黄文艺:论深化司法体制综合配套改革——以21世纪全球司法改革为背景

选择字号:   本文共阅读 821 次 更新时间:2022-11-18 08:55

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黄文艺  

司法体制综合配套改革,是以习近平同志为核心的党中央提出的原创性概念,是新时代新征程中国司法改革的新阶段、新范式,表征了中国司法改革由分向合转变、由内向外拓展、由粗到精挺进、由量变到质变飞跃的客观趋势。在优化司法机构空间布局上,加强跨行政区划法院检察院改革,审慎新设专门法院检察院,加快线上法院检察院建设,构建线上线下联动、资源配置更优、运行效率更高的司法组织体系。在司法管理制度改革上,深化司法人员管理、司法案件管理、司法事务管理制度改革,构建优化协同高效的司法管理体系。在纠纷解决体系创新上,深入推进诉源治理、非诉机制、诉讼程序改革,构建无诉、非诉、诉讼有机衔接的纠纷解决格局。在司法领域科技应用上,完善司法科技创新体系,推进司法全链条智能化,健全司法科技安全风险防控机制,谱写未来法治的美好图景。


本文刊于《中国法律评论》2022年第6期特稿栏目(第1-17页)。


本文是国家社科基金重大项目“深化司法体制综合配套改革研究”(20ZDA033)的阶段性成果。


目次


一、司法体制综合配套改革的总体特征


二、加快优化司法机构空间布局


三、深化司法管理制度改革


(一)深化司法人员管理改革

(二)深化司法案件管理改革

(三)深化司法事务管理改革

四、深入推进纠纷解决体系创新


(一)健全诉源治理机制

(二)提升非诉机制竞争力

(三)深化司法程序改革

五、加快推进司法领域科技应用


(一)完善司法科技创新体系

(二)推进司法全链条智能化

(三)健全司法科技安全风险防控机制



司法体制综合配套改革,是以习近平同志为核心的党中央提出的原创性概念,是新时代新征程中国司法改革的统领性概念。习近平总书记在党的二十大报告中强调: “深化司法体制综合配套改革,全面准确落实司法责任制,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”深化司法体制综合配套改革,是加快建设公正高效权威的社会主义司法制度的必由之路,是建设良法善治的法治中国、推进国家治理现代化的重要举措。


司法体制综合配套改革新战略的提出,在中国司法改革史上具有里程碑意义,不仅表明中国司法改革进入了新阶段,也正在开创一种司法改革新范式、新进路。从理论上看,司法体制综合配套改革,不只是形式意义上的新标签、新符号,而是代表着一种新的司法改革思维模式、作业方式,蕴含着司法改革的中国经验、中国智慧。在世界各国纷纷开展司法改革的时代背景下,通过对中国司法体制综合配套改革实践和经验的学理总结与思想升华,有可能提炼出一种在世界司法改革史上具有创新意义的改革范式,从而为世界司法改革提供中国经验、中国智慧。


司法体制综合配套改革的总体特征


从20世纪80年代中期的审判方式改革开始,司法改革贯穿于改革开放全过程,与改革开放事业同频共振,与法治中国建设同步共进,与国家治理现代化同向同行,经历了由小改到大改、由局部到整体、由低阶到高阶的持续深化历程。在这一进程中,市场经济的发展、融入经济全球化的进程、民众法治需求的增强、诉讼案件数量的快速增长等因素,成为驱动司法改革向前推进的重要社会变量。从司法改革推进的历史轨迹看,改革开放以来的中国司法改革进程从逻辑上大体划分为从审判方式改革、司法运行机制改革、司法体制改革再到司法体制综合配套改革四个前后相继的阶段。


司法体制综合配套改革是在基本完成司法体制主体性改革任务、构建起“四梁八柱”的司法基础性制度后迈入的新阶段,是对司法改革举措配套完善、系统集成、提质增效的新阶段。2017年7月,习近平总书记对全国司法体制改革推进会作出重要指示时强调,开展综合配套改革试点,提升改革整体效能。


随后,中央全面深化改革领导小组第三十八次全体会议确定上海率先进行司法体制综合配套改革试点,审议通过了《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》。党的十九大对司法体制综合配套改革作出部署,推动司法体制综合配套改革从地方司法改革试点范畴上升为国家司法发展的总体战略。党的二十大将深化司法体制综合配套改革确立为新时代新征程中国司法改革的新战略、新模式。司法体制综合配套改革表征了司法改革由分向合转变、由内向外拓展、由粗到精挺进、由量变到质变飞跃的客观趋势,凝聚着对中国司法改革规律的深刻认识,是司法改革概念和范式的重大创新。


具体来说,司法体制综合配套改革的新阶段、新范式意义体现在以下几个方面:


第一,司法改革由分向合转变,进入系统性、整体性变革阶段,要求把握好改革举措的整体关联性、层次结构性、先后时序性,增强改革的协同性、耦合性。这一点已成为法学界和司法界的共识。姜伟指出,综合配套改革就是把司法体制改革看作一个整体,避免改革举措各自为战,使改革的思路和方案能够全面涵盖司法体制机制的各个领域和主要环节,使改革的触角能够深入司法体制机制运行的各个方面,统筹协调各项改革举措相互配合、相互促进、有机融合,增强各方面、各领域、各层次改革的协调联动。


第二,司法改革由易向难挺进,进入攻坚克难、闯关夺隘阶段,要求围绕制约司法公正和效率的难点、堵点、痛点问题,打好攻坚战、歼灭战,推动改革不断取得突破性进展。司法界和法学界普遍认为,综合配套改革应坚持重大问题导向,从制约司法公正最突出的问题改起,从制约司法工作发展的瓶颈问题和关键环节入手,推动司法改革取得突破性进展。有专家指出,综合配套改革的重点任务是健全司法权运行新机制、化解社会纠纷、建设高素质司法队伍、维护司法权威。有专家提出,综合配套改革应着力破解职能分工不明、审判责任不实、监督管理不力、裁判尺度不一、保障激励不足、配套机制不完善等突出问题。有专家提出,综合配套改革的内容包括主体性质的改革和配套性质的改革两个方面,其中,主体性质的改革大多属于体制性改革,如解决司法地方化、司法行政化以及权力割据化问题,配套性质的改革大多属于制度机制方面的改革。


