薛立强:应急时期激励公职人员担当作为的制度建设

选择字号:   本文共阅读 742 次 更新时间:2022-08-11 09:45

进入专题: 应急时期   公职人员   激励措施  

薛立强  

〔摘要〕在2020年突发新冠肺炎疫情应急围堵的关键时期,中央有关部门从政治激励、精神激励、物质激励、职业发展激励等方面出台了多项措施,以激发广大公职人员积极投身疫情防控。与“平时”相比,这些应急管理时期的激励措施在制度建设方面体现出如下特征:迅速进行制度供给,快速推进激励制度建设;着眼于“有效性”设定激励规则,激励对象和措施更具針对性;提升制度执行力,加强激励力度。这些激励措施对于推进公职人员激励制度建设也提供了一定的经验:坚持正向激励为主、负向激励为辅,坚持发挥物质激励和精神激励的积极作用,坚持发挥政治激励和职业发展激励的关键性引导作用。这些经验启示我们,新时代进一步完善公职人员激励制度建设,应重视发挥能力开发激励的重要作用,重视发挥各项激励措施的综合效应,重视应急时期激励措施与长期激励制度建设的结合。


〔关键词〕应急时期,公职人员,激励措施,新冠肺炎疫情


〔基金项目〕教育部首批新文科研究与改革实践项目“高水平商科人才培养的政产学研协同育人机制创新与实践探索”,主持人黄凤羽。


〔作者简介〕薛立强(1977-),男,河北鹿泉人,天津商业大学公共管理学院副院长,教授、法学博士,主要研究方向为当代中国政府与政治、干部人事制度、废弃物管理。


公职人员广泛分布在党政机关、事业单位、国有企业、基层群众性自治组织中,他们是这些机构和组织中从事管理和服务的工作人员,是政府政策的重要执行者,是公共管理、社会治理的主体力量,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。在重大公共危机事件治理中,有效调动起广大公职人员的积极性,是成功实施应急管理的重要条件。党的十八大以来,激励公职人员担当作为也是公共部门人力资源建设的重要内容。习近平总书记指出,我们要在选人用人上体现讲担当、重担当的鲜明导向,把敢不敢扛事、愿不愿做事、能不能干事作为识别干部、评判优劣、奖惩升降的重要标准〔1〕。2020年新冠肺炎疫情暴发以来,为有效应对和控制疫情,各级政府出台了很多激励公职人员不忘初心、牢记使命、积极担当作为的政策措施,有效地激发了广大公职人员的积极性,成为有效抗击疫情、保持社会大局稳定、推动经济复苏和发展的重要动力。那么,在疫情防控的关键时期都有哪些激励措施?这些激励措施有什么特征?这些措施实施后取得了哪些经验?如何进一步做好公职人员的激励工作?这是公共部门人力资源研究、应急管理研究以及公共治理研究中特别值得关注的问题,对于深入认识中国特色社会主义制度的重大优势,也具有重要意义。在学术界,近年来学者们加强了关于公职人员激励问题的研究。学者们认为,我国公职人员激励体系建设历经了奠基(1949—1978年)、改革(1978—1987年)、发展(1987—2012年)、创新(2012年以来)等不同时期,公职人员激励包括政治激励、职业发展激励(目标激励)、物质激励(经济激励)、精神激励、人文关怀激励等类型〔2〕,激励作用的发挥受到个人、管理体制、社会文化等多种因素的影响和制约。基层虽然有“实职”与“虚职”、“大镇”与“小镇”、“大部门”与“小部门”、“关键岗位”和“普通岗位”等体现不同层级、岗位、自主权、地位、价值的隐性激励方式〔3〕,但是仍然存在激励理念滞后、激励机制欠缺、激励手段单一等问题。总体而言,学者们对于公职人员激励的历史发展、制约因素、类型、存在的问题等已经进行了一定的研究。然而,这些研究的对象主要是“平时”情况下的激励问题,对于“应急”状态下的公职人员激励问题,则少有较为深入的研究。2020年1月20日,习近平总书记首次对新冠肺炎疫情防控作出重要指示,标志着全国性新冠肺炎疫情防控工作的正式启动。面对来势汹汹的疫情,在党的领导下,我们采取了一系列激励措施,全国人民齐心协力,抗疫斗争进展顺利,为2020年5月21日、22日全国政协十三届三次会议、第十三届全国人大三次会议的顺利召开营造了安全的环境,也标志着疫情防控取得重大战略成果。中国之所以能用一个多月的时间初步遏制疫情蔓延势头、用两个月左右的时间将本土每日新增病例控制在个位数以内、用三个月左右的时间取得武汉保卫战、湖北保卫战的决定性成果〔4〕,与疫情防控关键期采取的激励措施有着密切关系。为此,本文特选取2020年1月20日至5月20日突发疫情应急围堵的关键时期中央出台的相关激励措施,从政治激励、精神激励、物质激励、职业发展激励、能力开发激励等方面来深入研究这一问题。


