内容摘要： 问责思想在西方源远流长，形成系统的理论理论和运行制度还是在启蒙运动及资产阶级革命以后，许多思想家对这一思想的形成起了重要作用，文章将探究这一思想的渊源。
关键词：问责；思想家；渊源
问责制在西方发达国家已经是一种屡见不鲜的用于制约政府行为的手段，在我国的香港也推行得比较顺利。伴随着中国市场经济的不断发展，我国政府公共行政价值取向发生了意义深远的重大变革。不仅包括公共行政理念的转变，还包括公共政策选择、公共权力定位和政府治道范式的变革。而我国的问责制就是在近几年出现并发展起来的新公共行政制度。现代社会普遍追求宪政民主的理念，而近几年来中国政府也逐渐开始高度重视来自民间的“声音”。问责制的出现充分体现以人为本思想，它遵循“有权必有责”的制衡原则，表面上看问责的实施似乎与普通大众没有直接的联系，但正是问责制把属于每一个公民的公共利益当作了最高责任，推动了重视民意、强化责任的新型政府的产生。传统政府要求的是官员对上级负责，而问责制强化的是政府和政府官员对公众负责。问责制昭示的是政府的权力源自人民，政府授权于官员，所以官员在对政府负责的同时，更必须对人民负责。这是问责思想的核心，这一思想的形成在西方经历了漫长的历史过程。
一 问责制的类型
在民主制度里，有两类责任机制在发挥作用，一种是垂直问责制，即选民（被统治者）对统治者施加控制；另一种是水平问责制，即统治者要对其他机关（监督者）负责。从原则上来说，统治者与被统治者之间并无本质区别。没有什么特殊集团天生就掌握政治权力。政治权力是人民通过其选举的代表授予的，而且只在有限的时间内有效。假如人民对掌权者不满意，可以通过选举、要求对其辞职或接受惩罚等途径让其下台。然而历史证明，垂直问责制不足以单独完成监督当权者的任务。垂直问责制会因如下几个愿因而失效：人民不完全清楚统治者在干什么；他们无权对可能发生的权力滥用行为进行精确的调查；而且选举只是定期举行，而且即使是在自由选举中，选民也只能是根据一届政府在一段时间里的总体表现而对其做出评价，而不可能要求政府对某些具体的滥用职权行为做出解释。古代的民主政权认识到了这些矛盾并努力解决之。在古希腊的雅典，由随机选出的公民所组成的人民法院不但能够对公共争议做出裁决，并且有权推翻立法机构即人民会议的决定。同样，在古罗马，公民有权向护民官申诉，以反对地方官员的决定，该权力被看成是自由的基石之一，这两个政体都是民主政体，因为他们不但是由公民来具体掌握，而且还有水平问责机制，因为人民法院具有很强的自主权和独立性的政治实体。相比之下，古代中国、罗马帝国和旧时的欧洲君主国都出现了一个官僚阶层。他们当时在百姓和统治者之间起到了一个缓冲器的作用。这些官僚阶层的敏感度受到压制，他们只能够进行消极的反抗，如质疑和拖延执行上级命令，或使这些命令的影响转向。因此，在非民主政体内，只能发挥有限的垂直问责制作用。随着西方政治文明进程的加快，责任和法治观念深入人心，建构一个国家廉政体系成为人民的迫切需要，这是一种建设一个透明和接受监督的政治制度的综合战略。这样一个制度，需要民主的政治机制、独立的司法制度、自由的媒体和独立的公民社会等等构成问责制的制度支柱来支撑，水平问责制的建立及运行便是应时而生，没有问责性的政治系统就不能够做到增进的是公共利益而是那些处于支配地位的人的私人利益。腐败总是会在集权主义、独裁主义和专制主义中滋生，因为这些体制使权力集中到了一小撮不向人民负责的人手中，当然，这也不是说，民主制度就会免受腐败的困扰，当公民们呼唤一个更加负责、更加正派和透明的政府时，他们是在表达对腐败的愤慨，同时也表达了要建立一个以问责制为支撑的国家廉政体系的要求，当问责机制被设计出来以后，就包含了一个“廉政体系”，这种权力制衡的体系被设计出来，是为了能够在政府各分支机构之间实现权力问责，调节公共部门的利益冲突，有效地分权并减少导致腐败行为产生的条件。任何廉政体系的目标，都是要在人民一致认同的基本原则（通常在成文的宪法或基本法里表述出来）框架中建立一个制衡机制。这样就能够建立起一个可以自我运行的良性循环。在这个循环中，所有挑战上述基本原则的行为，都会受到这些原则自身和其他力量的监控，这就是水平问责制，它不同于垂直问责制之处，在于有关各方都是在平行方向上对彼此负责，没有谁或哪个机构处于支配他人的位置。这就防止了阿克顿所说的能够导致“绝对”腐败的“绝对权力”的出现。
二 问责思想探源