第三,司法改革由内向外拓展,进入外部配套、内外联动阶段,要求相关党政机关在司法人财物管理、执法司法衔接、非诉纠纷解决体系建设等方面细化完善有关配套政策措施,确保党中央的司法改革决策部署落到实处。司法机关的人财物资源往往掌握在其他部门手中,司法机关的很多工作需要其他部门的支持协作。司法改革不只是司法领域的改革,实际上超越司法本身。在司法改革复杂的整体工程中,有很多措施需要依靠政府或其他部门的行动,而非司法部门自己就可以完成。深化综合配套改革是党政各部门的共同责任,既要发挥好司法机关的主体作用,又要发挥好相关部门的支持配合作用,坚持司法机关与非司法机关共同推进,推动各项改革任务落地见效。


第四,司法改革由粗向精递进,进入精细化装修、精准化落地阶段,要求在巩固主体框架改革成果的基础上,做好精雕细刻、查漏补缺、治偏救弊的功夫,确保实现改革的预期成效。以司法责任制改革为例,虽然早在党的十八大后司法责任制就已在全国全面推行,但仍未完全落实到位,这既存在向法官检察官放权不到位的问题,也存在司法权监督制约不到位的问题。


正是因为如此,党的二十大报告提出,全面准确落实司法责任制。司法体制综合配套改革应着力推动司法责任制不折不扣地精准落地。一方面,应解决好把控或截留权力不放的问题,持续推进向法官检察官放权,保障法官检察官的办案主体地位,确保依法独立公正行使办案权。另一方面,加快健全司法权制约监督机制,把对司法权的法律监督、社会监督、舆论监督等落实到位,把司法权关进制度的笼子里,坚决防止司法不严、司法不公甚至司法腐败。


第五,司法改革由量变向质变飞跃,进入整体效能提升阶段,要求推动中国特色社会主义司法制度更加成熟更加定型,实现中国司法体系和司法能力现代化。司法体制综合配套改革的总目标是加快推进司法体系和司法能力现代化,构建系统完备、科学规范、运行有效的司法制度体系。从完善中国特色社会主义司法制度到推进司法体系和司法能力现代化,体现了司法改革目标的拓展深化。


推进司法体系现代化,主要是加快构建总揽全局、支持司法的党的领导体系,系统完备、优化协同的司法机构职能体系,权责平衡、规范有序的司法权运行体系,多元精细、公正高效的诉讼程序体系,分工协作、各尽其能的非诉纠纷解决体系,普惠均等、便捷优质的公共法律服务体系,保障有力、约束有效的司法职业制度体系,数据集成、运行智能的司法科技支撑体系,让司法制度优势转化为国家治理效能。推进司法能力现代化,主要是提高司法机关准确适用法律、维护公平正义、服务经济发展、维护国家安全、推进社会治理、运用现代科技、引领社会舆论等方面的能力,让司法机关在国家治理中发挥更大作用。


加快优化司法机构空间布局


由于现代法治奉行司法机构设置区别于行政机构设置的政治地理哲学,司法机构空间布局即司法版图问题,一直是世界各国司法改革的重要议题。近年来,随着新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化的迅猛推进,各国司法机构的传统空间布局遇到了前所未有的挑战,世界司法版图革命应运而生。


从全球范围看,这场司法版图革命主要包括以下两个方面:


一是线下司法机构的重新布局。欧洲不少国家都实施了司法机构布局改革,重新划分司法管辖区,关闭案件较少甚至基本瘫痪的司法机构,减少司法机构的数量,对司法机构进行重组,推动司法职能在地理上的集中化,提高司法正义的质量。在2007年开启的改革中,法国大规模地调整了既有司法布局,取消或关闭了300余家基层司法机构,同时在力量配备不足的地区新设14家司法机构。


二是线上司法机制的快速兴起。随着互联网技术的快速发展,欧美国家和一些新兴市场国家开始设计或推出电子诉讼、在线法院、在线纠纷解决机制,推动司法版图迅速从线下物理空间向线上虚拟空间扩展。域外比较有代表性的改革项目有加拿大不列颠哥伦比亚省民事解决法庭、美国犹他州的在线纠纷解决项目、澳大利亚的维多利亚州的在线纠纷解决试点项目、英国的在线法院发展项目等,目前这类项目均限于解决小额民事诉讼。


新时代中国司法改革把优化司法机构空间布局作为重要任务,取得了不少突破性进展。


一是探索与行政区划适当分离的司法管辖制度,设立跨行政区划的法院检察院。从2015年起,在北京、上海开展将铁路运输法院检察院改造为跨行政区划法院检察院的试点工作,探索构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。


二是设立最高人民法院巡回法庭。最高人民法院在全国六大区域分别设立了六个巡回法庭,推动审判工作重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼,打造人民群众“家门口的最高法院”。


三是增设了知识产权法院、金融法院等专门法院,改写了专门法院体系版图。四是设立互联网法院,加快发展线上纠纷解决机制。中国司法领域正在兴起一场互联网司法革命,不仅在全球率先设立专门的互联网法院,而且还打造了一批“24小时不打烊”的微法院,在世界司法变革中处于领跑水平。


尽管中国司法机关布局改革已取得重要成就,但是中国司法版图革命还远未完成。在新时代新征程,应根据习近平法治思想中的构建新型诉讼格局理论,深入探索互联网、大数据时代司法机构空间布局原理,科学谋划和稳妥推进跨行政区划法院检察院、专门法院检察院、线上法院检察院建设,构建线上线下联动、资源配置更优、运行效率更高的司法组织体系。