一、2020年疫情防控关键时期公职人员激励的主要措施


2020年1月20日至5月20日的新冠肺炎疫情应急围堵关键时期,中央出台了多个规范性文件,以激励领导干部、医务人员、城乡社区工作者等公职人员履职尽责、积极工作,为疫情防控的有效进行提供了坚强的组织和人力资源保障。经过查找与梳理,本文共确定10个公开文件作为分析对象(见表1)。从这些文件中,笔者梳理出4个方面共20条相关激励措施:

(一)政治激励措施


政治激励是指通过政治褒扬、政治关爱、政治问责、政治吸纳、政治态度考察与认可、政治身份赋予、政治权利授予、提升政治地位等方式,激发人们的政治情感,鼓励人们参与政治实践,实现组织政治目标的过程。在公职人员管理中,吸收积极分子入党、由非领导职务提拔为领导职务、政治态度的考察、进行政治表彰(如优秀共产党员、先进工作者)、赋予特定的政治身份和政治权利(党委委员、人大代表、政协委员)、给予政治关爱(参与组织生活)、政治学习、追责问责等是实行政治激励的重要方式。从疫情防控关键时期中央出台的各个激励文件来看,主要包括2条正向、1条负向政治激励措施。正向措施是:政治吸纳(吸收积极分子入党),即对抗疫一线事迹突出的入党积极分子,可根据其表现“火线”发展入党(9号);政治态度考察与认可,即在疫情防控第一线考察、识别、评价、使用干部,把领导班子和领导干部在疫情防控斗争中的实际表现作为考察其政治素质、宗旨意识、全局观念、驾驭能力、担当精神的重要内容(3号、4号)。负向措施是:追责问责,即对不敢担当、作风飘浮、落实不力甚至弄虚作假、失职渎职的,给予严肃问责(3号、4号)。这些措施基于重大事件和关键时期的特殊要求,为公职人员应有的政治态度和政治行为指明了方向。


(二)精神激励措施


精神激励是对公职人员精神方面进行的内在激发,旨在保障、满足其精神追求,从而有效调动其工作积极性和创造性。在公职人员管理中,发挥精神激励功能的主要有奖励、惩戒、关心关爱、谈心谈话、澄清保护、困难帮扶等。通过对2020年疫情防控关键时期中央出台的相关文件的研究,共梳理出8条正向激励措施:一是宣传表彰。注重发现、及时表扬、宣传表彰各级党组织和广大党员、干部在疫情防控中涌现的先进集体和先进个人,形成学习先进、争当先锋的浓厚氛围,凝聚起众志成城、全力以赴、共克时艰的强大正能量(3号、4号、5号)。二是关心关爱。关心关爱奋战在疫情防控斗争一线的专家、医护人员和广大党员、干部,采取务实、贴心、到位的举措,帮助他们解决实际困难,解除后顾之忧(3号、4号、6号)。三是改善工作和休息条件。改善医务人员工作和休息条件,合理安排医务人员作息时间(6号),确保轮换休整到位(8号)。四是减负减压。切实为城乡社区工作者减负减压,保障城乡社区工作者身心健康,加强对城乡社区工作者关爱慰问,开展城乡社区工作者表彰褒扬工作,加大城乡社区工作者先进典型宣传力度(10号)。五是创造安全环境。依法严厉打击疫情防控期间涉医违法犯罪行为,强化医疗卫生机构安全防范措施(5号),创造更加安全的执业环境(6号、8号)。六是加强个人防护与心理疏导。加强医务人员个人防护,加强医务人员心理危机干预和心理疏导(6号、8号),组织做好一线医务人员健康体检(6号)。七是困难家庭照顾帮扶。切实落实对有困难家庭的照顾帮扶,开通一线医务人员家属就医绿色通道,建立社区干部联系帮扶一线医务人员家庭制度,对于一线医务人员子女教育给予更多的帮助关爱(8号)。八是烈士褒扬。依法做好因疫情防控牺牲殉职人员的烈士评定和褒扬工作,全面做好抚恤优待(8号)。从中可以看出,为了有效调动广大党员干部、医务人员、社区工作者等公职人员的积极性,党和政府出台了多角度、多层面的精神激励措施。


