王丽萍:寻找国家性:比较政治学中的国家研究

选择字号:   本文共阅读 2715 次 更新时间:2023-03-30 00:59

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王丽萍  

摘 要:国家是现实政治中的基本行动单位,在现代政治学产生以来的很长时间里还是现实政治的基本分析单元和主导学科研究的核心概念。在20世纪五六十年代对国家概念的厌倦情绪中,作为国家概念变量的“国家性”及相关研究成为其后“找回国家”运动的先声,不仅提示了国家间比较以及国家历时分析的理论框架,也在很大程度上使抽象的国家研究日益扩展至实证与经验研究领域,其中的国家构建、民族构建、国家能力等更成为(比较)政治学研究的重要问题领域。作为国家概念的经验性指标,“国家性”还具有重要的规范性价值和方法论意义。


国家(state)是现实政治中的基本行动单位,在现代政治学产生以来的很长时间里还是现实政治的基本分析单元和主导学科研究的核心概念。20世纪五六十年代以来,现实世界中日益增强的国家异质性以及政治学学科科学化的发展趋向,使传统的国家概念似乎变得“过时”了。在过去数十年间,比较政治学对共同的可比(较)概念的探索常常伴随着将国家概念操作化并加以测量的努力。其中,作为国家概念的一种重要测量,“国家性”(stateness)本身不断丰富的分析维度,一方面拓展和更新了比较政治学研究中的国家相关议题,另一方面则意味着国家研究本身的重要转型,并在理论与方法论方面具有重要启示。


一、异质化的国家与贬值的国家概念

在政治学学科发展历史上,作为政治实体的国家,构成了严肃学术研究的主要内容。随着19世纪现代国家观念的确立,国家概念在研究中的运用被认为具有将政治研究“德意志化和学科化的功能”(a function of the Germanization and disciplinization)。其时,将政治看作“国家的科学”(the science of the state)是一个几近成为共识的观点。在现代政治学滥觞的美国,政治学也被认为是国家发展的产物,作为学科的政治学则是政治焦点国家化(nationalization of political focus)的一个结果。


尽管如此,伴随现代社会科学的重心由欧洲转移至美国,国家概念仍经历了一个不断受到侵蚀的过程,从而导致国家概念在学科研究中遭到质疑和忽视。有关国家认识的这种变化是社会科学重心向美国转移的逻辑结果,在很大程度上是欧洲特别是欧洲大陆国家与盎格鲁—美利坚国家概念重要差异的一个反映,也折射出英美不同于欧洲大陆国家的国家特性。英国是“典型的无国家社会”(the stateless society par excellence),在没有任何本土国家理论的情况下,在过去三百多年中仍形成了强大的政治与社会理论传统,并对现实世界产生了实质性影响。美国社会科学的相对“无国家性”(statelessness)则是其现实层面的一个反映。有关国家概念的这种空间差异或社会差异,也有助于理解将传统国家概念运用于第二次世界大战后出现的新国家时可能遭遇的问题。


20世纪五六十年代,伴随新国家的大量出现,世界体系中不同国家的异质性大为增强。现实世界的这一变化以及比较研究对共同概念的需求,使得传统的“国家”概念进一步受到质疑。其中,最直接的原因就在于传统的国家概念似乎无法容纳新国家所展示的多元化特征。譬如,新国家常常表现出民族与国家间的复杂关系,而传统国家概念所内含的民族国家(nation-state)特征则难以概括大多数新国家所展示的民族构成状况。在很大程度上,“非民族国家”(nonnation-state)似乎已成为新国家的一个规则,从而也是更为准确和适用的概念。于是,新国家就要同时面对民族构建(nation-building)与国家构建(state-building)的双重任务。


另一方面,现实世界的这种变化还使得战后早期即已开始的政治学学科的科学化历程在很大程度上表现为一个“去国家化”的过程,国家因而不再是学科研究的焦点,“国家”概念也被其他概念所取代。为摈弃狭隘的地方性并将新国家与西方国家纳入共同的理论分析模式,国家和地区的特性通过高度抽象化而被超越。比较政治学寻求充分范式的这些努力,虽然取得了部分成功,但也使主流政治学研究中的“国家”成了过时的甚至“无用的”概念,取而代之的先是“政府”(government),继而则是“政治系统”(political system)。此外,第二次世界大战结束后,民主化渐成潮流。由于民主社会中的权力是以公民的名义行使的,发展中国家的民主化在很大程度上往往又以削弱国家或限制国家的作用为前提,从而削弱了国家概念的规范性价值。


但是,国家概念并未因社会科学研究重点和兴趣的变化(包括相关概念的重构)而被消解。国家概念的变化既有意识形态方面的原因,也是地理空间差异的一个结果。如果将传统的“国家”概念运用于发展中国家这一国家类型,在某种程度上还意味着社会科学概念发展的滞后,而发展中国家在其独立早期表现出功能发展不充分的普遍现象,则在事实上使得为应对不同国家类型而发展出的新范式(如结构—功能主义)不得不面对各种问题。伴随比较政治学日益摈弃地方性且将更多的国家纳入分析视野,强调真正的比较分析和动态研究,以及关注政治的非正式过程等方面的变化,比较政治学的研究焦点也由国家转向社会,作为“国家的科学”的政治学似乎失焦了。


