张健:欧盟安全战略:缘起、演变及政策走向

选择字号:   本文共阅读 977 次 更新时间:2022-08-24 23:04:21

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张健  

  

   内容提要:随着欧洲一体化的深入发展及国际形势的变化,欧盟成员国逐渐加强安全领域的磋商和协调,并建立了相应机制。欧盟在这一过程中也形成并发展了自己的“国家安全战略”,并于2003、2008、2016、2022年先后发布了四个版本的安全战略报告。最新的2022版欧盟安全战略(简称“新安全战略”),首次将俄罗斯定位为长期、直接威胁,且更注重传统安全特别是提升军事能力,对美国和北约倚重加大。未来欧盟将加快军事化进程,全力遏制俄罗斯,更加关注周边安全,对华政策摇摆性也将有所增大。

  

   欧洲一体化从经济领域起步,欧盟作为一个主权国家的联合体,其职权范围也主要在经贸领域,安全问题因其高政治性属成员国主权事务,因此长期以来,欧盟并无自己的“国家安全战略”,成员国各自制定其国家安全战略。随着一体化的深入发展,成员国面临的共同安全威胁增多,出现了协调安全与防务政策的需要,在这一过程中,欧盟开始制定类“国家安全战略”文件,用以培育成员国共同的战略文化,形成共同的危机应对理念,整合成员国资源形成更强大的安全保障能力。本文就欧盟共同安全战略的缘起、发展进行分析,重点解读欧盟新安全战略,并在此基础上,就欧盟未来安全形势及安全政策走向进行分析。

   一、“共同安全”与机制建设

   在欧盟发展过程中,随着国际形势变化及更好维护自身利益的需要,成员国逐渐加强了在安全领域的磋商和协调,并建立了相应机制。

   (一)“共同安全”理念的形成与发展

   20世纪50年代初,西欧国家为应对冷战压力及解决德国重新武装问题,曾签署了一份雄心勃勃的《欧洲防务共同体条约》,准备创建一支由联邦式政治机构领导的真正的欧洲军队,但由于不允许成员国保有各自军队等想法过于超前,最终遭法国议会否决。这一失败给欧洲一体化带来巨大阴影,此后,安全与防务问题在欧盟事务中便遭遇边缘化。

   1957年根据《罗马条约》建立的欧洲经济共同体职能有限,基本无关外交,更不用说安全与防务问题。但随着欧洲一体化的发展,从20世纪60年代开始各国感到有必要就外交问题进行讨论协商,外交部长们开始经常性开会讨论外交事务,形成了所谓的“欧洲政治合作”机制,这是欧盟“共同外交与安全政策”的前身。该机制属政府间合作,以协商一致进行决策,各国都有一票否决权。

   1986年通过的《单一欧洲法令》首次对《罗马条约》进行了修订,其中第30条第6款提及安全问题,是欧盟基础法律首次纳入安全议题。但条约没有提及防务问题,显示防务问题仍高度敏感,即使是在政府间层面,成员国也不愿意进行讨论。1993年11月生效的《马斯特里赫特条约》建立了欧盟,首次引入“共同外交与安全政策”,取代了“欧洲政治合作”。这不仅是一个名称的改变,更重要的是建立了新机制,对成员国义务进行了更严格的规范;并引入了防务政策,成员国将实施共同的外交与安全政策,包括最终形成一个共同的防务政策乃至共同防务。在冷战后欧洲安全环境发生较大变化的背景下,1998年12月3~4日,时任英国首相布莱尔与法国总统希拉克在法国海滨小镇圣马洛举行会晤并发表了联合声明“圣马洛声明”,宣称“欧盟需要有独立采取行动的能力,并以可靠的军事能力作为支撑”。这一声明之所以重要,在于其将安全与防务问题从边缘带回主流,欧盟再次开始认真讨论安全与防务建设,并将这一领域事务归于“欧洲安全与防务政策”框架。2009年12月1日生效的 《里斯本条约》将“欧洲安全与防务政策”改名为“共同安全与防务政策”,从机制、决策模式等方面丰富和完善了欧盟共同安全与防务政策,提升了这一政策在欧盟事务中的地位和重要性,明言“共同安全与防务政策是共同外交与安全政策不可分割的组成部分之一”。《里斯本条约》还赋予了欧盟法人资格,也就是说欧盟可以签署国际条约和协定。