(三)物质激励措施


物质激励是指运用物质手段使公职人员得到满足,从而调动其工作积极性、主动性和创造性,主要包括薪酬、福利、保险、津贴补贴等方式。2020年疫情防控关键时期的物质激励主要包括6条正向措施:一是发放补助。对参加防治工作的医务人员和防疫工作者给予临时性工作补助(2号、6号),对城乡社区工作者适当发放工作补助(10号)。二是核增绩效工资。向作出突出贡献的一线人员核增一次性绩效工资(6号)。三是提高津贴标准和薪酬待遇。提高卫生防疫津贴标准(6号),提高疫情防控人員薪酬待遇(8号)。四是明确保险待遇。在新冠肺炎预防和救治工作中,医护及相关工作人员因履行工作职责,感染新冠肺炎或因感染新冠肺炎死亡的,应认定为工伤,依法享受工伤保险待遇(1号、8号)。五是改善防护条件。改善城乡社区工作者防护条件(10号)。六是落实保障待遇。落实一线医务人员生活保障(8号),切实做好城乡社区工作者职业伤害保障(10号)。物质激励是一种传统而有效的激励形式,通过这些激励措施,可以有效调动起公职人员投身疫情防控的积极性。


(四)职业发展激励措施


职业发展激励是指通过认可公职人员的工作成绩、满足公职人员的职业发展需求,以激发其工作积极性。在公职人员管理中,考核、职务职级职称升降、容错免责等是发挥公职人员职业发展激励功能的主要机制。2020年疫情防控关键时期的职业发展激励主要包括2条正向激励措施,1条负向激励措施。前者表现为职业晋升激励:对表现突出的人员,表扬表彰、大胆提拔使用(3号、4号);将医务人员在重大自然灾害或突发公共卫生事件中的表现作为职称评审中医德医风考核的重要内容(6号),实施职称评聘倾斜措施(8号)。后者表现为职位调整和等级降低:及时调整不胜任现职、难以有效履职的干部(4号)。职业发展激励事关公职人员的职业生涯,通过明确规定职业发展激励措施,可以为公职人员提供明确的工作引导。


二、疫情防控关键时期公职人员激励措施的制度建设特征


公职人员激励制度既是公共部门人力资源管理的一项重要制度,又是国家治理体系的构成部分。加强这项制度建设,对于激发公共部门人力资源的潜力,实现公共组织的阶段性目标,提升公共治理效能,推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。党和国家历来高度重视公职人员的激励机制建设,在各个历史时期,都善于利用多种激励措施激发起包括党员干部在内的广大公职人员的工作积极性,为党领导人民不断取得革命、建设及中国特色社会主义事业胜利奠定关键性的组织和人力资源基础。例如,早在新民主主义革命时期,党中央就出台了《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例草案》(1943年4月),综合运用正向激励和负向激励激发干部的工作积极性。社会主义革命和建设时期,颁布了《国家机关工作人员奖惩暂行条例》(政务院,1952年8月)、《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》(1957年10月)等文件,以正向职业发展激励和精神激励为主激发广大公职人员的积极性。改革开放和社会主义现代化建设时期,随着干部人事制度改革的推进和党政领导干部制度、公务员制度的建立健全,相关的激励制度建设也在加速,职业发展激励和物质激励得到更多的运用。中国特色社会主义进入新时代以来,在突出政治激励、职业发展激励、能力开发激励、精神激励的同时,负向激励措施有所强化。


