樊吉社:中美战略竞争的风险与管控路径

选择字号:   本文共阅读 2277 次 更新时间:2022-06-23 20:14

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樊吉社  

内容提要:中美关系已经进入原有双边关系框架终结、新双边关系框架尚待确立、两国探索双边关系发展方向的新阶段。战略竞争至少在中短期内将是双边关系的新常态,拜登执政后美国甚至强化了此种态势。中美关系框架的改变必然影响彼此认知,误读、误判概率随之上升。基于此种认知采取的反应和行动很可能诱发意外甚至冲突,因此,管控中美战略竞争将变得非常必要。为管控中美战略竞争,双方应该采取以下举措:中美可从美苏冷战互动中汲取经验和教训;梳理存在分歧的问题领域,为管控和解决这些分歧创造条件;将分歧管控和危机管理纳入现存的各级外交和安全对话机制之中;落实已有并尝试签署新的分歧管控甚至危机管理协议;保持各层级对话沟通渠道畅通,通过官方正式或者非正式渠道传递清晰信号。

关 键 词:中美关系  美国外交  拜登政府  战略竞争  危机管控  Sino-U.S.Relations  American Policy towards China  Biden Administration  Strategic Competition  Crisis Management 



特朗普执政期间,美国从根本上调整了对华战略的基本框架,用战略竞争取代对华接触与中美合作。中美关系已经进入原有双边关系框架终结、新双边关系框架尚待确立、两国探索双边关系发展方向的新阶段。


拜登在其执政后的外交政策讲话中将中国称为“最严峻的竞争者”(Most Serious Competitor),宣称要“直面”中国对“美国繁荣、安全和民主价值构成的挑战”①。拜登政府3月初发布《过渡期国家安全战略指南》(Interim National Security Strategic Guidance),将中国称为“唯一有能力将其经济、外交、军事和技术力量结合起来,对稳定和开放的国际体系构成持续挑战的竞争对手”。②美国将其对华政策重新界定为“有条件的3C”:该竞争的时候竞争(compete),能合作的时候合作(collaborate/cooperate),必须对抗的时候对抗(confront)。③这些政策言论和姿态表明,美国对华战略竞争的政策不仅没有调整,甚至已经开始呈现不断强化的态势。


回顾中美近年来的互动,两国合作和协作的空间不断被美国淡化和压缩,而竞争的观念不断被重申,竞争的领域不断被拓展。对此,中国也作出了正面回应。2021年1月25日,中国国家主席习近平在世界经济论坛“达沃斯议程”对话会上的致辞中表示,“要提倡公平公正基础上的竞争”,开展“田径赛”而不是搞“角斗赛”。④3月7日,国务委员兼外交部长王毅在“两会”记者招待会上强调,中美应进行“良性竞争”,并通过坦诚沟通以有效管控分歧,防止战略误判,避免冲突对抗。⑤


展望未来,中美战略竞争将是新的常态,维持中美关系的总体稳定需要争取合作、管控竞争、防范对抗,而管控竞争是增进合作和防范对抗的关键。能否有效管控战略竞争,化解风险,减少误判,这是中美两国中长期内面临的重要挑战。本文将简析美国对华战略框架调整,辨析战略竞争潜含的风险和管控必要性,最后探讨如何管控中美战略竞争。


一、美国对华政策框架调整:战略竞争新常态


美国对华政策框架的调整始于特朗普政府。特朗普执政的前三年,美国聚焦双边关系中的经贸分歧,中美两国一边“打关税战”,一边“谈经贸协议”,“打”“谈”并举,探寻解决经贸争端之道。在中美经贸关系越来越具有对抗性的同时,美国对华政策的其他方面也呈现出渐进的深刻变化。2020年1月新冠肺炎疫情暴发后,两国未能开展公共卫生合作以延缓或者阻滞双边关系下行趋势,疫情反而成为双边关系进一步恶化的催化剂。美国将中美关系中的所有问题都视为国家安全问题,在各个方面均采取了更具对抗性的姿态,中美两国的分歧与矛盾呈现出全面化、安全化和意识形态化的特征,两国在诸多敏感议题上的互动诱发意外、危机和冲突的风险显著上升。


第一,存续四十余年的美国对华政策框架已经被特朗普政府颠覆,且不会因为特朗普离任而逆转,这是双边关系面临的基本现实。中美建交以后,两国之间存在着各种各样的分歧,也曾经历过数次意外甚至危机,但中美关系仍能保持总体稳定,其原因在于美国对华政策的基调是接触与合作。美国对华接触与合作的战略隐含一个假设,即支持中国崛起和融入第二次世界大战后建立的国际秩序有助于中国朝着美国预期的方向发展,而特朗普总统及其外交安全团队则认为此种假设已经不成立,因而在2017年12月发布的《美国国家安全战略报告》中明确强调回归大国战略竞争,将中国视为战略竞争对手。⑥美国对华战略调整也落实到随后发布的多份官方文献中,包括《美国国防战略报告》《美国军事战略报告》,以及核态势、网络、外太空等具体议题的战略报告。


