背道而驰,已构成对该条款的滥用,本质上系以“国家安全”之名行保护主义之实。

(二)“唯法论”与“疑法论”之争

多边贸易规则“过时论”“国家安全”条款被滥用等法律利己主义的盛行,引发了学术界对国际法在地缘经贸关系中的作用的争论。其中,较有代表性的是以下两种观点:

一些学者认为,现有国际法机制仍是制约各方行为的唯一路径,无论一方采取的贸易投资措施违反国际法规则的性质多么严重,受害方只能通过国际争端解决机制维护自身利益,无权单方采取对等报复措施,即便因此承受巨大经济损失。该观点的拥趸者主张固守现有国际争端解决机制之“法”作为化解当前经贸冲突之道,而不论是否可行及最终效果如何。笔者将这种观点称为“唯法论”。在“唯法论”者看来,美国对华产品多次实施大规模单边增税措施固然违反了WTO多边规则,但中国只能将其诉诸WTO争端解决机制,静待该机制作出裁决后,迫使美国以执行裁决的方式改变非法措施,即便这样做会使中国遭受巨大经济损失,但绕开WTO争端解决机制对美采取对等反制措施也是不可接受的。

与“唯法论”者观点不同,另一些学者则对包括现有国际法规则及国际争端解决机制在内的国际法机制能否在地缘经贸关系背景下真正发挥作用产生严重质疑,认为现有国际贸易投资规则和争端解决机制已经失灵,无法制约一些国家的行为,只有国家实力才是维护自身经济利益的最可靠保障。笔者将这种严重质疑甚至否定国际法作用的观点称为“疑法论”。近年来,“疑法论”影响不断发酵。美国政府官员认为,美国必须以“实力地位”与中国打交道,以此作为其新经贸战略的核心指针,并运用自身实力及借助西方盟友之力重塑国际贸易投资规则体系。有学者则认为,国际法规则早已沦为美国开展地缘竞争优势的工具,美国完全根据自身需求决定取舍,WTO争端解决机制长期“停摆”导致大量明显违反多边规则的单边措施无法得到及时纠正,主张运用国际法机制制约经贸霸权行为的观点无疑是一种空想。上述两种观点虽观察问题的角度不同,但得出的结论是一致的,即质疑甚至否定国际法的作用,实质上认同“丛林法则”或社会达尔文主义。

在笔者看来,上述两种观点中,“唯法论”表面上尊重法律规则,看似合理,但严重脱离国际现实,实为“法律教条主义”,其后果必然是违法者的疯狂获利以及守法者的巨大损失。研究表明,某些领域的国际法规则自身带有很大的局限性,特别是在大国对抗的情形之下,这些规则的局限性更为突出。如果要求受害方只能通过带有局限性的国际法规则维护自身合法利益,同时必须承担因此带来的巨大经济损失,这不仅与公平、正义的法治精神相悖,更不会为任何理性决策者所接受。

就中美“贸易战”而言,美国针对数千亿美元的中国产品加征巨额关税已明显违反WTO规则,中国政府在诉诸WTO的同时采取对等反制措施,目的是促使美国尽快改正错误、避免损失进一步扩大。WTO争端解决的实践表明,从磋商程序到专家组程序再到上诉程序往往耗费数年,即便胜诉后进入执行程序,败诉方仍可提起执行中的仲裁程序予以拖延。此外,WTO现有规则缺乏保护性的临时措施,且对违反规则一方仅具有令其纠正的权力,无法令其对受损失一方作出经济赔偿。另一个现实是,如果美国在专家组阶段败诉后提起上诉,而WTO上诉机构因“停摆”无法受理上诉案件,这将使中国胜诉的裁决长期处于“未决”状态,只能自行承担巨大经济损失,这绝不应是一方遵守WTO规则的合理结果。WTO现有规则的“供给不足”以及上诉机制的瘫痪令“唯法论”观点难以服人,无法在国际经贸实践中拥有立足之地。