二、“找回国家”:通过“国家性”透镜理解不同国家与社会

国家概念在政治学甚至整个社会科学研究中所遭遇的问题,在很大程度上提示研究者,现实政治世界日益凸显的国家间异质性需要将国家视作一个概念变量(conceptual variable),以使不同国家之间的差异能够得到反映和测量,并可进行系统的定性与定量研究。正是在这种情形下,在20世纪60年代,约翰·内特尔(John P.Nettl)提出了“国家性”并将之作为比较分析国家这一抽象结构或实体的测量(指标)或定量变量(quantitative variable),由此构建了有关国家比较分析的理论框架。科学的世界是变量的世界。将“国家”视为一个概念变量,在很大程度上使“国家”获得了促进学科科学化的重要潜力,而内特尔的国家性相关研究及其理论构建努力,则被认为是对主流政治学抛弃国家概念这一流行趋势的第一次重要回击。


在对国家进行比较时,经典的国家定义及其关键术语如主权、领土等,似乎并非展开分析的恰当层级或维度,因此,严格的国家比较需要在恰当的层级重新界定国家。相对于国家的经典定义,内特尔提出的四个方面的界定可以理解为一种描述性定义。首先,国家应是集合了一套功能与结构的总和,以使其适用性更为广泛。其次,国家是国际关系领域的一个单元,国家在国际关系领域的功能并不因国家性差异而发生变化。再次,国家代表着一个自主性的集合体,同时也是一个具有高度社会普遍性的总体概念。因此,从功能上讲,它是社会中一个独特的部门或领域。最后,国家在本质上是一个社会文化现象。这种界定将国家与特定结构及对自主性的强调区别开来,并涉及国家与民族的认同问题,即承认国家是政治与社会生活中的一个重要因素。这不仅是一个与特定国家的活动和结构有关的经验问题,还取决于是否存在一种文化倾向——对国家在观念意义上的存在予以承认。


显然,这个定义并未明确指出与国家适配的特定功能或结构,但可避免因限于主权、对合法暴力的垄断等显著特征,而忽略国家在社会及空间维度上的不同特征,也使抽象的国家概念转化为一个操作变量,以反映和测量不同社会的差异性以及在特定维度上的非连续性,而系统的定性甚至定量比较分析也因此成为可能。在这种意义上,重新将“国家”引入社会科学研究的概念工具库就非常自然了。


国家性即国家的显著性(the saliency of the state),指统治权力和权威的领域与范围。如果国家性在不同的社会中确实是一个定量变量,那么功能分析就是具体说明其重要性并对不同社会中的国家进行比较的一个有用方法:国家服务于什么功能,以及在还不存在国家的社会中,这些功能是如何得到执行的?因此,功能分析在国家性的话语体系中占据非常重要的位置,不同国家或社会的国家性水平可通过功能分析来加以比较。


内特尔将行政过程(the process of administration)、主权的制度化(the institutionalization of sovereignty)、部门自主性(sectoral autonomy)、法律执行(law enforcement)以及社会目标实现与代表(代表性)(social goal-attainment and representation)等视为国家性的主要分析维度,建构了国家性分析的理论框架。其中,功能分析并非仅限于特定功能本身,还可由此识别和比较不同国家或社会中功能执行机构的特征、功能执行的过程及影响等。


譬如,就行政过程而言,在具有国家传统的社会中,中央行政由国家供给,而不同国家则表现出很大差异。英国的中央行政是一种发展良好的中央管理形式,同时也是一种具有高度自主性的制度化集体,但其自主性只是其作为一个排他性团体或阶层的内在属性,而非国家的行政属性。在欧洲大陆具有高度国家性的国家中,中央行政则被看作一个部门性的具体问题。这种差异的一个结果是,能力的客观标准在英国发展得非常缓慢,内部价值和规范并未发展成为国家哲学的一部分,也没有被囊括在任何一个更大的思想和规范集合中,自给自足的公务员阶层满足于将行政管理视为一种不确定的、高度实用的解决问题的形式,而不必与所谓国家行政管理的独特领域联系在一起。与人们的一般认识相一致,英国、美国的中央/联邦政府要弱于欧洲大陆模式。


国家性并非指国家本身,而是对国家在若干维度上的测量,即指一个国家拥有特定程度(水平)的“像国家”(state-like)的某些特征属性,这些“像国家”的特征属性也可能存在于某些社会。因此,在“国家性”透镜下,国家及尚未建立现代国家的社会都可得到讨论,不同国家及社会的国家性差异都可得到充分反映,其产生原因及影响也可在同一框架中加以解释。在20世纪60年代,如果说尚未获得完全国家地位的社会大量存在是一个重要的现实,那么,国家性所提供的分析框架可将这些无国家社会与国家置于共同的分析框架中;到了今天,伴随国家已经成为普遍的人类社会组织形式,国家性则可作为(比较)历史分析的重要框架。