第一,积极推进跨行政区划法院检察院改革。改革开放四十多年经济社会的快速发展及其带来的人口大迁移,已深刻改变了中国诉讼数量分布格局。人口流入多、经济发展快的东部地区,案件量迅猛上升,案多人少问题突出。而人口流出多、经济发展慢的中西部地区,诉讼案件量增速缓慢甚至不增反降,一些基层法院检察院年人均办案量偏少,甚至为个位数。这导致东西部地区乃至同一省、自治区内部不同地区的法院检察院之间忙闲不均问题相当突出,暴露出以行政区划为基准的司法空间布局模式的明显弊端。


为此,可借鉴域外司法改革经验,遵循司法管辖与行政区划适当分离的原理,同时结合省以下法院检察院统管改革,对同一省区内的基层法院检察院进行合并重组,设立跨县(市、区、旗)的基层法院检察院。人口少、案件少的县(旗),不再独立设置法院检察院,而由跨行政区域法院检察院设置一至几个派出法庭、派驻检察室。这样,既可以优化司法资源配置,又可以进一步克服地方保护主义。


第二,审慎新设专门法院检察院。近年来,司法界和法学界不少人士以推进司法专业化为由,呼吁设立破产法院、家事法院、少年法院、行政法院、税务法院、国际商事法院、环境资源保护法院等专门法院,呈现出增设专门法院的强烈冲动。专门法院检察院的设置已到了作出系统谋划和长远规划的历史节点。


总体上看,专门法院检察院的设置,应坚持审慎、理性、克制原则,不宜设得过多过滥。


一是司法专业化已不能成为设置专门法院检察院的充足理由。在当今时代,各类案件办理已经相当专业化。如果随意允许以司法专业化为由增设专门法院检察院,普通法院检察院将逐渐空心化。更为重要的是,司法专业化需求可通过设置专业庭室、专业办案组等替代性方式予以满足。


二是新设司法机构的运行成本高。与在普通法院检察院内设立专门机构相比,增设法院检察院意味着新辟办公楼宇、新设管理保障机构、新建服务保障队伍,因而需要新投入大量人力、财力、物力。


三是专门法院检察院设置过多容易导致司法权碎片化。司法权的碎片化,不仅增加司法管辖权划分的难题,也不方便普通群众起诉应诉。近年来,政府机构改革的方向是精简整合执法机构和力量,推行综合性执法模式和一站式政务服务模式。这不仅有利于提高执法效率,也有利于减少群众办事的劳累。世界司法史上也有法院种类过多而不得不精简整合的教训。19世纪英国司法改革的重要内容是解决历史上法院种类繁多、法院体系混乱的问题,构建起相对条理化、齐整化的司法体系。


第三,加快推进线上法院检察院建设。在线上司法已成为时代潮流的大背景下,中国作为司法大国,有能力在这一方面保持领跑优势,也有责任向其他国家提供中国经验。首先,应解决中西部地区线上司法发展严重滞后问题,推进线上司法均衡化发展,让各地民众都能共享线上司法带来的便利。其次,应解决各地线上司法建设的技术标准不一致问题,推进线上司法标准化发展,逐步实现线上诉讼专用账号、身份认证、材料规范等标准全国统一。最后,应解决目前线下线上两种司法难以自由切换的问题,推进线上线下司法融合化发展,为当事人自由选择这两种诉讼方式提供可靠保障。


深化司法管理制度改革


从20世纪末开始,全球范围内兴起了一场以构建规模更小、服务更优、效率更高的政府为目标的公共管理革命。在21世纪头20年,这场公共管理革命持续高歌猛进,引发了一场波澜壮阔的系统性、重塑性的政府变革运动。在全球公共管理革命的带动下,面临财政紧缩、案件积压等难题的各国司法机关,纷纷在人力资源配置、案件管理、预算管理、成本管理、业绩考评等方面进行改革,探寻破难题、解困境的出路,掀起了一场声势浩大的司法管理革命。


由于政治制度、司法传统、现实国情等不同,西方国家和新兴市场国家在司法管理变革上呈现较明显的分野。西方国家司法管理变革的方向,是从人员、案件、成本等方面加强对司法事务的管理,强化对司法人员的约束,推动司法领域从“弱管理”到“强管理”的变化。


例如,在司法案件管理上,英美法系法院从传统的不干预案件进程的立场,转变为加强对案件的全流程监管,促使案件在最短时间内达成和解或者快速审结,降低诉讼成本;在司法人员管理上,欧美国家提出要建立强有力的问责机制,健全法官司法行为量化评价标准,严格法官和法院工作人员的日常监管机制,使其在享受独立的同时也受到严格的约束;在司法成本管理上,美国联邦司法机关把控制司法成本增长作为重要任务,提出要压缩法院在租赁办公场所、应用信息技术、雇佣破产和治安法官、法庭工作人员等方面成本,以在财政紧缩的困境中维持基本运转;在司法业绩考评上,即使是在司法权独立性最大化的英美法系国家,也不断建立健全法官司法绩效评估机制和标准,以强化对司法行为的约束。


而对于司法行政化管理传统深厚的新兴市场国家来说,司法管理改革的方向通常是去行政化、去地方化,保障司法机关和司法人员独立行使司法权。例如,越南在司法预算改革上提出,由中央财政负责司法部门的经费预算,再由中央司法机关向地方司法机关逐级分配。


与其他新兴市场国家相比,中国司法机关的管理事项更广、标准更高、难度更大。


第一,在紧密型政治权力结构下,司法机关外部沟通联络事务更为多元。无论在何种政治体制下,司法机关只有加强与其他权力部门和社会公众的沟通互动,赢得理解、尊重和信任,才能为司法工作营造良好的生态环境。即使是美国联邦司法机关也认识到,只有与国会、政府保持良好的关系,才能从这些权力分支获得司法发展所需要的各种资源。为此,美国联邦司法改革纲要把改善法院与其他权力分支的关系作为基础政策议题,提出探索并推行一套能够增进法院与国会、政府关系的综合方案。