而另一种观点“疑法论”,其实质是否定国际法的法律属性。此类质疑国际法的虚无主义论调历史上曾多次出现,“进攻性现实主义”理论、“霸权国际法论”等就是其中的代表。由于缺乏强制执行机制,国际法的强制力不及国内法那样明显,长期被视为是一种“软法”。但晚近实践表明,主权国家违反国际法的行为虽然可能一时未受到惩罚,但终将为自身的国际不法行为付出国家信誉及软实力方面的巨大代价。实际上,随着现代国际法体系不断完善和进步,国际法的强制性已经得以充分彰显。诚然,现有规则的局限性导致其对当前激烈的经贸冲突无法发挥更有效的规制作用,但因此就对国际贸易投资规则体系产生质疑甚至否定,无疑是短视和片面的,倘若对“疑法论”不加以防范,任凭其在国际实践中发酵,必将导致国际经贸领域“丛林法则”再现,令巧取豪夺、恃强凌弱成为常态,这将是国际法治的更大灾难。

(三)国际法“底线论”的现实价值

大量国际实践证明,国际法可能在某个阶段或某些事项上效果不彰,但仍能成为化解危机的最终方案,国际法早已被视为国际关系中国家行为正当性的唯一标准,是任何国家赢得国际道义制高点的不二法门。正因为如此,地缘经贸关系中的各竞争方虽根据不同的立场和目标制定并实施了不同的甚至是对抗性战略的国际经贸战略,但却拥有一个共同点,即均强调规则的重要性,尽管他们之间对“规则”的定义存在巨大分歧。

近年来,美国曾多次声称要联合其盟友捍卫当前以“规则”为基础的自由国际秩序。但何为“规则”,或者以何种“规则”为基础,美国未给出明确回答。中国认为,美国提出的“以规则为基础的国际秩序”语焉不详,是对法治精神的违背。实际上,美国主张的“规则”是其拉拢盟友制定的、符合其战略利益的所谓“新规则”,目标是重塑国际贸易投资“规则”体系,将中国等地缘竞争对手排除在外。中国提出,《联合国宪章》和国际法规则体系才真正是国际秩序赖以建立的基础,具体到国际经贸领域,就是以WTO为代表的多边国际贸易投资规则体系。

作为全球最重要的两大经济体,中美之间关于“规则”定义的争论已持续时日,并不断拓展到国际多边场合,许多国家担心中美这场“规则”定义之争持续升级,最终将导致国际贸易投资规则体系瓦解,使国际法治陷入更深危机。因此,从维护中美经贸关系大局以及全球经济治理中的国际法治的立场出发,中美应寻求关于“规则”定义之争的最终解决方案。

笔者认为,如果辩证地看待中美之间关于“规则”的争论,以积极态度从中发掘共同点,可以观察到,尽管对“规则”定义存在巨大分歧,但中美双方对将“规则”本身作为建立国际秩序的基础这一点均是认同的,若将其视为双方的共同理念,即可以此为基础建立关于规则定义的对话平台,与各主要经济体一道寻求国际法规则共识,并将形成共识的规则作为激烈竞争中的底线和克服全球经济治理中国际法治危机的始点。

中美两大经济体之间的竞争已无法避免,虽然这不是中国所期待的正常竞争,但这样的态势不会因中方自身的意志而得以改变。中美双方在激烈经贸竞争中共同将达成共识的国际法规则作为竞争底线,无疑是当下尊重国际现实的最佳路径选择,也是国际法在地缘经贸关系中能发挥的最大功效,笔者将这一观点称为“底线论”。

“底线论”的核心要义是,在地缘经贸关系背景下,将可形成共识的国际法规则作为各主要经济体开展竞争的底线,承诺予以遵守并通过现有机制或建立新的机制监督规则的有效实施,对于未能达成共识的国际法规则则承诺通过谈判协商逐步达成共识,同时,各主要经济体应承诺对国际法新规则保持开放态度。从现实价值的角度而言,“底线论”不但可以摆脱“唯法论”的幼稚和教条,亦能避免“疑法论”引发的国际法治灾难,虽不能满足“法律至上”的崇高理想,但代表了人类理性和法治智慧,易为竞争各方所接受并成为克服全球经济治理中国际法治危机的行动指南。