欧洲人关于民族国家的观念影响着人们对民族国家一般特征的理解。塞缪尔·芬纳(Samuel E.Finer)基于对欧洲国家构建和民族构建的研究,提出了民族国家的五个显著特征:由特定领土界定的认可共同的最高统治机关的人口;政府由专门人员组成,包括执行政府决策的公务员和在必要时以武力支持这些决策的军人;每个国家对其国民采取行动在其他国家看来都是自主的,这种承认构成了国际“主权”;居住在一国的人口形成了基于共同国籍(nationality)的自觉意识的情感共同体;共同体成员相互分担责任并共享利益。其中,前三个特征是国家构建的基本特征,后两个特征则与民族构建相关。上述五个特征可被视为国家地位的关键特征,并在国家性概念中得到表达。


形式自主性(formal autonomy)、与非政府组织的分殊化(differentiation from nongovernmental organizations)、中央集权(centralization)及内部协调(internal coordination)等特征(或标准)是查尔斯·蒂利(Charles Tilly)评价国家性的主要依据。在蒂利看来,随着欧洲国家模式的扩展,世界也日益趋向由“像国家一样的单元”组成并表现出不同的国家性水平,国家形成的过程则集中于“巩固领土控制,政府与其他组织的分殊化,获得自主性(并相互承认),中央集权和协调”。


国家性不仅是对国家概念的测量,还扩展了国家概念。在一个社会中,国家性的历史发展与国家概念的相关智力思考并不完全吻合,特定社会的国家性传统在事实上可能超越国家所展现的实际的国家性水平。譬如有些社会有着强烈而明确的国家性传统,但现实中的国家却常常表现得软弱而无效。在内特尔的分析中,意大利即被视为这类国家的典型。


20世纪70年代中后期“找回国家”(bring the state back in)的新国家主义者基于松散界定的国家与社会等概念,将国家自主性发展为政治学研究的核心议题,并形成了由斯考切波(Theda Skocpol)、诺德林格(Eric A.Nordlinger)等学者所代表的不同研究路径,使国家自主性、国家能力等成为政治学特别是比较政治学研究中常见的分析概念,也成为学科研究中重要的问题领域。不同于斯考切波将国家视作一整套自主性结构,诺德林格认为国家概念的界定应该追求中性(neutrality),从而避免因国家的不同而形成不同的特征描述。


在诺德林格看来,国家必须是指个体(individuals)——包括政府及从中获得权威的官僚机构,以及所有由选举产生或任命的公共官员,而非某种现象如“制度安排”或法理规范秩序。基于操作层面上对国家的界定,诺德林格区分了公共政策制定中三个层次的国家自主性,并驳斥了有关民主政治中社会因素主导公共政策制定的观点。诺德林格将国家自主性与公共政策制定联系起来,使公共政策比较也获得了重要的国家性维度。


在国家性诸多指标维度所构建的测量和分析体系中,国家性在得到测量和评价的同时,国家与社会之间的界线似乎也变得模糊了。在这种意义上,国家性还是一种重要观念,并与其后“社会中的国家”(state-in-society)理论分享了有关国家—社会关系的一些思考或见解。在方法论意义上,国家性不仅是一个定量变量,还是一个连续变量,因而也使国家从一个传统意义上的抽象概念和绝对概念成为一个程度意义的概念,或者说一个过程概念。于是,透过国家性棱镜,极具差异的国家和社会不再是不可比较的异质对象,而成为定性或定量研究以及更为丰富的比较分析的理想案例。


三、国家性:政治发展目标与民主化背景

弗雷德里克·沃特金斯(Frederick Watkins)在为《国际社会科学百科全书》(International Encyclopedia of the Social Sciences,1968)撰写的“国家”词条中指出,国家是一个与主权相关的概念,但国家及主权概念只是在从《威斯特伐利亚条约》到法国大革命的一个半世纪里是有意义的。在其后的历史中,主权不过是“苍白的法律虚拟”(bloodless legal fiction)。这一观点不仅使国家概念更为混乱,也使主权成为后来许多研究需要避免的维度。


有些矛盾的是,当有关主权的法理争论时过境迁,恰恰是主权和民族等内容成为后来国家性相关研究的重要维度,并被概括为“国家、民族与民主”,“现代国家、现代民族主义与现代民主三者间的关系”更成为迄今为止民主转型和巩固相关讨论的重要语境。对经历了长期冲突的社会而言,国家性对于民主制度的建立尤为关键。


在这种意义上,国家性被视为民主化的一个前提条件。对国家性的这种理解似乎可以在罗斯托(Dankwart A.Rustow)有关民主转型的动态模型分析中找到渊源。基于瑞典1890—1920年间的民主转型经历和土耳其1945年以来的转型,罗斯托将民主转型过程笼统地划分为四个阶段,即背景条件(background condition)、准备阶段(preparatory phase)、决定阶段(decision phase)和适应阶段(habituation phase),并由此构建了民主转型的动态模型。其中,背景条件是指民主转型的过程开始于国家/民族统一(national unity),而其出现的时间点或实现方式则被认为无关紧要。事实上,不同国家获得国家/民族统一与实现民主转型之间的时间跨度也存在很大差异,有些国家在民主化之前数百年(如法国)甚至在更早的时间(如日本、瑞典)就已实现了统一,而有些国家的统一则在民主转型前几十年才成为现实(如土耳其)。就不同国家实现统一的方式而言,地理特征、因陡然增强的社会沟通而导致民族意识的增强等都有助于统一国家的产生,有时统一国家则是某些王朝或统一的行政管理的遗产。