一个国家的治理制度可以分为基础制度、基本制度、具体制度三个层面。其中,基础制度主要体现为宪法制度——规定公民权利保障原则、政府组建和施政原则,并确立宪法至上的保障制度;基本制度表现为政府制度、政党制度、选举制度、国家结构制度等一系列基本的政治制度;具体制度则表现为各种政策性的规章制度〔5〕。在现实中,可以通过及时调整具体制度,以满足治理需求并不断完善基本制度、基础制度。从国家治理制度建设的视角来看,公职人员激励制度属于具体制度层面。将2020年新冠肺炎疫情防控关键时期出台的公职人员激励措施放在公职人员激励制度建设,特别是国家制度建设的更为广阔的视野,可以发现这些“关键时期”公职人员的激励措施体现出下述几个方面的制度建设特征:


(一)迅速进行制度供给,快速推进激励制度建设


当社会公共利益面临重大挑战时,既有的制度往往难以满足克服挑战的特殊需要,这就出现了对新的制度建设的需求。这时,政府部门尤其是中央政府如果能够及时回应需求,迅速进行制度供给,则有利于成功克服挑战、渡过危机。在这方面,相对于“平时”的制度供给而言,2020年疫情防控关键时期的公职人员激励制度建设体现出迅速进行制度供给的突出特点。“平时”的激励制度建设一般要经过酝酿、试点、总结、起草、讨论、表决等程序,往往需要一段较长的时间。而关键时期的制度建设则基于特殊需求,启动较为迅速,历时较短。如表1所示,2020年1月20日至3月初,在短短的1个多月时间内,中央有关部门共出台10多个专门的公职人员激励文件,从多个方面加强公职人员的激励制度建设。相对于“平时”而言,这种基于现实迫切需求的制度供给的速度显然更快。


(二)着眼于“有效性”设定激励规则,激励对象和措施更具针对性


制度经济学认为,制度是组织人类公共生活、规范和约束社会成员行为的一系列规则,可以分为准入规则、行为规则、激励规则等类型〔6〕5。其中,激励规则表现为对遵守或违反行为规则成员的奖励和惩罚办法,以及规则指导下成员行为结束后奖品的分配方法。激励规则的设定追求“有效性”,即:能够有效地规范成员的行为,使绝大多数成员愿意遵循组织规则;能够调动起成员行为的积极性,使成员愿意为实现组织目标而努力;能够兑现组织承诺,使组织充满继续发展的动力和活力。从这个角度来说,疫情防控关键时期出台的激励措施表现出基于“有效性”设定激励规则、激励对象和措施更具针对性的特点。一方面,激励措施的制定基于有效围堵疫情的特定需求。在疫情暴发的特殊时期,有效调动广大党员干部、医务人员、社区工作者等投入疫情防控,迅速围堵疫情,是这一时期的第一要务。基于这一认识,中央层面出台的各项激励措施可以说都是基于有效围堵疫情而作出的。例如,在给予疫情防控人员充分的正向政治激励、精神激励、物质激励、职业发展激励的同时,对于疫情防控不力的人员则进行强有力的负向政治激励、职业发展激励。另一方面,激励对象和激励措施更具针对性。就激励对象来说,“平时”的激励制度建设更多的是“面上”的,其对象多是某类公职人员群体。例如,党内法规中的激励面向的是党员和党政领导干部,《公务员法》及其配套法规中的激励对象是公务员群体,而疫情防控关键时期的激励对象主要是参与疫情防控的领导干部、医务人员、社区工作者、“下沉”干部②等特定对象。就激励措施来说,“平时”的激励更多地是执行既有的制度,较少出台针对性措施。总的来说,在疫情防控关键时期,党和政府针对疫情防控的特殊需要,紧扣公职人员的切实需求,从政治激励、职业发展激励、物质激励、精神激勵等方面提出针对性的激励措施。