四、应对国际法治危机的中国方案

习近平总书记指出:“站在新的历史起点,中国将坚持走和平发展之路,始终做世界和平的建设者;坚持走改革开放之路,始终做全球发展的贡献者;坚持走多边主义之路,始终做国际秩序的维护者。”中国是美国发动地缘冲突的主要对象,是被动应对的一方,面对自改革开放以来遭遇到的最严峻局面,中国多次公开表明坚持和平发展道路、践行合作共赢理念、维护现有国际体系及承担更多的国际责任的立场。笔者将上述立场概括为和平发展、合作共赢、维护体系、国际责任四个关键词。“和平发展”是《联合国宪章》中中国一贯奉行的国际关系准则;“合作共赢”是中国与世界各国开展交往所追求的最终目标;“维护体系”是对以《联合国宪章》为基础的国际法体系的坚定捍卫;“国际责任”是履行21世纪全球使命、为人类进步作出更大贡献的大国担当。

对于地缘经贸关系而言,“维护体系”无疑是践行上述立场的核心任务,因为只有维护以贸易投资自由化为宗旨的国际贸易投资规则体系才能最终克服全球经济治理中的国际法治危机,实现合作共赢和全球经济稳定,为人类和平发展创造必备的物质基础,这理应成为各国必须承担的共同国际责任。为达此目标,应秉持国际法治精神和原则,从构建人类命运共同体的战略高度,深入思考并提出应对当前国际法治危机的中国方案。

(一)中国为应对国际法治危机作出的既有努力

近年来,中国在国际经贸领域“维护体系”的努力始终不渝,捍卫国际法治的“措施清单”内容十分丰富。在WTO上诉机构停摆的情况下,中国与欧盟合作建立WTO“临时上诉仲裁机制”,力求贸易争端解决不脱离国际法治轨道。与此同时,积极推动尽快恢复WTO上诉机构功能的多边谈判,并于2019年5月向WTO正式提交改革建议文件,积极支持WTO开展包括争端解决机制在内的实质性改革。因新冠疫情推迟的WTO第12次部长会议于2022年6月成功举行,此次会议在新冠疫情应对、防疫相关知识产权豁免、粮食安全、人道主义粮食采购、渔业补贴、电子传输暂免关税和WTO改革等全球广泛关注的议题上取得重要成果,上述成果已远超预期,被誉为多边主义的真正胜利,中国对此次部长会议的成功发挥了巨大推动作用。

在坚定维护多边规则体系的同时,中国还积极参与并推动国际贸易投资规则体系现代化。在开放市场方面,2020年底达成的《中欧全面投资协定》的文本表明,中国作出相当多实质性承诺,接纳了劳工标准及可持续发展等高标准规则。在国际商事争议解决领域,中国全程参与了《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》(《新加坡调解公约》)的起草和谈判进程,并于2019年8月作为第一批签署国签署该公约,以实际行动推动国际商事争议解决机制现代化。2021年9月,中国正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP),同年11月,正式申请加入规制国际数字贸易的《数字经济伙伴关系协定》(DEPA),展现出对国际高标准贸易投资新规则的开放态度。

在中美经贸关系方面,尽管受到美实施的遏华新经贸战略及其大规模歧视性措施的极端打压,中国仍致力于与美国开展双边谈判,寻求化解中美经贸摩擦和冲突的法治路径,与美国达成了《中美第一阶段经贸协议》。这个在极为关键时刻达成的经贸协议包含了争端解决条款,旨在减少中美进一步的经贸摩擦和冲突、确保中美经贸关系不脱离法治轨道。自协议达成三年多来,中国努力克服疫情冲击、全球经济衰退、供应链受阻等带来的多重不利影响,积极履行承诺,持续与美开展对话,共同制定解决协议履行中相关问题的最佳方案,力保中美经贸关系不脱离法治轨道。

(二)应对国际法治危机应奉行的未来指针

事实表明,中国与其他国家一道在“维护体系”方面付出了巨大努力,取得了一定成效,但2022年初俄乌冲突爆发后,以美国为首的西方国家在对俄罗斯取消最惠国待遇、实施大规模经济制裁、将俄主要金融机构排除在国际金融结算系统(SWIFT)之外,同时施压其他国家跟进,损害了中国等国家在“维护体系”方面取得的成果。WTO认为,俄乌冲突对全球经贸关系造成的后果包括:第一,破坏全球基础设施及造成国际贸易成本的增加;第二,对俄罗斯制裁所造成的国际影响,包括禁止俄罗斯银行使用SWIFT系统交易造成的巨大国际影响;第三,由于(战争造成)商事主体和消费者信心下降及不确定性增强,世界的整体需求下降。此外,西方国家针对俄罗斯采取的系列措施直接冲击最惠国待遇、投资自由化便利化、国际货币合作及稳定汇率等一系列重要法律原则,令国际法治危机雪上加霜。