尽管罗斯托没有使用“国家性”一词,但其关于民主转型背景条件的观点却在后来民主转型研究领域有关国家性的讨论中得以延续。林茨(Juan J.Linz)和斯特潘(Alfred C.Stepan)对南欧、南美及东欧的比较研究明确提出,现代民主治理不可避免地与国家性联系在一起:“没有国家便没有公民身份,没有公民身份则不会有民主”。在他们关于民主转型与巩固的跨地区比较研究中,不同国家面临着不同的国家性问题。其中,南欧和南美国家的国家性问题并不突出,而东欧国家则需要在民主转型过程中首先应对国家性问题。


将国家性作为民主的前提条件,实际上内含至少两个方面的问题。其一,主权国家是民主的前提。这里又回到了韦伯有关国家的经典界定,即国家是一种以地域为基础的强制性机构,是唯一宣称拥有使用武力垄断权的组织,其形式特征包括立法权控制下的行政管理与法律秩序、属人及属地的管辖权等等。从逻辑上和经验上都可得出结论:如果缺乏一个具备现代国家属性的组织,则无法对国家的全部领土进行民主治理。其二,国家构建与民族构建是两个可能重叠但却不同的概念和过程。有关国家构建和民族构建的理想情形是,这两个过程要么同时发生,要么先后发生,从而导向所谓的民族国家。在概念上,民族是自发生长的,而国家则是被创造的。在民族观念激发了人们的想象之前,国家构建已经持续了数个世纪,并有效减少了世界上政治共同体的数量,而现代民族观念则产生于19世纪后半叶。国家构建和民族构建在概念上加以区分是可能的,只不过这两个进程常常携手并进。但是,20世纪70年代以来民主转型国家的转型过程很少以高度的民族国家同质性为起点。这一客观现实往往会加剧国家性问题,或使国家性问题变得更为突出,而不同国家所面临的国家性问题也不尽相同。


民主化需要一套国家机构来执行法律以维持秩序,尊重人权,回应民众的要求,通过宪法进行治理,并抑制官员腐败。因此,国家是确保民主政治制度稳定和有效的一个基本而必要的工具,一个能够保卫领土并能保障内部秩序的国家是成功民主化的先决条件。在民主转型之前,国家地位问题(statehood issue)必须得到解决。换句话说,国家性问题是民主化的前提条件或“背景条件”,国家地位问题不解决则任何体系都“将无法从长期的不确定性过渡到相对平静(和平淡)的巩固阶段”。对于经历了国内民族(种族)冲突的国家而言,国家性问题对民主转型和巩固的影响尤为关键。


公民身份共识是国家性的重要组成部分,具体可界定为不存在“政治共同体国家领土边界的深刻分歧,以及谁在那个国家拥有公民权利的深刻分歧”。在过去几十年中,公民身份共识作为直接影响民主化进程及结果的关键因素,具有较高的敏感性和重要性。在南欧和拉丁美洲,“谁是新的民主政体的公民”这个问题并不突出,因而这些地区国家的国家性问题未受到太多关注。伴随民主转型研究扩展至东欧、非洲等地,国家性问题开始越来越受关注。在国家整合与民族构建问题上,巴尔干地区国家的民主化是伴随南斯拉夫多民族联邦的解体和新民族国家的建立而发生的,因而这一地区的国家构建、公民身份共识以及民主化过程构成了国家性相关问题的最佳案例,并凸显了公民无视公共权威及其象征、“国家俘获”、精英控制、当权者利用公共行政作为庇护来源等不利于民主巩固的诸多问题。


在一个国家内部,相较于其他地区,边境地区与邻国边境地区接近,而与本国权力中心距离遥远,这对于塑造地区居民的政治认同以及对于政治共同体的从属感具有特殊的影响。在这些地区,民族认同与种族(族群)认同的关系(或竞争)更为复杂,相互竞争的认同不仅塑造着人们对当代问题与历史问题的观点,也深刻影响着国家合法性、共同利益和政策选择等观念以及对政治领导人和政党的偏好。许多国家边境地区的现实情形表明,边境地区的特殊环境塑造着地区居民对国家的认同,一些重叠的跨国界权力结构的相互作用甚至还为当地民众提供了进一步削弱本已脆弱的国家合法性的策略,从而导致边境地区“国家去合法化的螺旋式上升”,国家性也因此受到侵蚀。最近二十年来,对这一问题的关注和研究使得比较政治学领域正隐约分化出一个边境研究子学科(subdiscipline of border studies)。


在民主转型与巩固的思考框架中,民族构建和国家构建仍是许多国家特别是后冲突社会所面临的共同挑战,也是国家性得以界定的两个重要维度。但与第二次世界大战后新国家普遍面对的问题所不同的是,在民主转型与巩固的语境中,民主成了与国家性及国家能力相关的新的政治变量,而“国家性优先”(stateness first/stateness before democracy)则是关于民主化与国家性之间关系的一种流行观点。但是,民主化与国家性之间孰先孰后仍是一个开放的问题,而民主对国家性的影响也日益受到关注。在民主转型和巩固相关研究中,对国家性的讨论以及“国家性优先”的观点显示了将国家构建和促进民主作为两极的认识误区:“在你能够拥有民主之前,你必须有一个国家;但要拥有一个合法的,因此是持久的国家,你最终必须拥有民主。”当然,民主与国家性之间并不存在线性关系,不同的民主水平对国家性有不同的影响:当民主化处于较低水平时,民主化水平与“行政能力”负相关;而当民主化处于较高水平时,民主化水平与“行政能力”呈正相关关系。对转型中的国家而言,最为常见的情形是,这些国家虽然可能非常及时地获得了国家性,但在较长时间里缺乏必要的能力,最终使民主受到损害。因此,在民主转型与巩固的语境中,国家性似乎并不内含国家能力维度。