在中国现行政治体制下,司法机关对其他权力部门的资源的依赖性更强,所受的外部监督约束更多,因而更需要协调与其他党政机关的关系。这就给司法管理增添了新元素新任务。例如,在人大监督和政协监督体制下,不少司法机关设立了代表委员联络工作机构,加强与人大代表、政协委员的日常沟通,以赢得他们对司法工作的支持和点赞。为了让社会各界更好地理解和认同司法工作,构建良好的公共关系,各级司法机关都纷纷设立新闻宣传机构或新闻发言人,甚至提出构建新闻宣传大格局。


第二,在治理型司法体制下,司法机关衍生出更多元的非司法职能。所谓治理型司法体制,是指司法机关不仅肩负着通常意义上的司法职能,还承担着衍生意义上的社会治理职能。中国司法机关是推进社会治理现代化的重要力量,承担着诸多与司法职责相关的衍生职能,包括提出司法(检察)建议、指导人民调解、法治宣传教育、推进法治社会建设等。


这些衍生职能有利于更好发挥司法机关在法治建设和社会治理中的重要作用,但也增加了司法政务、业务管理幅度和负担。以司法建议为例,法院可以就审判和执行过程中所发现的问题,向有关行政机关、行业协会、企事业单位、社会组织提出完善制度、防范风险等方面建议。为了做好司法建议工作,法院就得确定司法建议工作日常管理机构,加强对司法建议工作的统筹协调和归口管理。


第三,在党领导司法工作的体制下,司法机关内部管理事务更为多元。按照管理主体和管理事务的性质,司法机关内部管理事务大体上可以分为党务、政务、业务三大类。就党务管理而言,按照宪法关于党的领导和党章关于国家机关设立党组的规定,各级司法机关均设有党组。根据《中国共产党党组工作条例》《中国共产党政法工作条例》的规定,司法机关党组履行把方向、管大局、保落实的领导作用,不仅领导本单位党的建设工作,而且研究决定司法工作的方针政策。同时,各级司法机关内部设有政治部、派驻纪检监察组、机关党委等党务管理机构,政治部负责对干部的人事管理、思想政治、表彰奖励、教育培训工作,同级纪委监委纪检监察组负责对干部的监督执纪问责和监督调查处置工作,机关党委负责党组织建设、党员党风党纪、群团组织工作。


正是受上述因素的影响,中国司法机关的内部管理事项广、内设机构多、内设机构行政化色彩明显。新时代司法改革在推进司法责任制改革的同时,开展了司法人员分类管理改革、内设机构改革等司法管理改革,取得了实质性进展。深化司法体制综合配套改革,就是持续推进对司法的人、案、事、财等多要素管理制度的创新,构建符合中国国情、遵循司法规律、增进司法质效的优化协同高效的司法管理体系。


(一)深化司法人员管理改革


人是司法的主体性因素,人的管理始终是司法管理的基础性环节。经过司法人员分类管理改革后,全国法院、检察院已普遍实行法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员分类管理制度,推动建立了以员额法官检察官为主体的司法办案团队。但是,改革后也产生了一系列新问题。例如,法官助理、检察官助理入额概率小、等待周期长,职业吸引力较弱,导致难以留住和吸引优秀法律人才。司法行政人员交流渠道和晋升通道狭窄,也导致难以留住和吸引优秀专业人才。因此,应进一步完善司法辅助人员和行政人员招聘管理、待遇保障、发展空间等方面制度,吸引高素质法律专业人才担任辅助人员、行政人员。


司法业绩考评是司法人员管理的重要内容。与国外注重司法官适格性的司法考评制度不同之处,中国司法业绩考评往往同司法人员的员额进退、等级管理、薪酬待遇等紧密捆绑在一起,因而对司法人员的行为具有指挥棒作用。但是,如何设计科学可行的业绩考评制度,一直是中外司法人员管理的难题。过去,一些违背司法规律的考核指标,如破案率、有罪判决率、发改率、结案率等,诱发出了一些司法怪象乱象,甚至导致冤错案件产生。中央政法委曾多次推动司法机关取消破案率、逮捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核指标。法学界对现行司法业绩考评制度多有批评,诸如考评方式行政化等。


完善司法业绩考评制度的基本方向包括:一是坚持维护司法人员尊严,科学合理设计考评指标,防止指标体系过度复杂化、琐碎化、分数化。二是坚持聚焦主责主业,重点考评办案数量、质量、效率、效果,防止过于偏重司法调研、文章发表等非主责事项。三是坚持操作方法简便易行,主要利用办案信息系统自动提取日常办案数据,自动生成业绩考评结果,防止加重司法人员报数填表的负担。四是坚持考评结果多元应用,除了用于评价司法人员业绩,还要发挥好监测司法整体质效、优化司法管理决策等作用。


(二)深化司法案件管理改革


司法案件管理被称为是一个世界性难题。司法案件管理是司法业务管理的基础性环节,是影响司法产品生产质量和效率的综合性管理活动。司法案件管理牵涉到司法人员、当事人、律师等各方利益关切,承载着保障公正、提高效率、约束权力等多元价值目标。


总结世界中外司法案件管理的经验,司法案件管理改革应沿着下述方向推进:


一是推进标准化管理。在兼顾案件类型和特征差异性的基础上,制定相对统一和稳定的管理制度和评价标准,切实解决多头管理、标准不一等问题,保障案件管理的一致性、稳定性和规范性。