   进入21世纪第二个十年以来,随着国际形势的变化,特别是欧盟国际地位下滑,欧盟危机感上升,共同安全与防务政策受到更多重视。自2013年以来,安全与防务问题基本上都列入了欧洲理事会的主要议程。近年来,欧盟共同安全与防务领域的机制建设取得较大进展。

   一是启动“永久结构性合作”。这一机制见于《里斯本条约》,允许部分成员国在某些敏感领域先行一步,但一直未被启用,前欧盟委员会主席容克称之为“睡美人”。2017年12月11日,欧盟理事会决定,启动永久机构性合作,加强安全与防务能力。目前除丹麦和马耳他两国外,其他成员国均参与了这一机制,机制下的合作项目已扩展到60个。

   二是打造欧洲版“军工联合体”。欧盟委员会在欧洲一体化历史上首次介入安全与防务领域,冯德莱恩委员会(2019~2024年)将促进欧洲国防工业发展列为优先任务,并为此改组内设机构,于2021年1月设立“国防工业与太空总司”。2017年6月,欧盟委员会决定设立“欧洲防务基金”,以欧盟预算为保障,2021~2027年预算规模约为80亿欧元,用以推动欧盟内部科技创新、防务研发,形成防务工业的规模效应。该基金于2021年1月1日开始运作。

   三是2017年启动成员国“年度防务联合评估”,由欧洲防务署负责,以监督和协调成员国的年度防务预算,避免重复建设,加强多边合作。

   四是强化危机管理。2017年6月8日,欧盟理事会决定在欧盟军事参谋部内建立“军事计划与行动能力”机制,帮助欧盟以更快、更有效、更团结一致的方式应对危机。

   五是设立欧洲和平机制。2021年3月22日,欧盟理事会通过决定,设立欧洲和平机制,由欧盟成员国根据国民收入比例分摊费用。目前预算总额约为57亿欧元(2021~2027年),目的是提升欧盟预防冲突、维护和平以及加强国际安全的能力。该机制于2021年7月正式运作,俄乌冲突爆发后,欧盟通过该机制向乌克兰提供武器援助。

   (二)机构与决策

   参与欧盟共同安全与防务政策的相关机构分为主要机构与辅助机构两类。主要机构包括欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟共同外交与安全政策高级代表、欧盟对外行动署、欧盟委员会和欧洲议会等。

   1.欧洲理事会、欧盟理事会。欧洲理事会是有关欧盟对外行动特别是共同外交与安全政策及共同安全与防务政策的最高决策机构,每6个月至少开会两次,由成员国政府首脑或国家元首及欧洲理事会主席、欧盟委员会主席组成,负责确定欧盟整体战略利益和战略目标,以一致通过的方式就理事会的建议进行决策。欧洲理事会主席由欧洲理事会以有效多数的方式选举产生,任期两年半,可连任一次,负责主持欧洲理事会会议,在共同外交与安全政策上对外代表欧盟。欧盟理事会(又称部长理事会或理事会)是拥有立法权力及部分行政权力的决策机构;每次理事会会议都有不同的政策议题,各国根据议题派遣相关部长出席。安全与防务理事会主要由外长或防长参会,作为共同安全与防务政策的主要决策机构,每月至少开会一次,以一致通过的方式决策。

   2.欧盟共同外交与安全政策高级代表。这一职位最初由《阿姆斯特丹条约》设立,《里斯本条约》细化规定为人选由欧洲理事会通过特定多数表决的方式产生或终止。该职位在欧盟机构架构中具有独特的地位:一方面,高级代表兼任欧盟委员会委员和副主席,负责协调欧盟委员会除共同外交与安全政策之外的对外关系,如对外援助、对外贸易、扩大政策等;另一方面,还负责主持欧盟外长理事会,领导欧盟对外行动署及欧洲防务署的工作。其具体职能和权力包括:一是向理事会提出倡议或建议,有设置理事会议程的权力;二是执行权,负责调动各方资源执行理事会决定;三是在国际上代表欧盟;四是负责欧盟共同外交与安全政策框架下的日常工作,有根据需要召开紧急外长会议的权力;四是负责协调欧盟对外相关机构,包括协调欧洲议会,确保成员国遵守欧盟对外共同立场和原则等。