四、“缺失的国家性维度”与国家构建中的技术官僚主义

第二次世界大战后的民主化特别是“第三波”民主化主要发生于发展中国家(地区),因而可以被视为发展中国家(地区)现象,民主转型和巩固也带有发展中国家(地区)的诸多特征。在民主转型和巩固的语境中讨论国家性,焦点往往集中于国家构建与民族构建。其中,民族构建在转型国家似乎更为迫切,也吸引了更多关注,而国家构建则因其关注最低限度的目标即国家领土统一和完整,反倒忽略了其核心目标,即建立一个垄断合法权力并有能力在整个领土上执行政策、维护规则的政府。


因此,这一目标所赖以实现的国家基础能力也是国家性的一个关键要素并与国家行政效率相关。具体而言,国家基础能力意味着有效的国家机器(或一组官僚机构)以合理的效率履行其职责,高效地建立合法性,并且国家机构的决定通常以公共利益的某些概念为导向。有效的国家机构可促进国家一致性并强化国家性;相反,国家机构失灵则可能成为国家构建的障碍。但是,在国家构建及民主化过程中,国家性的国家能力维度却常常被忽略了。


福山在其国家构建研究中找回了国家能力这一“缺失的国家性维度”,集中关注国家职能或活动范围(scope)及国家实力或能力(strength or capacity)。其中,前者指政府承担的不同职能和目标,后者是国家规划和执行政策以及公正透明地执行法律的能力,包括高效行政、遏制贪污腐败与贿赂,保持政府机构高水平的透明度和责任性等,也就是现在通常所说的国家能力或制度能力。福山以国家职能范围与国家实力/能力这两个维度为基础构建了一个矩阵,进而提供了一个可对不同国家的国家性进行比较研究的分析框架,以及可对特定国家的国家性进行历时分析的框架。在这一框架中,抽象的国家性通过清晰明确的国家功能(活动范围)列举以及诸多相关指标得到了具体描述和测量,不同国家的定位以及特定国家在不同时间点的定位甚至得到了可视化呈现。


在国家能力维度上理解国家性,在很大程度上代表着对国家概念的某种狭隘的制度性理解,也反映出国家构建中的技术官僚主义倾向。在理念层面,这种理解强调通过制度建设进行国家构建,在某种程度上割裂了国家构建与民族构建,也忽视了国家构建中的其他价值;在实践层面上,对国家性及国家构建的制度性理解与西方发达国家指导发展中国家的国家构建实践有关。在某种意义上,国家职能列举对于特定国家的国家构建而言,就是采取相关行动的操作清单,既方便外部行动者进行指导,也便于当地政治决策者遵照实施。


由一国对外政策出发理解国家构建,实际上提示了一个有关国家性及国家构建的尚未引起足够关注的领域。第二次世界大战后,新国家大量出现并往往伴随着长期不稳定的突出问题。因此,战后新国家的国家构建就被西方国家视为其安全战略的核心,国家构建被置于新自由主义与地区安全所界定的安全和制度框架中,西方国家则成为发展中国家国家构建的重要国际参与者。于是,国家构建的本质特征已从西欧国家主要表现为内源性的因而是相对“内部的”国家形成过程,转变为发展中国家的“外源性”国家形成过程——依据由大国提供的、强制实施(并给予补贴)的模式而展开的国家构建过程。这一过程不断加速且至今仍在持续,更导致在过去几十年里国际关系中出现了一个“国际国家构建”(international state-building)领域,即国际共同体运用外部强制力、援助及说服去影响和参与发展中国家特别是脆弱国家的国家构建。


在很大程度上,“外源性”国家的形成过程,即由国际主导的国家构建使复杂的国家构建事业转变为便于操作的当代国家建设项目,其中更为常见的是制度模仿以及权力关系的模仿。国家构建是一项异常复杂的事业,不仅需要“正确的”(适宜的)制度,也必然伴随社会转型的艰难过程。仅关注制度建设的国家构建不仅反映了平庸的技术官僚主义倾向,还因混淆国家构建与民族构建而导致对民族构建重视程度的下降,从而可能造成导向失败国家的族群分裂与社会分裂。在当代国家构建过程中,外来立法者和国际行动者极为活跃。对于许多新建立的国家而言,外源性的国家构建还导致一些国家对国际行为体的特别依赖,甚至创建了对国际行动者比对当地民众更负责任的国家机构。这种情形使国家构建与国家性的关系更为复杂,即国家构建并不必然意味着国家性的加强。