然而,贸易投资自由化是以“比较优势论”及由此演进的现代经济学理论为基础的科学理论,被形象地比喻成国际经贸领域的“市场经济”原则。贸易投资自由化在历史上曾遭遇多次挫折,但仍能在危机过后展示出强大生命力,奉行自由化宗旨的国际贸易投资规则体系虽一时被蔑视或践踏,但其拥有的约束自利、稳定预期作用并未因此而丧失,最终成为克服各种危机的利器。中国经济的成功受益于此,各国经济发展及民生福祉更寄希望于此。不论地缘经贸关系对贸易投资自由化及其规则体系冲击多么严重,中国都应始终不渝地坚持“维护体系”的原则立场,同国际社会一道努力克服国际法治危机。

鉴于此,应当创新国际法治思维,从规则这一共同理念出发,推动包括中美两国在内的全球各主要经济体就国际经贸规则议题展开对话,以期尽快达成最大规则共识,充分发挥国际法规则的底线作用,确保地缘经贸关系背景下的国际经贸交往始终运行在国际法治轨道上。

(三)应对国际法治危机的建议方案

结合当前地缘经贸关系特点及其对国际法治的影响,本着捍卫国际法治及国际法规则“底线论”的理念,笔者建议中国率先提出应对国际法治危机的建议方案及实施路径。

1. 方案的核心内容

中国应当发出以国际经贸规则为核心议题的全球对话倡议,推动包括中美两国在内的全球各主要经济体尽快建立多边对话平台,就包括贸易、投资、金融三大体系规则在内的国际经贸规则开展广泛对话,目标是达成最大的规则共识。

在多边对话平台建立后,各方通过多边对话分别列出下列三类规则清单:各方公认应遵守的国际法规则清单、应予以修订的现有国际法规则清单、应当制定的国际法新规则清单。待多边对话各方就三份规则清单达成原则共识后,围绕每一份规则清单内容开展具体行动方案的磋商谈判,在具体行动方案确定后,对话各方应以最大诚意确保行动方案得以落实,并协商建立相应监督执行机制,用以解决方案执行中可能发生的争议。

2. 方案实施的具体路径

为确保最终实现上述方案,笔者建议,应规划以下具体实施路径:

第一步,各方对均公认应遵守的国际经贸规则清单,即第一份规则清单,对话达成共识,并签署联合声明或备忘录,重申尊重并严格遵守该清单涵盖的国际经贸规则。

二战后国际经贸规则体系中最基本的法律原则,包括最惠国待遇原则、国民待遇原则、透明度原则、稳定汇率原则以及与之相对应的具体规则等,理应在第一份清单之列。为确保第一份清单中的规则得以真正遵守,改革、创新国际经贸争端解决机制必不可少。因此,各主要经济体在就第一份规则清单展开对话的同时,应就建立WTO规则中的保护性临时措施及改革WTO争端解决机制开展谈判,尽快完成WTO上诉机构法官遴选工作,以恢复上诉机构职能。在IMF治理框架内,各方可就建立国际货币金融争端解决机制展开谈判,而对于国际投资争端解决机制而言,应共同致力于《关于解决国家和他国国民之间投资争端公约》(《华盛顿公约》)等国际投资争端解决机制改革方案早日落地。

第二步,将各主要经济体根据自身需求分别提出的应修订国际经贸规则汇总,并编制第二份规则清单。将各方提出的应修订规则按照国际贸易、国际金融、国际投资等性质、类别进行合理分类,同时建立若干专家工作小组,协商制定各类规则修订的专家方案,供各主要经济体作为国际经贸规则的修订参考。待各方达成共识后,提交WTO、IMF等国际经济组织按法定程序对这些规则作出最终修订。