二是推进科学化管理。衡量案件管理科学与否,主要看约束和评价案件质效的指标是否符合司法工作规律。近年来,司法机关在探索科学化的办案质效指标上取得了重要进展。检察机关所推行的“案-件比”制度,就是这方面的重要成果。最理想办案状态的案—件比是1∶1,即1个案子在司法环节中只办出1个案件,就实现了案结事了。每多一“件”,就意味着案子多经过一道程序,不仅导致办案时间延长、司法成本增大,还会让当事人增加一次负面感受。因此,把“案—件比”纳入案件管理体系中,有助于引导司法人员办案过程实现公正与效率相统一。


三是推进智能化管理。把数字技术、智能技术运用到案件管理中来,推进受案、派案、办案、结案、送案全流程智能化运行,实现案件信息智能采集、智能汇聚、智能分析,解决好案件管理部门任务重、人员少难题。


四是推进人性化管理。案件管理既是对办案工作的监管约束,也是对办案工作的服务保障。案件管理应充分尊重司法人员的感受和体验,融服务于管理全过程,使司法人员自觉接受、配合和支持案件管理工作。


(三)深化司法事务管理改革


司法机关的党务、政务、业务分别涉及党的领导权、行政管理权、业务管理权三种权力,涉及党的机构、行政机构、业务机构三类管理机构。司法管理改革的目标,就是依法依规厘清这三种权力的边界,理顺这三大管理机构之间的关系,构建起党务、政务、业务三类管理形式相互衔接、运行高效的内部管理体系。


首先,把握党务管理、政务管理、业务管理的界限。不少人把司法责任制改革理解为是司法机关“去行政化”。其实,这种理解并不准确。司法机关的业务管理应当去行政化,但党务管理、政务管理不可能去行政化。根据《中国共产党党组工作条例》《中国共产党政法工作条例》等党内法规的规定,司法机关党组讨论和决定司法工作方针,但不宜代替司法人员对个案作出处理意见。《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等国家法律明确规定了院长(副院长)、检察长(副检察长)的行政管理职责,这两种权力的行使具有行政化特点。


其次,持续推进司法机关内设机构改革。司法机关内设机构是承担党务、政务、业务管理的职能部门,直接影响管理的科学化、高效化。深入推进司法机关内设机构改革,应坚持集约化、扁平化、专业化的方向,构建起优化协同高效的内设机构体系。集约化是指实行大部门制模式,精简整合内设机构。扁平化是指减少或取消业务庭室管理层次,突出司法团队(合议庭、办案组)的司法主体地位。专业化是指按照案件类型设置司法团队或业务庭室,让专业人员办理专业案件。


深入推进纠纷解决体系创新


司法传统上是充分彰显现代法治之程序正义优势的场域,但过于精密而复杂的程序制度设计,易导致司法正义成本高昂且姗姗来迟。从20世纪末以来,随着诉讼案件数量的快速增长,案件积压、诉讼迟延甚至久拖不决,已成为发达国家和新兴市场国家共同面临的司法困境,倒逼各个国家兴起了一场纠纷解决机制革命。


这场革命主要包括两方面内容:一是各类替代性纠纷解决机制的兴起,为当事人提供简便、快捷、低成本的纠纷解决服务,推动大量社会纠纷以非诉方式解决,大大减轻了司法机关的诉讼压力;二是深入推进诉讼程序改革,简化诉讼程序,推进繁简分流,在保证公正的前提上提高诉讼效率。这场革命给经济社会体系带来的重要变化,就是一个新型市场即争端解决市场的诞生。在这个市场上,纠纷当事人是买方,各种纠纷解决机制是卖方。在以往司法垄断纠纷解决服务的情况下,这个市场是典型的卖方市场,买方只能单方面屈从卖方的格式化服务。随着各种非诉纠纷机制的崛起及其竞争力的增强,这个市场开始转变为买方市场,买方获得更大的主动权和选择权,给纠纷当事人带来了福音。


中国司法改革大体上也沿着上述的逻辑推进,致力于构建包括诉讼在内的多元化纠纷解决机制,但在中国语境下呈现出更为复杂的改革面相,面临着更为艰巨的改革任务。


首先,中国司法改革理念的一个显著变化,就是从诉讼化到非诉化。中央政法委、最高人民法院都提出,把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,引导更多纠纷通过非诉讼方式解决。最高人民法院已出台多项有关推进多元化纠纷解决机制改革的文件,通过鼓励当事人先行协商和解、探索建立调解前置程序、健全委派委托调解程序、探索开展诉前鉴定评估、建立诉讼风险告知程序、完善调解协议司法确认程序、加强与公证机构的对接等,引导当事人优先选择非诉讼机制解决纠纷。


但总体上来说,中国的非诉机制特别是民间性解纷机制还未形成与诉讼机制相竞争的能力。尽管中国传统上民间调解等非诉机制在纠纷解决上占主导地位,但在近代以来构建现代民族国家的历史进程中,为树立现代政府和现代法律的治理权威,传统的民间组织和解纷体系遭到了全面解构。


改革开放以来市场经济和法治的快速发展,一方面唤醒了长期受到压抑的权利意识、诉讼意识,激发了国民的司法需求,另一方面推动了司法体系的正规化、专业化、职业化发展,提高了司法供给的质量。特别是降低诉讼费、降低立案门槛、增强诉讼便利性、扩大法律援助、加强释法说理等一系列改革措施的出台,使司法变得可接近、可负担、可理解,进一步提升了司法的吸引力、竞争力。相较而言,非诉机制的发展滞后于诉讼机制的发展。以作为“东方经验”的调解为例,基层调解面临着当事人调解意愿低、调解人员专业素质低、调解成功率低等难题。在一定意义上说,非诉机制影响力的衰减是近年来诉讼案件快速增长的原因之一。


其次,中国改革决策者从社会治理的角度考量纠纷解决机制改革,提出了比其他国家更高远的“无诉化”改革目标,即追求从源头上预防或减少矛盾纠纷的发生。从非诉化到无诉化,可以说是对中国“无讼”法律文化传统的回归,体现了纠纷解决机制改革的中国特色。