在新建立的国家中,盛行的新自由主义经济范式使政治精英获得了巩固其地位的特殊方式,即在放松规制的环境中,政治精英成了新自由主义管理者并通过全面的私有化攫取了大量国家财富。这种俘获经济进而俘获国家的形式多种多样,都使国家治理表现出特殊的国家性特征,即精英控制的国家性或精英侵占的国家性(elite-controlled or elite-usurped stateness)35。在这种情形下,国家性的获得并非基于国家能力的提升,甚至可能伴随着国家能力的下降。这种情况在20世纪90年代以来的中东欧地区(如南斯拉夫联邦解体后的新国家)表现得非常明显。与之相反的情形似乎也同样存在,即较强的国家能力与较低水平的国家性并存,从而使国家性与国家能力之间的关系表现出明显的反直觉特征。在一些发展中国家,连续多年的高速经济增长促进了国家的重大改革和国家能力的提升,但这种新获得的权力与繁荣并不一定能够转化为更高水平的国家性。有关拉美国家的研究为这一反直觉现象提供了部分解释:对抗国家权威的地方挑战者在拉美国家大量存在并同样受益于国家经济繁荣,从而在很大程度上使国家在地方层面维护主权的能力以及在其他方面的治理能力,都受到了不同程度的限制和削弱。这一现象揭示了国家能力概念的关系性特征。


在有关国家能力的经典界定中,国家能力概念被认为是关系(性)的,但在人们的习惯用法中仍往往被绝对化,因而成为一个明显单边或单向的(unilateral)概念,而在不同竞技场中观察到的国家性水平事实上却是由国家净实力(net state strength)塑造的,因而在思考国家能力与国家性关系时也应基于明确的关系视角。


在笼统意义上,国家能力可以表述为国家机构有效实现官方目标的能力,实际上就是国家行使权力的能力,是国家在其领土上执行其所选择的政策的能力。因此,评估一个具体地方的国家性,是当代发展中国家研究以及普遍意义上国家研究的中心内容。但是,对国家能力的流行衡量标准绝大多数是在国家层面上制定的,忽略了国家在领土和社会渗透方面的地方差异。这也是在关系意义上理解国家能力的另一个重要维度。联合国开发计划署(UNDP)在测量和评价秘鲁地方层级的国家性时使用了“国家密度”(state density)这一指标,非常形象地概括了国家性及国家能力的内涵,尤其是强调了国家影响力在地方层级的差异。


当国家构建被理解为一个外源性过程时,国家能力作为国家性的一部分也成为一个重要的因变量。事实上,国家能力是根植于历史和社会的一种状态,同时也受到诸多即时政治变量的影响。尽管大多数社会科学文献认为民主与国家性是相互独立的变量,或者将国家性视为民主的前提条件,但也有研究认为民主可有效提升国家能力,其内在机制具体表现为民主有助于强化政治问责,提升官僚素质和法治水平,减少腐败,从而提高国家能力。因此,民主及其影响一直被认为是国家法治能力和财政能力的非常稳定的预测因子。譬如,在匈牙利、立陶宛、波兰和斯洛文尼亚等国开始民主转型后,激烈的政治竞争使各种旨在提高政府效率的国家机构和政策改革得以实施;在马来西亚、印度尼西亚和菲律宾等国,竞争性选举则有助于形成更为强大的政党,进而促进了国家构建。


在有关民主化与国家能力、国家性之间关系的研究中,不同意识形态倾向的政党因其政策取向不同而对国家性具有不同影响。在竞争性选举中,不同政党的目标会受选举基础的影响。基于拉美国家的相关研究发现,右翼政府通过加强国内秩序和发展其他关键的国家性维度来提升总体国家能力,但左翼政府制定的政策似乎比右翼和右倾政府的政策更有助于增强国家性,反映出政府及政党与特定选区及利益集团之间在组织和意识形态方面的联系。当然,这种联系也并非总是线性的或明确的。


在政治学及相关学科文献中,国家能力是一个重要的分析性概念,同时也是一个用法差异极大的术语。一些研究将国家能力聚焦于“国家性”,以强调有关国家在特定领土上垄断对暴力的合法使用的韦伯式国家界定,有的研究则交替使用国家能力和国家性这两个概念。就前一种情形而言,国家性似乎反而成为国家能力的一个维度了。


五、全球化背景中的国家性:经济逻辑与社会逻辑

在内特尔的国家性分析中,国家在国际体系中的作用即使在国家备受内部质疑的时候也并未发生变化,并在很大程度上被视为国家性得以巩固和表现的重要空间,甚至是国家性的重要前提。内特尔的国家性研究对其后相关研究产生了重要影响,开启并在很大程度上设定了国家理论研究及国家构建比较研究的重要议程。


但是,伴随20世纪90年代以来全球化的快速推进,国家性因跨国行动者特别是跨国经济行为主体的激增而受到挑战。国际体系曾经是国家获得和展示其正当性的重要舞台,因而也是国家性得以巩固的重要空间,但全球化却使超越民族国家成为一种强势诉求,从而为“国家过时”及相关观点提供了新的论据。如果说第二次世界大战后国家概念受到忽视在很大程度上是社会科学重心向美国转移以及盎格鲁—美利坚意识形态影响社会科学的结果,而当这种意识形态成为主导全球化的意识形态时,全球化似乎也在创造一个“无国家”世界,国家的作用备受制约。在这种背景下,无国家性不再被简单地视为英美政治文化的一个特征,而是必须被当作一种占主导地位的全球意识形态和潜在的制度现实来对待。于是,在全球化背景下推进内特尔的国家性议程需要一个不同的起点,也需要在经济与政治领域思考国家性及其所面临的挑战。