(三)提升制度执行力,加强激励力度


制度执行力是指制度本身所具有被执行落实的强制力、执行效力,以及相关组织在执行相关制度时的执行力量和执行效力〔7〕。制度的生命力在于执行,提高制度执行力是制度建设的重要内容。就一项特定制度而言,其执行力受到制度规定自身、执行者、具体环境等多方面的影响。相对于“平时”激励更多着眼于激发公职人员的长期努力而言,疫情防控关键时期的激励旨在激发公职人员短期内积极响应组织号召,投入相关的组织任务,因此后者的制度执行力较强,激励力度较大。从制度内容看,规定了更具针对性、更为有效的激励措施。从执行主体看,疫情暴发以来,疫情防控成为各级政府的“第一要务”,涉及疫情防控的决策多由各级政府的核心决策层作出,执行主体更具权威性。从具体环境来看,疫情防控的特殊时期,也要求大力加强执行力度,实际的执行结果也是如此。在2020年突发疫情应急围堵的关键时期,各级政府大力采取各种激励措施以激发公职人员的积极性。正向激励措施如:自2020年1月20日至2月底,湖北、广东、河南、浙江、湖南、江西、山东、江苏、重庆、黑龙江、北京、福建等12省(市)和国家卫健委的各级党组织共在抗疫一线发展党员3060名〔8〕;截至2020年9月初,共有25000多名优秀分子在疫情防控的火线上宣誓入党〔9〕。负向的激励措施如,湖北省2020年2月1日召开的新冠肺炎疫情防控工作新闻发布会指出,仅疫情发生以来的10余天,黄冈市各级纪检监察机关就处理防控不力的党员干部337人〔10〕。


三、关键时期公职人员激励制度建设的经验


从激励的内容来看,2020年突发疫情应急围堵关键时期出台的一系列激励措施对于推进新时代公职人员激励制度建设提供了如下一些经验:


(一)坚持正向激励为主,负向激励为辅


正向激励通过对人的行为进行正面强化,以调动其积极性,使其以一种愉快的心情完成被组织鼓励的行为。反之,负向激励则是对人的行为的负向强化,采用批评、责备、严禁、处罚等强制性、威胁性的方式,以尽量杜绝不被组织认可的行为发生。公职人员总体而言具有较高的素质,对党和人民具有较强的责任感,对其职业具有较高的荣誉感,这决定了对其激励应坚持正向激励为主、负向激励为辅。从前述激励措施来看也是如此:20条激励措施中,18条属于正向激励,2条属于负向激励。正向激励中既有政治激励、职业发展激励,又有物质激励、精神激励,对于公职人员的行为具有非常明显的导向作用。2条负向激励措施集中于政治激励和职业发展激励,虽然措施不多,但都事关公职人员的职业生涯,都切中公职人员激励的关键点。


(二)坚持发挥精神激励和物质激励的积极作用


作为基本的激励方式,精神激励和物质激励是两种有效的激励方式,自古以来都受到高度重视并被大量运用。在我国当今也是如此,党和政府高度重视发挥精神激励和物质激励的积极作用。在这次疫情防控关键时期的20项激励措施中,8项为精神激励,6项为物质激励,二者占到全部激励措施的70%。需要注意的是,为有效调动起公职人员的积极性,有关部门从多个方面、多个角度,运用多种方式对公职人员实施精神激励和物质激励。例如,在精神激励中,既有宣传表彰等直接的精神激励,又有改善作息条件、加强个人防护和心理疏导、减负减压、关爱慰问、帮助解决实际困难等关心关爱措施,还有创造安全的执业环境、落实困难家庭照顾帮扶、开展烈士褒扬和先进表彰等“延展性”激励措施。在物质激励中,既有提高薪酬待遇、核增绩效工资、发放工作补助等直接的物质激励措施,又有改善防护条件、明确工伤保险待遇、做好职业伤害保障、落实生活保障等保障性激励措施。可以说,这些精神激励和物质激励措施的有效运用,较为直接地调动起了广大公职人员参加疫情防控的积极性。


(三)坚持发挥政治激励和职业发展激励的关键性引导作用


公职人员具有长期任职的特点,追求政治上的进步和职业上的发展是其职业生涯的重要目标。政治激励和职业发展激励恰恰事关公职人员的政治认可和层级晋升,在公职人员激励体系中发挥着关键性的引导作用。此外,政治认可和层级晋升往往意味着地位的提升和工资福利等待遇的增长,因此发挥着综合性的激励功能。在疫情防控关键时期,中央高度重视并充分运用这两种激励方式,并且表现出与其他激励不同的特点。首先,既注重发挥正向激励的作用,又注重发挥负向激励的作用。不同于精神激励和物质激励只有正向激励措施,政治激励和职业发展激励既有正向激励措施,又有负向激励措施,对公职人员的行为具有明确的引导作用。其次,措施数量虽然不多,但都非常关键。例如,正向政治激励措施集中于政治吸纳(入党)和干部的评价使用,负向政治激励措施则聚焦于问责;正向职业发展激励措施关注的是提拔使用和职称评聘,负向职业发展激励措施则是职位调整(免职、降职、撤职等)。可以说,每一条措施都事关公职人员的身份、地位和职业生涯,公职人员自然对其高度重视。