2015年中央全面深化改革领导小组第十七次会议指出,完善矛盾纠纷多元化解机制,要坚持源头治理、预防为主的原则,将预防矛盾纠纷贯穿于重大决策、行政执法、司法诉讼等全过程,最大限度地从源头上预防和减少矛盾纠纷的产生。2019年,中央政法委、最高人民法院提出了“诉源治理”概念,要求在党委和政府领导下开展诉源治理,从源头减少进入法院的案件。诉源治理显然已超出了司法范畴,是党政主导下社会治理创新的重要组成部分,鲜明体现了司法体制综合配套改革由内向外拓展的特征。


上述分析表明,未来的纠纷解决机制改革必须同时在诉源治理、非诉机制、诉讼程序改革三条路径上推进,妥善处理好无诉、非诉、诉讼三者的关系。例如,受司法为民传统的政治约束,改革者不能采用中国古代或其他国家提高诉讼经济成本和道德成本的方式,如提高诉讼收费、案件审理执行的迟延等,来抑制国民的诉讼需求,实现非诉化、无诉化的目标。


(一)健全诉源治理机制


在社会治理体系中,诉源治理涉及三类社会治理主体,即社会主体、基层组织、党政机关。因而,健全诉源治理机制,就是完善这三类主体预防化解社会矛盾纠纷的机制。


一是完善社会自我治理机制。大多数纠纷产生于社会主体之间,若不能通过社会自我治理机制得到有效预防化解,就会产生“外溢效应”,转化为由政府解决的诉访问题。因此,社会自我治理机制是开展诉源治理的起始性环节。从总体上看,应继续健全邻里互助、单位自治、行业自律、社会救助、公益服务等社会自我治理机制,筑牢预防社会纠纷的第一道防线。例如,应加快培育公益性、互助性社会组织,支持行业协会商会类社会组织发展,更好发挥他们在参与社会事务、救助困难群众、化解矛盾纠纷中的重要作用。引导企事业单位健全内部利益协调、诉求表达、权益保障等内部治理结构,妥善处理好职工利益诉求,防止单位内部问题转化为社会不稳定风险。


二是完善基层治理机制。大多数社会纠纷萌发于基层社会,若不能在基层治理环节得到有效预防化解,就会产生“放大效应”,演变为入县、入省乃至进京的诉访矛盾。因此,在政府治理纵向体系中,基层治理环节是诉源治理的前沿阵地,承担着将社会纠纷预防化解在基层的重任。被奉为政法战线一面旗帜的“枫桥经验”的成功之处,就在于能实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。完善基层治理机制,应解决好基层权责不对等、事财不匹配的问题,尽可能把权力、资源下沉到基层,让基层组织有人有权有物。加强乡镇(街道)政法委员、综治中心、派出所、派出法庭、检察室、司法所等基层法治工作机构和力量建设,推进基层治理法治化。


三是完善前端治理机制。在政府治理横向体系中,司法机关处于后端治理环节,而其他行政机关处于前端治理环节。如果前端治理环节决策不合理、规划不科学、执法不规范、监管不到位,由此引发的社会矛盾问题就会产生“传导效应”,转化为后端治理环节的诉讼案件。长期以来,在征地拆迁、资源开发、工程建设、环境保护、集资借贷等领域群体性纠纷易发多发,就与前端治理环节失范失序有直接关系。因此,前端治理环节是诉源治理的重要场域。应健全落实党政机关依法决策和编制规划程序,完善严格规范公正文明执法机制,落实政府部门依法监督责任,推动前端治理环节从源头上防范和减少社会矛盾纠纷。


(二)提升非诉机制竞争力


构建争端解决市场的关键,在于非诉机制的充分发展,让国民获得选择更广、质量更高、速度更快、成本更低的非诉类服务。近年来,最高人民法院、司法部已出台多项重建非诉机制权威的举措,包括发展行业性专业性调解组织、加强调解知识和技能培训、建立诉讼风险告知程序、探索建立调解前置程序、健全法院委派委托调解程序、完善调解协议司法确认程序,引导当事人优先选择非诉机制解决纠纷。这些举措大体上都是行政性、司法性的,在推动非诉机制发展上起到了重要作用。但是,对民间性纠纷解决机制的发展来说,政府力量只能起到外部推动作用,最终要靠市场、行业的力量。


非诉机制的市场化发展,是激励优质人力资源进入非诉领域,从而解决非诉机制人员专业性、权威性不足的可行道路。


从国内外情况看,市场化有两种代表性模式:第一种模式是以商业化运营方式有偿提供纠纷解决服务。例如,1979年创设的美国司法仲裁调解服务股份有限公司,由退休法官、专职律师等法律专业人士组成,并且绝大多数全职从事纠纷解决工作。由于这些人在法律专业领域声誉斐然、经验丰富,赢得了当事人的信赖,调解成功率非常高。该公司成为全球规模最大、公司化运行最成功的纠纷解决法律服务提供者和领跑者。第二种模式是一些大企业自主创设的交易纠纷解决机制。随着电商时代的到来和网购纠纷的激增,各种电商平台纷纷推出各种形式的在线纠纷解决机制(ODR),解决平台交易纠纷。例如,阿里巴巴旗下闲鱼平台创设了“闲鱼小法庭”,在买卖双方发生纠纷时,平台将双方材料推送给17名高等级高信用的闲鱼用户,以“陪审团”的方式对纠纷作出裁判,具有简便、快捷、无偿、自治等优势,高效地解决了数以亿计的交易纠纷。


在社会治理行业化的时代,行业调解、仲裁等机制在解决行业领域纠纷上的作用更加突显,是实现行业自治自律的重要形式。但是,长期以来,中国行业纠纷解决机制数量少、发育不成熟,存在独立性、专业性、公正性不强,认可度、利用率、成功率不高等问题。在推进行业协会体制机制改革进程中,应进一步支持行业协会利用行业声望和商业手段,兴办各类行业调解、仲裁机制,吸纳行业领域的权威人士参与,组建专业化职业化的调解员、仲裁员队伍,提高行业纠纷解决机制的社会公信力和市场竞争力。