根据对最新理论与实践的考察,知识产权规则、服务贸易规则、反倾销和反补贴规则、安全例外条款、IMF投票权分配等应在第二份规则清单之列。尽管各主要经济体对规则修订的诉求差距可能很大,但应当看到,中国等一些主要经济体已对包括上述规则在内的高标准国际经贸规则展现出开放态度,只要各主要经济体展现最大诚意,第二份清单列举的规则修订方案仍可达成。若一些规则修订方案在各主要经济体之间达成,但因其他国家一时难以接受导致在WTO、IMF等多边国际经济组织未能达成多边规则,便可以考虑在各主要经济体之间通过协商签订新的协定或备忘录等方式率先执行规则修订方案。

第三步,各主要经济体根据各自需求提出应制定的国际经贸新规则,将这些拟定的新规则汇总,编制为第三份规则清单。根据近年来各主要经济体诉求及区域性贸易投资协定规则发展动向,国有企业规则、劳工标准规则、技术转让新规则、数字经济规则、环境与气候变化等可持续发展规则等应在此清单之列。

上述拟定的新规则涉及众多新兴领域,且规则标准和要求甚高,有些规则还带有极强针对性,因此无法在国际经济组织内达成一致,即便在各主要经济体之间,对于这些新规则是否应纳入国际规则也将存在较大争议。鉴于此,各主要经济体可根据自身利益决定是否签署或加入包含上述新规则的区域贸易投资协定,亦可密切关注其他国家接纳新规则后的嗣后法律实践,待时机成熟时,再就制定新规则方案展开实质性谈判,进而推动新规则在未来融入国际经贸规则体系。

为顺利推进上述方案,各主要经济体还应协商建立多边监督执行机制,并承诺运用协商、谈判、国际争端解决机制等法治方式解决因第一份规则清单所列各项规则而产生的经贸争端;对于第二份规则清单所列各项规则,各方应首先阐明自身对现有规则的修订方案,并承诺充分尊重各方指派的法律专家讨论后共同提出的规则修订方案,推动就该规则修订方案尽快形成共识;在第三方规则清单方面,各方应在坚持不对抗、非歧视性原则的前提下清晰列出自身最为关注的新规则,并承诺拟议的新规则符合贸易投资自由化宗旨,确保将包含新规则的区域贸易投资协定对其他各方开放,其他各方也应承诺积极接纳有利于全球经济发展、科技进步及符合21世纪时代特点的国际经贸新规则,为最终将这些新规则融入国际经贸规则体系创造条件。

3. 方案实施的可行性

上述方案直面当前大变局中的地缘经贸关系,契合法治精神和原则,符合竞争各方的最根本利益,是将国际法规则“底线论”与地缘经贸关系相结合的最现实方案。如能尽快落实该方案,可避免全球经济治理中的国际法治危机进一步恶化,并为最终克服危机创造条件。结合当前国际形势并基于各国现实利益考量,实施上述方案具有极大的可行性。

第一,相对于政治、军事等领域而言,经贸领域的共识最容易达成。历史反复证明,“以邻为壑”“小集团”等保护主义性质的经贸政策仅可享一时之利,但最终不利于一个国家的经济发展,在经济已高度全球化的今天更是如此。具有安全性、稳定性和可预见性的国际法治对各方的核心经济利益至关重要,这不会因地缘经贸关系出现而改变。巴克斯教授曾指出:“没有法治,贸易体制就没有安全性、稳定性和可预见性。没有了安全性、稳定性和可预见性,数百万计美国人在持续的贸易增长和国际分工发展中能够和应该获得的贸易利益将面临极大的风险。”对于广大直接参与国际贸易投资活动的各国企业而言,“在商言商”是他们的共同信条,巨大的经济利益驱动促使各国企业尽力推动各国政府尊重市场规律、减少对国际经贸活动的政治干预,确保激烈的地缘政治冲突不损害他们的商业利益,而只有国际法治才是实现这一目标的唯一保证。鉴于此,以维护国际法治为核心目标的上述建议方案一定会赢得绝大多数国家和各国企业的强力支持。