四、关键时期公职人员激励制度建设的几点启示


公职人员的管理制度是一个体系,其基于不同的管理需求,由不同的制度形式构成,如录用、职位分类、等级、考核、奖惩、培训、交流、工资福利保险、辞职辞退、申诉控告、退休等,这些制度形式的不同组合发挥着不同的功能③。总体而言,现代公职人员管理制度主要包括下述六大功能:选拔配置功能、更新功能、监控功能、保障功能、开發功能、激励功能。在这六大功能中,选拔配置、更新、监控是传统的人事管理功能,保障、开发、激励则是现代人力资源管理更为注重的功能。其中激励功能即依托多种制度化的手段和方式,通过满足公职人员物质、精神、能力开发、职业发展、政治进步等多样化的需求,使其认同组织目标,强化努力工作的动机,激发工作热情和主动进取的精神,以实现组织目标和个人发展的双赢。在党和政府的公职人员管理制度建设历史上,虽然改革开放以来日益重视保障、开发、激励等功能,但这些功能的发挥还有所不足。关键时期的公职人员激励制度建设启示我们,系统完善我国公职人员激励制度可以从以下几方面着手:


(一)重视发挥能力开发激励的重要作用


能力开发激励是指通过不断开发公职人员的个体潜能,防止公职人员的工作倦怠,使其始终保持工作新鲜感和成就感,实现人生奋斗目标的过程,主要方式有工作授权、培训、交流轮岗、挂职锻炼等〔11〕。能力开发激励重在开发公职人员的个体潜能,使其增长才干,将来能够担负更重要的责任。疫情防控既是对公职人员各方面能力的“大考”,也为广大公职人员提升自身应急管理、社区治理、公共服务、协调调度、群众工作等方面的能力提供了重要机遇。现实中,疫情防控期间各级政府部门、医疗机构和企事业单位抽调了大批公职人员从事疫情防控。然而,从管理的角度来看,有关部门和机构,以及很多被抽调的人员,更多的是从完成疫情防控“任务”的角度来看待这项工作的,对这项工作蕴含的能力开发激励功能认识不足。这从前述干部激励文件和措施中即可明显看出。发挥能力开发激励的作用,要从以下几方面着力:


1.认识到能力开发激励的重要价值,提高能力开发激励的意识。在公职人员的激励体系中,能力开发激励发挥着支持性作用。具体来说,通过能力开发,公职人员的相关潜能获得开发,相关能力获得提升,将为其政治进步和职业发展奠定坚实基础,也使精神激励、物质激励的作用得到有效发挥,从而有助于提升国家治理、政府管理、社会服务水平。因此,相关管理部门应充分认识能力开发激励的重要价值,注重开发公职人员的能力。


2.管理部门应注重从能力开发激励的角度出台政策,明确能力开发激励的目标、方式、途径、效果等。公共部门的人力资源管理机构在重视政治激励、精神激励、物质激励、职业发展激励的同时,也应注重从能力开发激励的角度出台相关政策。例如,明确不同层级、不同部门公职人员能力开发的目标;根据特定的能力开发目标确定工作授权、培训、交流轮岗、挂职锻炼等不同的能力开发方式,以及理论授课、现场考察与操作、网络学习等不同的开发途径;定期做好能力开发效果的评估;等等。


3.公职人员应转变观念,努力开发和提升自身的职业发展能力。公职人员应认识到,自己的职业发展最终取决于自身所具有的能力,而应急时期又是考验和提升自身能力的难得机遇。因此,应以积极态度和主动精神勇于面对新情况、新问题、新挑战,增强斗争精神,积极投入应急时期的艰巨任务,在克服困难中大力开发和提升自身的职业发展能力。


(二)重视发挥各项激励措施的综合效应


从公职人员的整个职业生涯来看,政治激励和职业发展激励占有主导地位,发挥着主导作用,精神激励发挥着行为引导作用,物质激励发挥着重要的保障作用,能力开发激励发挥着支持作用。在每一种激励中,又可以有多个层面、多种角度的措施,它们共同构成公职人员激励的体系。这就要求相关管理部门在运用激励方式、制定激励措施时要从激励体系的整体着眼,重视发挥各项激励措施的组合效应和激励机制的综合作用。