(三)深化司法程序改革


在现代纠纷解决体系上,司法具有其他争端解决机制不可替代、不可撼动的独特地位。一方面,司法是纠纷解决的最后一道防线,是权利救济的最后手段;另一方面,司法在刑事诉讼上具有排他性管辖权,形成了牢不可破的垄断地位。而且,刑事诉讼是对个人权利影响最大的争端解决机制。改革开放以来,中国司法改革一直把程序改革当作重中之重,取得了一系列实质性进步。未来的司法程序改革,应坚持以人民为中心的诉讼立场,加快完善诉讼程序体系,提高司法正义供给的质量和效率,增强当事人的“客户体验”。


第一,防控司法错误风险。尽管各国司法实践都表明,由于人的认知能力、技术手段等方面的局限性,司法错误具有不可避免性,但应将这种风险控制在社会可承受的限度内。过高的司法错误率,必然会损毁司法体系的合法性和公信力,动摇公众对诉讼机制的信任和信心。衡量司法程序先进性的重要标准,是看能否把司法错误风险降低到合理的范围。刑事错案是经济成本和道德成本最高的法律错误。为了最大限度防控刑事错案风险,应深入推进党的十八届四中全会确定的以审判为中心的刑事诉讼改革,持续优化刑事司法职权配置,把以审判为中心真正落实到侦查、起诉、审判、执行各环节,从根本上解决公检法三机关之间制约不足的问题。


第二,让司法正义进一步提速。快速及时地解决纠纷,让正义尽早实现,是现代司法追求的重要目标。然而,无论是老牌司法体系,还是新兴司法体系,都面临诉讼爆炸的严峻挑战,饱受诉讼迟延、案件积压之苦。破解这一困境的出路之一,是推进诉讼程序的多元化,即区分诉由类型、标的大小、繁简程度、认罪情况、刑罚轻重等不同情形,设计不同的诉讼程序,既扩大当事人和司法官的程序选择权,也为不同类型案件提供最便捷的通道。新时代中国诉讼程序改革的重点之一,就是以诉讼程序的多元化、精细化促进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道,让小案简案轻刑案快办、大案繁案重刑案精办,让司法公正更快抵达当事人。未来诉讼程序改革的基本方向,应当是进一步推进诉讼形式多元化、精细化,提高司法效率。


第三,让司法正义更有温度。司法正义不仅要明是非、有力量,还要讲情理、有温度。加快推进一站式、综合性诉讼服务中心和检察服务中心建设,让诉讼当事人、参与人最多跑一次乃至一次不用跑。加快推进跨域立案诉讼服务改革,推动诉讼事项跨区域远程办理、跨层级联动办理,解决好异地诉讼难等问题。


加快推进司法领域科技应用


近年来,以移动互联网、云计算、大数据、人工智能等为代表的新一轮科技革命,极大地提升了人类探索未知、塑造未来的能力,也给全球司法体系带来了一场前所未有的深刻革命。从发达国家到发展中国家,都普遍重视运用现代科技推进司法改革创新,着力构建先进的司法科技体系,深入推动司法作业模式、正义生产方式、司法质量效率变革。世界司法体系正在迈入智能司法、数字正义时代。


党的十八大以来,中国司法机关充分运用制度优势和科技优势,深入推进数字司法、智慧司法、智慧法律服务等改革计划,在新一轮司法科技革命中已走在世界前列,在不少领域处于领跑水平。


一是纠纷解决和诉讼服务网络化走在世界前列。中国不仅率先设立了互联网法院,还探索出了在线诉讼程序和制度,在全球率先出台法院在线诉讼、在线调解、在线运行三大规则,为创新诉讼理论、诉讼模式作出了中国贡献。司法机关将对当事人、律师、社会公众的各种服务从网下延伸到网上,形成资源集约、服务集聚、数据集中、管理集成的网上公共服务平台。


二是司法大数据建设居于全球先进水平。法院系统建立了司法大数据管理和服务平台,运用大数据技术服务司法决策、审判、执行等工作,在世界上树立了数据存量最大、业务支持最多、公开力度最强、协同范围最广、智能服务最新的样板。


三是司法智能化建设取得显著进展。司法机关积极推进大数据、人工智能、区块链等现代科技在侦查、检察、审判工作中的深度应用,研发应用各类智能办案辅助系统,推行电子卷宗网上流转,推进跨部门信息共享、业务协同,提高了办案质量和效率。据最高人民法院统计,各类智能审判辅助系统的应用,减轻法官事务性工作30%以上,庭审效率提升20%以上。在充分肯定成就的同时,也要清醒地看到,中国司法科技创新存在投入经费多、产出效益低,低水平重复建设多、高水平创新成果少,各地区各领域推进不平衡等问题,亟须通过综合配套改革加以解决。


(一)完善司法科技创新体系


司法科技革命呼唤司法体制创新,也倒逼司法体制创新。党的二十大报告提出,完善党中央对科技工作统一领导的体制,健全新型举国体制,提升国家创新体系整体效能。在司法科技创新上,仍然存在分散化、碎片化发展的问题,迫切需要加强党中央的统一领导,加强顶层设计和统一规划。在中央层面,应成立司法科技工作协调机制,由中央政法委牵头,专门负责全国司法科技创新的统一规划和统筹协调工作。