问责思想源远流长，虽然形成一套完善的理论和运行制度还是在启蒙运动及资产阶级革命以后，但正如上面提到的，早在古希腊雅典时期和古罗马共和国时期，智者们已经在实践中探索如何防止权力的滥用，发展出水平问责制。到了近代，洛克在《政府论》下篇中的第十二章论述了分权原则，他的主要观点是，如果立法权和行政权和为一体，那么操纵法律来谋取私利的可能性就会对人性的弱点构成极大的引诱。最好让立法者监督行政机构的行为——使之能够阻止行政机构的所作所为，却不能变成执行者本身。使有效的政治权力和公民的政治义务同政府的责任和对公民基本自由的尊重相平衡，这是问责制的追求，也是近代以来的重大观念转变，正是休谟对政治哲学所作的经验主义研究特别是他对社会契约论的批判促成了这场思想革命，休谟认为政府的起源有着一部自然的历史，是因为：在任何地方，人类都会用相同的方式来回应人性所导致的问题：一旦给定这样的原因，必然产生这样的结果。政府是人类的创造物，但它的基础是人的自我利益，而不是任何契约。洛克和休谟都认为人类进入社会以创立政府是为了“共同利益和安全”的需要，两人都有一个反对革命的预设，即认为革命会导致失序，却不一定能够产生出一个更好的政府。但是，当我们的安全受到威胁，革命有充分的正当理由之时，洛克的理论要求人们注意到曾经存在过一项承诺，而这一承诺现在已经被打破了。休谟总结道：人们如果得不到保护和安全，却遭到暴虐和压迫，他们就不再受其承诺的约束而返回到建立政府以前的自由状态。洛克的理论要求建立这样一种因果关系：政府没有提供它们已经承诺要提供的安全，承诺已经被破坏，那么我也不必再恪守自己的承诺，因次我不再有义务服从政府。休谟的理论去掉了中间环节：政府没有提供安全保障，因此我不再有义务服从政府。按休谟的观点，人们无需回答承诺是否被破坏、义务是否因此而改变等实在问题。人们可以直接诉诸于安全的丧失。孟德斯鸠在《论法的精神》中提出了至今仍然是最具影响力的关于问责制的理论。他认为，要建立一个不同于专制政体的温和政体的必要条件，是要把政府的活动划分成独立的职能，并把这些职能分给不同的机构去承担。这种对政治权力的分解有两个好处：1.不同的政府部门运作的时候将彼此竞争，每个部门都将限制并控制其它部门的活动范围；2.由于这时要获得不同政府机构的批准后方能行事，所以司法决定的执行就会被延缓（孟德斯鸠担心的是秘密武断的拘捕令），于是就有更多的机会来监督和发现权力滥用行为。作为问责制的问责主体之一的立法者，卢梭认为他绝不是一个拥有强权的人；相反，他与蒙德斯鸠心目中的立法者一样，是一个有知识、懂得科学的人，甚至是天才，他的任务就是建立卢梭所说的“立法科学”。为了实现这一目标，他必须与权力保持一定的距离；用卢梭的话来说，也就是与政府、执法官和主权者保持一定的距离。这是因为立法者所要履行的是一种独特的、超然的职能，与人类的支配权毫无共同之处。卢梭认为，由于这种特殊的原因，控制人的人不应当控制法律；控制法律的人不应当控制人；否则，受其情感支配的法律便会经常地贯彻他的不公正行为；他将永远无法避免以其一己之私损害其事业的神圣性。正是由于他们所肩负的职责的艰巨性和重要性，“立法者成为国家中受到高度尊重的特殊的人”。在麦迪逊式民主中，他告诉我们如果缺少以问责制为支柱的制衡机制将会带来什么后果，假设一：如果不受到外部制约的限制，任何既定的个人或个人群体都将对他人施加暴政；假设二：所有权力聚集到同一些人手中，意味着外部制约的消除；假设三：如果不受到外部制约的限制，多数人将对少数人施加暴政；假设四：如果不受到外部制约的限制，少数人将对多数人施加暴政。未来西方问责思想的发展，可能将会把重点放在宪政体制下的以社会制约权力。
三 问责思想的当代发展
20 世纪70 年代以来, 西方政治哲学的主要话语是新自由主义者的社会正义, 而社会正义首要的要求就是公平、公正。罗尔斯在其《正义论》中提出了两大原则, 一是作为公平的正义原则, 二是差异原则。前者强调所有人在“原初状态”中都是“自由而平等的道德人”, 他们在“无知之幕”的限制下,选择其用以规范社会的正义原则①。罗尔斯进而指出: “所有的社会的基本的善———自由和机会, 收入和财富及自尊的基础———都应被平等地分配, 除非对一些或所有社会基本善的不平等分配有利于最不利者。”②与罗尔斯和诺齐克一起被誉为新自由主义三大代表人物的罗纳德·德沃金, 他所强调的论点“不是自由而是平等, 设想所有人都同意政治道德的如下假定, 政府必须不仅仅关心和尊重人民, 而且必须平等地关心和尊重人民”③。概言之, 上述政治哲学思想的核心是主权在民和平等正义。这是建构问责制的根源性学理和法理依据。基于这样的理念, 政府必须向人民负责, 必须公正平等地为公民服务。因此, 可问责的政府所应问和必须问的责, 正是在行使人民赋予的权力的过程中向人民负责的状态、程度和结果, 以及朝着维护社会公正公平这一主要目标努力的状态、结果和实现目标的程度。政府的行为只有能为社会主持正义、维护公正而又可以对之问责, 才具有政治学意义上的合法性而不是仅有合法律性(假定后者已然具备) , 才有可能获得人民的支持和拥护。
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①②[美] 约翰·罗尔斯:《正义论》, 上海译文出版社1991 年版, 第66--68、202 页。
③[美] 罗纳德·德沃金:《认真对待权利》, 中国大百科全书出版社1998 年版, 第357 页。
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作者单位：南京师范大学公共管理学院。授权天益发布。