在经济领域,全球化的世界日益表现为由两个平行逻辑所主导的世界——与主导传统世界秩序的国家利益逻辑相竞争的自由主义逻辑,以及全球化和开放性所导致的全球体系中各类行为体的脆弱性。在前一种逻辑的话语体系中,相关具体问题似可笼统地概括为国家(政府)与市场的关系,这也是政治学、经济学乃至诸多学科相关研究的经典议题。这种研究基本上是由理念所引导的讨论,而主流观点也强调市场作用和减少政府干预,私人经济力量被认为是公共利益的最佳保护者,无国家性意识形态呈现出更强势、更激进的影响力。受这种逻辑的影响,过去几十年中国家政策空间和行动空间受到很大制约,削弱国家作用的所谓“国家减法”(state subtraction)在发展中国家更被视为重要的民主迹象或表现,国家性则受到很大抑制。


全球化在很大程度上意味着所有国家及其他行为体要面对更大的开放性,从而都不同程度地暴露于外部影响下,进而表现出不同程度的脆弱性。其中,正是最有兴趣限制国家行动能力的跨国经济行为体受到的影响尤为直接,因而也更需要一个有能力的国家来保护其利益。跨国经济行为体对国家的态度受其世界观的影响,但伴随全球化而来的风险使其对国家的需要往往超出其意识形态所认可并接受的范围。在全球化背景下,国家行动不得不面对诸多条件的约束,从而增加了国家发挥经济主动性的难度,在增加国家有效行动潜在收益的同时也使“国家无能”的代价变得更高。


国家主权是国家间关系的基石,经济自由主义却假定各国将约束其对跨境经济交易行使主权的意愿。全球化所依托的机制正是国家主权与经济自由主义这两个矛盾原则的结合。可以理解,全球化本身就意味着对国家主权的限制甚至削弱,因而从来就不乏反对者,而不同领域难以预见的消极“外部性”则为国家积极行动提供了条件,国家性的可能增强不过是这些外部性的一个“意外”后果。就经济领域而言,国家在制度上的中心地位似乎更有可能持续下去,国家性相关问题就成为一个条件性议题。特别是,由于各国从全球化过程中获益的能力不同,国家主权可能在这一过程中获益或受损,因而经济全球化并不必然意味着低国家性,而全球化的结构逻辑和较为晚近的全球经济史则被认为提供了解释“高国家性”(high stateness)和“低国家性”(low stateness)的逻辑依据。


治理因契合全球化的时代精神而成为流行话语与实践,是凸显公民社会作用的重要视角,而分散治理更成为符合新的全球秩序的视角,尽管其本身并非全球视角。在由新自由主义主导的全球秩序中,盎格鲁—美利坚意识形态不仅影响了全球经济秩序,也在塑造着全球社会与政治秩序,特别是促进了公民社会的复兴。在全球化过程中,公共服务供给(包括由谁提供公共服务)似乎也日益获得某种全球标准。在相关讨论中,全球化与公民社会常常被理想化甚至浪漫化。在人们的想象和期待中,公民社会被赋予了不断增加的魅力,进而在很大程度上否定了国家满足社会的非市场需求(如公共福利)的能力。就如在经济领域市场使国家“过时”一样,公民社会的复兴被认为是公共福利在社会和政治方面的一种解决方案,并可能使国家在政治上也变得不合时宜。


有关全球秩序的假设认为,国家机构及制度的稳健性与公民社会的活力此消彼长,是一种零和关系,因此,公民社会的成长需要以国家的衰落为前提。在“第三波”民主化过程中,诸多国家公民社会所发挥的作用似乎使上述假设得到了证明,也使公民社会被赋予更多的理想化色彩。但是,东欧国家以及拉美国家的政治转型经历表明,公民社会在其共同反对的政治目标消失后,其自身维系也变得非常困难。也就是说,在反对旧政权过程中发展起来的公民社会在很大程度上是作为国家权力利维坦的平衡物或某种“对冲”而产生的,特定政治目标的实现则似乎瓦解了公民社会存在的前提或基础。


奥唐奈(Guillermo O’Donnell)对20世纪80年代拉美国家与社会关系的研究从另一个角度解释了公民社会的退化。在被称为“失落的十年”的20世纪80年代,拉美国家为大规模减少财政赤字而普遍奉行新自由主义政策,国家的作用受到很大限制,甚至出现了所谓“国家公共维度的区域性蒸发”(territorial evaporation of the public dimension of the state)。具体表现为,有效官僚制匮乏且未能获得“适当认可的合法性”的区域不断扩展。奥唐奈将这一现象称为“拉丁美洲的褐变”(the browning of Latin America)。拉美国家在试图削减被视为官僚机构的国家及赤字规模的同时,也摧毁了作为法理的国家以及国家的意识形态合法性,而国家危机的结果是“愤怒的原子化”(angry atomization)取代了社区组织与公民参与,公民社会最终也退化了。