一是统一技术规范标准。长期以来,由于中国信息化建设实行的是各系统、各地方分别投资、自主建设、分散运营的体制,导致信息系统的研发主体不同、推出时间不等、技术规范标准不一。不同信息系统之间联通难、兼容难、共享难, “信息孤岛”“数据烟囱”林立的现象严重,成为制约司法信息化、智能化发展的瓶颈。这要求,在尊重各系统、各地方信息化建设自主权的基础上,适度统一技术规范标准、基础数据标准、数据开放标准,促进政法机关信息互通、数据共享、业务协同。这项工作可以由中央司法科技工作协调机制牵头,总结各地比较成熟的经验和方法,分门别类制定信息化建设的技术标准体系。


二是推进跨部门大数据办案系统建设。2017年中央政法委提出,政法机关建设跨部门大数据办案平台,实现办案系统设施联通、平台贯通、数据融通。此后,各地开始推进跨部门大数据办案平台建设,但总体上推进速度较缓慢,各地进展情况不平衡。究其原因,不在于资金或技术上的困难,而在于体制机制上的阻碍。跨部门大数据办案系统的建设是对“铁路警察各管一段”的传统办案模式的重大革新,要求数据共享交换、业务协同办理、办案流程再造,进而更好地互相制约、互相监督。因此,缺乏中央层面的统一部署和督导,这项重大体制改革是难以取得实质性突破的。在新的历史条件下,应在中央统一领导下,出台跨部门大数据办案平台建设的实施方案,推动各地加快平台建设步伐。


三是加快推进司法大数据集成应用。大数据的威力就在于集成应用。司法大数据建设是贯穿政法机关纵向各层级和横向各部门的大工程,需要加强各层级、各部门的设施集成、数据集成、应用集成、服务集成,提高系统互联、信息互通、业务互动等体系协同能力。设施集成是指将分散于各部门、各地方的信息基础设施进行联通,数据集成是指按照统一标准将各个信息系统中的数据资源加以物理或逻辑汇聚,应用集成是指司法业务部门运用智能系统对司法大数据进行多场景多功能运用,服务集成是指诉讼当事人或社会公众通过司法大数据系统获取各类便捷的服务。司法大数据集成应用是对传统司法作业方式的革命性突破,需要从体制机制上予以保障。因此,需要在中央司法科技工作协调机制的统筹下,制定全国性的实施方案和操作细则。


四是组织实施重点攻关项目。党的二十大报告提出: “以国家战略需求为导向,集聚力量进行原创性引领性科技攻关,坚决打赢关键核心技术攻坚战。加快实施一批具有战略性全局性前瞻性的国家重大科技项目,增强自主创新能力。”司法领域科技创新要取得突破性进展,同样要集聚力量对瓶颈性关键性难题开展重点攻关。上海“206系统”(刑事案件智能辅助办案系统)的研发就是一项具有战略性全局性前瞻性的重大科技项目。其关键技术突破是构建了在办案中常见的102类刑事案件的证据标准、证据规则体系,为推进以审判为中心的诉讼制度改革、运行跨部门大数据办案系统提供了有效技术支撑。未来,应在司法领域规划和实施一批重大科研项目,对制约司法科技发展的关键核心技术进行原创性引领性科技攻关,以重点突破带动整体提升。


(二)推进司法全链条智能化


新一代人工智能技术在警务、检务、审判、执行、服务等各环节各领域的广泛应用,已取得了初步成效,展现了司法智能化的美好前景。但总体上看,司法智能化还有不少难题有待破解。


一是提升司法业务智能化水平。总体上看,司法领域的智能机器系统,仍属于弱人工智能的阶段。一些低水平的智能机器系统非但没有起到减负减人作用,反而加剧了增负增人效应。因此,要加快研发面向多场景、多应用、高性能的智能机器系统,提升智能感知、智能采集、智能识别、智能分析、智能决策等能力,提高司法过程全要素、全过程、全链条的智能化水平,真正把有限的司法人力资源从机器可替代的机械性、程式化的工作中解放出来。


二是推进司法工作全流程智能化。在万物互联的时代,不同司法业务之间、司法业务与司法政务之间是一个互相关联、互相影响的有机整体。在智能化建设上,无论哪个环节成为短板,无论哪项业务成为弱项,都会制约司法工作智能化的整体水平。目前,司法工作各环节各领域智能化发展不平衡,呈现出司法政务滞后于司法业务、骨干业务滞后于辅助业务等倾向。因此,要加快推进智慧审判等骨干业务智能化建设,进一步提高证据比对审核、判例要素提取、法律适用选择、司法文书生成等方面的智能化水平,更有效地减轻司法人员的负担。加快推进司法政务智能化建设,在案件管理、人事管理、行政管理、财务管理、后勤管理、装备管理等各环节全面应用智能系统,提升决策科学化、管理精细化、运行透明化水平。


(三)健全司法科技安全风险防控机制


科技越先进,安全风险就越高。司法科技产品从研发、使用和管理,都要把安全放在第一位,推动安全措施和安全设施同步规划、同步建设、同步运行,确保司法科技安全风险可防可控。


一是加强对信息基础设施及运营的安全风险防范。首先,要健全分级保护安全系统,包括身份认证、访问控制、边界防护、权限管理、密码加密、防火墙、安全管控、安全运维等系统,确保日常管理和运营上的安全。其次,要健全外部攻击、侵入行为的预测预警预防机制,包括网络安全威胁、漏洞、事件等信息研判、汇聚、共享机制,网络安全监测、检测和风险评估机制等,筑牢信息网络安全防护之制度堤坝。


二是加强对算法安全风险的防范。随着算法在数字社会无处不在的广泛应用,算法安全问题已成为当前科技安全讨论的重点热点问题。司法科技领域也同样面临着算法偏见、算法歧视、算法黑箱、算法垄断、算法短视、算法操纵、算法霸权等安全问题。这些问题不仅会直接对司法公平正义这一核心理想构成现实威胁,还会经由司法环节将其负面效应传导到经济、政治、社会生活之中。因此,加强对算法的规制和治理,特别是对算法安全风险的防治,应摆到司法科技安全工作的重要议程,提出战略性、系统性的方案。


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本文责编:陈冬冬
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