1.基于不同激励措施的特点,发挥各种激励措施的综合效应。在激励体系中,各项激励措施各有特点。例如,物质激励较为直接,往往能够起到“立竿见影”的效果,但其后续“作用”的时间却较短;政治激励、精神激励更多地从精神方面发挥激励作用;职业发展激励主要是对公职人员既有努力和工作效果的一种肯定,同时也为其进一步发挥才干提供了更高平台;能力开发激励主要着眼于公职人员的能力提升和未来发展,其发挥作用的时效性往往较长。管理部门在制定激励措施时,应将不同类型的激励措施结合起来,发挥其综合效应。


2.根据特定任务和环境的要求制定针对性的激励措施。激励措施一般是针对特定任务、在特定环境下发挥作用的,这就要求相关部门要根据特定的任务和环境制定针对性的激励措施。例如,在“关键时期”要大力运用政治激励、精神激励、物质激励等措施,以激发公职人员积极投身公共部门的紧急任务;从长远着眼,则要注重发挥职业发展激励、能力开发激励的作用,将适当的人才选拔配置到合适的岗位上去,并不断提升公职人员的能力素质。


3.根据公职人员职业生涯的特点,实行不同的激励措施。公职人员具有“长期任职”的特点,从事同一类型工作的职业生涯较长,应根据职业生涯不同时期的需求,实行不同的激励措施组合。例如,对于入职适应期(入职5年以内)的基层公职人员而言,物质激励措施的作用可能更大;对于职业发展上升期(入职5至20年)的公职人员而言,应充分发挥政治激励、职业发展激励、能力开发激励等措施的重要作用;对于职业中后期(入职20年以上至退休)的公职人员,则要注重发挥精神激励的作用。此外,在设计激励措施时,既要关注对公职人员个人、集体等主体的直接激励,又要重视对公职人员亲属的关心关爱,解除公职人员的后顾之忧,为其努力工作创造良好的条件。


(三)重视与长期的制度建设相结合


应急时期的激励措施对于制度建设具有重要意义,很多应急时期的临时性措施经过完善之后成为长期性的管理机制和制度。因此,疫情防控关键时期出台的各项激励措施,要上升为公职人员的激励制度,就要重视与长期制度建设的结合。


1.从“平战结合”的高度完善公职人员的激励制度建设。“平战结合、军民结合”是新中国国民经济建设和国防建设的重要指导方针,指国家在指导国民经济建设和国防建设时,要兼顾二者的需要,做到平时经济建设与战时动员准备相结合,民用生产与国防生产相结合。2020年初新冠肺炎疫情暴发后,习近平总书记就强调疫情防控要注意“平战结合”。例如,2020年2月14日,习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表的重要讲话中指出,要平战结合、补齐短板,健全优化重大疫情救治体系〔12〕。在加强公职人员的激励制度建设时,也应注意“平战结合”,将其纳入长效制度建设之中,以提升公职人员的应急管理意识和能力。首先,应培养公职人员应急管理意识。公职人员要认识到,“平时”工作中也存在大量的应急性事务,应急管理离自身并不遥远,每一名公职人员都应具备应急管理的意识和能力。其次,应有意识地提升公职人员的应急管理能力。可通過培训、轮岗以及分批选派公职人员参与应急管理实践等形式,有意识、有组织地提升公职人员的应急管理能力。最后,应从理论上认真总结中国疫情防控应急管理的成功经验。新冠肺炎疫情暴发以来,中国人民在党的坚强领导下坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策,取得了抗击新冠肺炎疫情斗争重大战略成果,凸显了中国特色社会主义制度的显著优势,形成了很多具有中国特色的应急管理成功经验。当前,应从理论上认真总结这些经验,讲好疫情防控的“中国故事”,提升公职人员应急管理方面的理论水平。