实际上,很多地区国家与公民社会关系的变迁都提示了二者关系及互动机制的复杂性。20世纪七八十年代,非洲许多国家的国家机构和社会网络急剧膨胀,经历了所谓“内爆”(implosion)的过程。其后,走出危机的那些国家则呈现出一幅不同的图景:“中间社会团体的出现伴随着对国家能力的再界定与再主张,从而凸显了公民社会与国家性的紧密联系。”在有着强国家传统的亚洲地区(特别是东亚诸国),强国家与日益自信的社会共存是过去几十年来国家与公民社会关系的现实图景。有关中国国家与社会关系的一些研究,也得出了类似的结论。越来越多的基于不同地区的经验研究表明,认为公民社会可以取代国家公共机构的观点不切实际,而相互赋权和协同的国家与公民社会关系才更有效。


一个流行观点是,全球化需要抑制国家的作用,因而全球化也意味着低国家性。事实上,在经济全球化与低国家性之间始终没有清晰的逻辑,由此导致有关全球秩序的规范性思考和意识形态倾向成了全球化如何影响国家性的关键决定因素,也塑造了有关全球化及全球秩序的“官方”话语,无论是东亚的经济成功还是其他地区许多国家所展示的国家与公民社会的相互赋权和协同案例,在全球化的流行话语中几乎找不到位置。观念层面上主导观点与经验层面上实际证据的脱节,是全球化与国家性之间关系的一个现实,也是意识形态主导的一个结果,与新自由主义相悖的更多经验证据似乎也无法弥合观念与现实间的鸿沟。


总的来说,在全球化过程中,国家在制度上被边缘化似乎并不符合全球化的经济逻辑,而国家与公民社会的协同也在很大程度上仅存在于逻辑层面,现实层面的互信与合作基础已变得异常薄弱。在流行的否定国家的话语中,国家在经济与社会领域的任何努力都可能被理解为一种政治威胁。在这种意义上,国家性的变化与其说取决于全球化的经济逻辑和社会逻辑,还不如说更多是人们如何看待国家和国家性的一个结果。


结 语

20世纪60年代,社会科学研究似乎处于抛弃国家概念或试图解构国家概念的理智反常(intellectual aberration)状态。约翰·内特尔提出的“国家性”在很大程度上可被视为其后出现的“找回国家”运动的先声,更在至今仍处于兴奋状态的相关研究中得到了回应。


在方法论层面,国家性作为“国家”的一个定量变量,可对处于不同发展水平的国家进行测量和研究,在这种意义上也使国家由一个严格的甚至是绝对的概念转变为一个程度意义和过程意义的概念,从而可将不同国家纳入共同的概念框架,或将国家性运用于对特定国家进行历时分析。作为国家概念的定量变量,国家性的测量指标最初主要基于传统发达国家的历史与经验而设定,其后发展中国家和转型国家的经验则使测量指标更趋丰富和复杂。譬如,不同于西方发达国家的国家性常常表现为国家与社会的关系或国家相对于社会的自主性,国家构建、民族构建、国家能力等在发展中国家和转型国家是更为急迫和显著的问题。国家性经验指标的不断丰富也反映了国家研究中关注焦点在地域维度上的变化,并提示了国家理论发展的重要趋向。


国家性在本质上是一个关系概念,并以可获得和运用的资源为基础。这种关系特征在国家与社会关系、国家能力等维度上尤其突出,即使所谓国家与公民社会相互赋权等美好图景也必须根植于国家与社会的自我克制和相互理解。因此,“国家性”并非多多益善,“极端的国家性既不能确保政治稳定,也无法保证国家在国际舞台的权力”。


国家性又不仅仅是一个关系概念,还是一个环境概念——国家性在纵向历时维度上是变化的,同时又处于由内部与外部竞争者所构成的不断变动的多层体系中。因此,对国家性的研究仅运用当代政治学流行的田野实验或调查方法可能并不充分,还需要研究者具有全球视野与历史视野,需要在丰富而富于变化的历史语境以及全球与地方语境中理解国家性,将抽象的国家(性)置于生动而复杂的实际场景中加以研究。在这种意义上,国家性研究不仅开启了“找回国家”的序幕,也要求重视一些可能不再流行甚至被认为过时的研究方法,从而提示人们研究方法与研究主题的适配远比盲目追求流行方法更重要。因此,国家性研究还具有“找回(特定)研究方法”的意义。


在理论层面,现代国家理论源于欧洲,基于欧洲早期现代国家经验的国家理论伴随社会科学重心由欧洲转向北美,不仅经历了一个去欧洲化的过程,还使迄今为止的国家理论及相关研究在很大程度上都处于盎格鲁—美利坚意识形态的影响下。在国家性相关话语体系中,发展中国家与发达国家被置于共同的分析框架,使抽象的国家研究日益扩展至实证与经验研究领域,使国家理论因基于更为广泛的经验基础而更具普遍意义,国家性也因此表现出推动国家研究走出盎格鲁—美利坚意识形态影响的重要潜力。


在经验层面有关发展中国家的研究中,国家性有时被看作民主化的前提条件,有时则内含发展国家能力、弥补国家能力缺口等方面的内容。在这种意义上,对于许多发展中国家而言,国家性还可被视为政治发展的总体目标,因而也获得了重要的规范性价值。国家性作为国家概念的经验性指标,在政治学特别是比较政治学研究中显示了重要的方法论价值,其规范性价值对于基础性制度设计及公共政策的制定也具有重要启示。


原文刊发于《天津社会科学》2023年第2期



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本文责编:陈冬冬
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