第二,上述建议方案将为中美两国开展规则定义对话提供一个平台。就中方而言,该方案符合中国“维护体系”的一贯立场,推动落实该建议方案将改善与美国等西方国家之间的经贸关系,为实现高水平对外开放战略创造良法善治的国际营商环境。就美方而言,该建议方案回应了美国声称的建立以“规则”为基础的国际秩序的主张,为其提供实现相关规则诉求的机会和空间,也是对其是否真正尊重规则的“试金石”。近年来,欧盟等主要经济体曾多次表示,WTO多边贸易规则体系及其争端解决机制屡遭重创对其而言无疑是一场灾难,在中美关于“规则”定义之争中“选边站”更非他们心之所愿,因此,上述建议方案如能落实应是其乐见结果;广大发展中国家是地缘经贸关系的最大受害方,绝不希望世界再次陷入阵营对抗。包括中美在内的全球主要经济体如能共同落实上述建议方案,将有助于全世界摆脱“冷战”阴霾,促进全球贸易投资增长并发挥贸易投资防止大国政治、军事冲突的“润滑剂”作用,这对于广大发展中国家是绝对的利好。

面对严峻的地缘经贸关系,各国有识之士绝不应失去人类理性和法治智慧,应坚信“我们能够为非理性、难以驾驭的世界构建理性规则和法律规则。不管怎样,明天一定会比今天更好”这一崇高法治理念,为应对当前国际法治危机寻求解决方案。作为世界前两大经济体,中美两国理应肩负起大国责任,尽快就上述建议方案开展对话磋商,率先达成共识,与其他各主要经济体一道本着先易后难、稳步推进的方针推动上述方案取得早期收获,并最终获得全面落实。这不仅是践行人类命运共同体理念的最佳国际法治实践,也是开启人类和平与发展新篇章的一把金钥匙。

五、结语

国际经贸活动是全球经济增长的推动力、世界持续和平的压舱石,能否稳定发展关乎全人类福祉,而缺乏规则基础和法治保障的全球经贸关系无法稳定,更谈不上发展,最终必然走向崩溃,给人类带来巨大灾难,这是各国总结历史经验得出的基本结论。近年来,地缘政治冲突不断蔓延、渗透到国际经贸领域,致使全球经贸关系日益呈现出地缘经贸关系的特征。国际政治领域中“修昔底德陷阱”引发国际经贸领域中“金德尔伯格陷阱”,二者相互叠加、交织,严重冲击现行国际经贸规则体系和全球经济治理中的国际法治。

必须全面、辩证地考察当前地缘经贸关系及其对国际法治的影响,为制定克服国际法治危机的全球性解决方案提供可信的实证基础。现阶段,以主张现多边贸易规则“过时论”及将“国家安全”条款滥用于国际贸易投资领域为代表的法律利己主义盛行,引发国际学术界对国际法在地缘经贸关系中作用的观点之争。“唯法论”和“疑法论”均拥有各自拥趸者,但前者是法律教条主义观点,后者是崇尚“丛林法则”的法律虚无主义观点。将达成共识的国际法规则视为竞争底线的“底线论”不但摆脱了“唯法论”的幼稚,亦能避免“疑法论”引发的强权至上风险,可以最大程度地发挥国际法防止地缘经贸关系演变为全面对抗的护栏作用。

面对百年未有之大变局,中国始终坚持“和平发展、合作共赢、维护体系、国际责任”的立场,以实际行动维护以贸易投资自由化为宗旨的国际贸易投资规则体系,同其他国家一道努力克服全球经济治理中的国际法治危机,并为此作出巨大贡献。从尊重规则这一共同点出发,本着国际法规则“底线论”思维,寻求全球各主要经济体在国际经贸规则方面达成最大共识,这是应对当前国际法治危机的最现实路径。为此,中国应提出国际经贸规则清单对话方案,推动建立各主要经济体就该建议方案的多边对话平台,并共同谋划实现规则最大共识的具体实施路径。在这方面,中美两国理应承担大国责任,首先就规则清单方案开展对话并争取率先达成共识,与各主要经济体一道本着先易后难、稳步推进的方针,推动该规则清单方案取得早期收获,并最终获得全面落实,为构建人类命运共同体作出更大的贡献。

 

作者:刘敬东,中国社会科学院国际法研究所研究员。

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文章来源:本文转自《中国法学》2023年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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