虽然特朗普政府仍将中国和俄罗斯列为同一类的所谓“大国威胁”,但显然认定中国是比俄罗斯更严峻的系统性挑战、生存性威胁。冷战期间美国对苏联的安全威胁认知界定了美国的安全、国防和军事战略,如今美国也试图将中国视为类似冷战期间与苏联等量齐观的威胁来源。为此,美国不断强化在亚太地区的战略部署,并尝试提出新的战略理念。


美国调整对华政策最具象征意义的事件是蓬佩奥于2020年7月23日在尼克松总统图书馆发表的对华政策演讲:一个共和党国务卿在一个共和党总统图书馆前宣告,美国对华政策失败了,美国需要终结过去半个世纪的对华政策框架。蓬佩奥在演讲中宣称,尼克松总统执政时期开启的对华接触没有达到当时预期的改变,因此要终结“盲目接触”的旧范式。⑦美国颠覆对华政策框架几乎是特朗普执政期间的最大外交遗产,它将中美互动从确定模式引向不确定的未来。


第二,美国国内各政治力量在对华政策上已有新共识。美国共和党和民主党两党在传统上有不同的内政外交政策偏好,行政部门与国会处理内政外交政策的方法不相同,民众与精英之间也会有不小分歧,这种政策偏好和方式、方法的区别在美国对华政策上有同样的体现。然而,随着美国对华政策调整,以及中美在诸多分歧问题上的博弈,美国国内各种政治力量或许在其他问题上的分歧依然如故,但在美国对华政策调整问题上存在基本共识,支持美国对华政策的调整。迄今,美国国内各派政治力量在对华政策上或许仍存在细微差别,但这种差别仅是方法和程度之别,而非方向性的不同。


美国行政部门和国会在对华政策上的互动可以体现这种变化。冷战结束以来,美国国会通常是发展中美关系的障碍,参众两院议员通过种种方式掣肘行政部门的对华政策倡议和行动。在过去几年中,“府会”在美国对华政策上相互制约的状况已经发生改变:一方面,行政部门采取了较为强硬的对华政策;另一方面,国会推动通过了多项涉华立法或者决议。仅以116届国会为例,从2019年1月到2020年8月,在不足两年的时间内国会已引入366项涉华法案,其内容涉及贸易、投资、供应链、国家安全、信息技术、人权等各个方面;虽然很多立法动议未能成为法律,但议员引入立法动议的速度加快,而且两党在涉华问题上的分歧越来越小。⑧行政部门和国会并非相互协调,而是各行其是,从不同侧面对华示强、施压。美国国内各派政治力量对华态度和政策偏好的变化属于根本性的,其影响将是长远的。


美国对华政策的调整不仅仅体现在官方文件和官员相关政策讲话之中,还表现在美国国内民众涉华态度的渐进变化。据皮尤研究中心的调查,随着贸易摩擦加剧,美国民众对中国的认识更趋负面;新冠疫情暴发后,美国民众对中国的认识愈发消极。⑨从政府官员到国会议员再到普通民众,在特朗普政府的推动下,美国国内各政治力量在对华政策上已形成新的共识。


第三,美国在涉华政策议题的操作层面上所采取的诸多行动影响深远。近年来,美国国会已经不再满足于表达对华政策的不同见解,而是频频在国会推动多项涉华立法,立法主题涉及中国台湾、新疆、西藏和香港等敏感和重大的问题,将美国对华政策的消极姿态和强硬做法固化、长期化,限制了未来美国政府在对华政策上的腾挪空间。拜登执政不久,新一届美国国会已开始酝酿重大涉华立法。2021年4月8日,参议院外交关系委员会主席、民主党参议员梅内德斯和共和党参议员里什联合提出《2021年战略竞争法》,呼吁动员美国所有的战略、经济和外交工具以对抗中国对其国家和经济安全构成的挑战。⑩参众两院已经在过去几年提出了诸多涉华立法法案,拜登执政期间,这种势头不可能逆转。


美国国务院是直接处理外交事务的部门,国务卿则被称为首席外交官。传统上国务卿和国务院的其他官员都会谨言慎行,避免“非外交”的政策言论。然而,特朗普执政后,美国国务卿和国务院其他官员成为四处动员美国公众和美国盟友改变对华政策的主导力量。即使在疫情暴发期间,美国国务院官员仍不断呼吁各国响应美国调整对华政策。拜登执政后,新任国务卿布林肯曾有在联邦政府担任要职的履历,但在对华政策上的种种言论并不顾忌外交通例,对中国颇多指责。2021年3月18日至19日,中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪和国务委员兼外长王毅在安克雷奇同美国国务卿布林肯、总统国家安全事务助理沙利文会面,双方以“非常坦率的”姿态开启了首次面对面对话。