   3.欧盟对外行动署。这一机构有“欧盟外交部”之称,被视为《里斯本条约》最主要贡献之一。其职能主要是协助高级代表的工作和协调欧盟各方面资源,包括管理欧盟在全球派驻的外交代表团(相当于主权国家的大使馆)。欧盟对外行动署于2011年正式成立,人员由欧盟委员会、理事会及成员国派出的外交人员各占1/3组成。署内有两个部门主要负责共同安全与防务政策,一个是危机管理与计划司,负责就民事及军事行动进行政治—战略评估;二是民事计划与行动力量,主要负责民事行动。由于控制欧盟外交网络包括全球各地的代表团,该署相对于绝大多数成员国而言,拥有信息、情报和分析能力上的优势。

   4.欧盟委员会。欧盟委员会是欧盟的超国家机构,名义上在政治上保持独立,负责欧盟的整体利益,不直接参与欧盟共同安全与防务政策,但由于其负责欧盟预算执行及在扩大、发展援助等方面的职能,也有一定影响力。

   5.欧洲议会。欧洲议会也属于欧盟的超国家机构。《里斯本条约》在共同安全与防务政策上没有提及欧洲议会,意味着欧洲议会只能间接参与欧盟共同外交与安全政策及共同安全与防务政策。《里斯本条约》规定,欧盟共同外交与安全政策高级代表应该与欧洲议会就欧盟共同外交与安全政策及共同安全与防务政策进行经常性沟通,确保欧洲议会的意见和建议被纳入考虑;欧洲议会应该就欧盟共同外交与安全政策,包括共同安全与防务政策的实施进展情况每年举行两次讨论会。欧洲议会并非在所有外交、安全及防务问题上都有知悉或咨询的权力,但可通过控制预算施加影响。

   为更好决策,欧盟也设立了大量辅助机构。其中包括根据任务成立的如各类工作组的临时性机构。主要的辅助机构是根据欧盟条约或理事会决议成立的常设机构,如常驻代表委员会、政治与安全委员会、欧盟军事委员会等,都属政府间合作性质的机构。

   1.常驻代表委员会。这是欧洲理事会、欧盟理事会的主要辅助机构,分两类:常驻代表委员会I,负责农业、教育和环境等事务,由成员国常驻欧盟副代表组成,轮值主席国副常驻代表负责主持会议;常驻代表委员会II,负责外交和安全等事务,由成员国常驻欧盟大使级代表组成,轮值主席国常驻代表负责主持会议。常驻代表委员会每周开一次会,以一致通过的方式决策,所有欧洲理事会、欧盟理事会议程均先由常驻代表委员会把关,但这一机构没有决定权,决定权在欧洲理事会和欧盟理事会。常驻代表委员会所处理事务繁杂,并非仅限于共同外交与安全政策,但在该领域作用突出。

2.政治与安全委员会。这一机构是2001年根据欧盟基础条约成立的理事会下属常设机构,负责欧盟安全与防务领域的日常工作,位于布鲁塞尔,由27个成员国派驻布鲁塞尔的大使级代表组成,还包括欧盟委员会、理事会秘书处以及欧洲军事委员会代表。委员会在理事会和高级代表的领导下开展工作,下设系列专业工作小组,每周召开两次会议,必要时可随时开会,会议主持人由欧盟共同外交与安全政策高级代表任命。该机构地位重要,在理事会内的外交层级仅次于由成员国驻欧盟常驻代表组成的常驻代表委员会,起着联结成员国、高级代表以及超国家机构的作用,“某种程度上起到了欧盟委员会在其他政策领域的作用”,并凭借重要地位和巨大影响力被称作“在暗处管理”的机构。在绝大多数情况下,该委员会所做出的结论或建议都会得到理事会或欧洲理事会批准,后者实际上只是政治橡皮图章。作为欧盟外交与安全事务领域的“耳目”,这一机构职能广泛:一是负责监控国际形势,二是根据理事会、高级代表要求或者自主提供战略性建议和政策选择,三是拟定外长理事会议程,四是监督决策落实,五是为对外军事和民事行动提供政治和战略指导。政治与安全委员会与常驻代表委员会职能上有交叉,存在一定的竞争关系。一般而言,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国家安全研究》2022年第3期

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