2.及时总结评估疫情防控期间出台的各项激励措施的实施效果,将其纳入常规的制度建设之中。当前,应做好疫情防控期间出台的各项激励措施及其效果的评估,将其总结提炼之后纳入公职人员常规管理制度之中。首先,应认真梳理疫情期间出台的各项激励政策,分清哪些仅适用于应急时期,哪些除了适用于应急时期,还适用于“平时”。例如,疫情期间出台的物质激励措施,大多仅适用于疫情防控的特殊需求;而政治激励、精神激励、职业发展激励等措施,则很多可以吸收进常规制度之中。其次,对于可以吸收进常规制度建设的各项措施,进行总结提炼之后纳入公职人员的职务职级职称升降、考核、奖惩、交流、工资、福利、保险等各项管理制度之中。政治激励、职业发展激励的措施可以纳入职务职级职称升降、考核、交流等制度之中;精神激励以及物质激励中的少量措施,可以纳入奖惩、工资、福利、保险等制度之中。


3.分类完善不同类型、不同层次公职人员的激励制度。公职人员分为不同的类型,如公务员、事业单位管理人员、国有企业管理人员、专业技术人员、基层社区工作人员等。每种类型的公职人员又分为不同的层次。在完善公职人员激励制度时,应注意分类分层次制定具体措施,实现精准激励。在制度建设的意义上,对于公务员、事业单位和国有企业的管理人员,重在实行政治激励、职业发展激励、精神激励和能力开发激励;对于专业技术人员,重在实行能力开发激励和职业发展激励;对于基层社区工作人员,则要更多地打通职业发展通道,多实行政治激励、精神激励、能力开发激励和物质激励;对于特定公共组织的基层、中层、高层④公职人员,也应实行不同的激励。一般而言,对基层人员应更多地进行物质激励、精神激励、能力开发激励;对中层人员应更多地关注其政治需求和职业发展需求,对其进行政治激励、职业发展激励和能力开发激励;对高层人员应进行政治激励、职业发展激励、能力开发激励和精神激励。


总之,激励制度是现代公共部门人力资源管理的重要制度之一,疫情防控期间出台的各项激励措施体现出特殊场景下制度建设的突出特点,也为完善公职人员的激励制度建设积累了很多有益经验。应认真总结这些特点和经验,并将其纳入长期的制度建设之中,以提升广大公职人员和整个公共治理体系的应急管理、平战结合能力,为实现国家治理体系和治理能力现代化贡献力量。


注释:


①未查到具体文件名称。参见:《中共中央组织部印发通知 要求抓紧做好在新冠肺炎疫情防控第一线发展党员工作》,http://www.12371.cn/2020/02/26/ARTI158271443045356

1.shtml。


②“下沉”干部指疫情期间受指派“下沉”社区参加疫情防控的机关干部。


③例如,录用、职位聘任、职务职级职称级别升降、交流、辞职辞退等制度形式共同发挥着选拔配置功能,考核、等级、奖惩、工资福利保险等制度不同程度地发挥着激励功能。


④这里指特定公共组织内部相对而言的基层、中层、高层。


参考文献:


〔1〕习近平.在全国组织工作会议上的讲话〔EB/OL〕.https://www.12371.cn/2018/09/17/ARTI1537150840597467.shtml.


〔2〕薛立强,李德伟.“四维激励”框架下城市基层公务员激励机制研究〔J〕.中国人事科学,2019(02):4-13.


〔3〕吕德文.基层干部更替及其隐性激励〔J〕.武汉科技大学学报(社会科学版),2020(02):179-184.


〔4〕习近平用这句话评价我国疫情防控工作成果〔EB/OL〕.http://news.china.com.cn/2020-05/09/content_76023956.htm.


〔5〕燕继荣.现代国家治理与制度建设〔J〕.中国行政管理,2014(05):58-63.


〔6〕道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效〔M〕.杭行,译.上海:格致出版社,2008.


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〔8〕赵 兵.各级党组织抓紧做好在抗疫一线发展党员工作〔EB/OL〕.http://hb.people.com.cn/n2/2020/0229/c194063-33837976.html.


〔9〕习近平.在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话〔N〕.人民日报,2020-09-09(02).


〔10〕郭婷婷.黄冈处理处分防控不力党员干部337人 6名领导干部被免职〔EB/OL〕.http://hb.people.com.cn/n2/2020/0201/c194063-33755994.html.


〔11〕薛立强,郭跃驰.高校行政人员激励研究述评:问题检视与未来展望〔J〕.中国人事科学,2021(10):1-10.


〔12〕习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调 完善重大疫情防控体制机制  健全国家公共卫生应急管理体系〔N〕.人民日报,2020-02-15(01).


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