美国情报和联邦执法部门也采取了各种行动打击中美人文和教育交流。据《纽约时报》报道,联邦调查局蓄意滋扰、威胁前往美国参加学术交流的中国专家学者,吊销或者限制其中一些人的赴美签证。(11)美国司法部根据美国贸易代表办公室2018年3月份发布的关于中国贸易行为的报告发起了所谓的“中国倡议”(China Initiative),旨在确认所谓商业窃密案例,发展一项针对所谓非传统情报收集者的战略,提醒大学校园存在的潜在风险,并确保有足够的资源进行调查(12);执法部门瞄准中国学者、学生以及机构,甚至动员美国的高校中断与中国的教育交流合作。(13)中国驻美媒体机构和记者也遭遇各种各样的限制。中美也在国际组织和多边机构中展开了竞争。美国国务院专门设置了特使职位,在国际机构阻挠中国拓展影响,并影响地区和国际组织领导层的任命。


概言之,美国对华战略调整是实质性的、系统性的,其影响必然是长期的。无论特朗普政府还是拜登政府,美国采取的所有政策都强调对等和竞争,它不会因为政府的更迭而出现逆转,战略竞争至少在中短期内将是中美关系的新常态。


二、中美战略竞争的可能风险


中美关系从接触与合作转向战略竞争,双边关系框架的改变必然影响彼此认知,误读、误判概率随之上升。基于此种认知采取的反应和行动很可能诱发意外甚至冲突,因此,管控中美战略竞争将变得非常必要。


在中美战略竞争新常态下,美国对中国政策的认知出现夸张、扭曲,展示出美国对中国的警惕和焦虑,导致美国采取过度和过激的反应。一个较好的例子是美国对中国政策规划的认知。中国从1953年起开始制定并实施五年计划(从2006年起改称“规划”),这是中国政府在一定时期内设定的国家发展目标和政策导向,是例行的、常态化的做法。当中国综合实力较弱、中美实力悬殊的时候,中国国内政策的国际影响比较有限,美国也几乎不关注中国拟定的计划或规划。随着中国快速发展,特别是中国在2010年成为全球第二大经济体后,美国似乎要“重新认识”中国的规划,一些官员和专家开始夸大中国五年规划的国内和国际影响,特朗普政府的官员对《中国制造2025》的理解认识以及反应足以说明一切。(14)


美国对中国在意识形态方面的政策、政企关系以及中国参与全球治理有较多误读、误判和扭曲。中共中央十九大报告提到,中国特色社会主义道路、理论、制度和文化“拓展了发展中国家走向现代化的途径,给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择”(15)。美国官员和学者将这段文字错误地解读为中国要进行意识形态扩张。2017年年底,习近平总书记在中国共产党与世界政党高层对话会上发表主旨讲话,对意识形态问题有十分清晰的表述,并且特别明确提到中国通过深化自身实践探索人类社会发展规律并同世界分享,“我们不‘输入’外国模式,也不‘输出’中国模式,不会要求别国‘复制’中国的做法”(16)。然而,美国官员和学者在意识形态问题上更愿意按照自己的偏好解读,而非回归中国政策的本原。同样,在美国发布的涉华战略报告、高官发表的对华政策言论中,中国政府与企业的关系也被严重扭曲,美国将“国家资本主义”的标签贴在中国身上。随着中国综合实力增强,中国有了更强的能力和意愿参与全球治理,而美国对中国在国际制度层面的增量建设视为挑战国际秩序。一个较为典型的案例是中国倡导成立亚洲基础设施投资银行(简称“亚投行”,英文全称为“Asian Infrastructure Investment Bank”)。美国不仅自己无意参加这一制度创设过程,而且阻止盟国参加。(17)


美国对中国政策、战略和行为的误判会导致其采取过度反应,这不利于任何一方的国家利益,并反过来塑造双边关系的发展方向,美国在高新技术领域针对中国采取的系列政策即为这种风险的典型案例。在被扭曲的认知指导之下,中美战略竞争滑向战略对抗的风险由此递增,管控中美战略竞争的需求随之上升。


中美战略竞争潜含很多危机,管控竞争有助于减少危机。中美关系的基本框架已经发生转变,新的双边关系框架尚待确立。至少在可见的未来一段时期内,双边关系的性质和状态将主要受双边议题推动,并被两国在双边议题上的互动方式所塑造。如今,美国与中国进行合作的政治意愿下降,倾向于用零和思维看待中美在诸多议题上的互动,双边合作空间显著收窄,但两国之间的矛盾和分歧不断扩大和蔓延,中美战略竞争可能引发危机。随着中美关系恶化,双边关系的基调发生改变,美国在诸多涉华敏感议题上采取较为强硬的、具有对抗特点的政策,很可能导致矛盾升级。


美国在一些具体议题上采取的政策则有推升紧张局势的蓄意,尤其是南海和台海等涉及中国主权和领土安全的问题。2020年7月13日,国务卿蓬佩奥发表关于南海问题的声明,重申美国对2016年仲裁结果的肯定与支持。(18)该声明明显具有在领土争端问题上改变传统政策、“选边站队”的嫌疑。美国还显著增加了在南海从事所谓“航行自由行动”的频次和力度,并且较为频繁地开展包括航母参与的军事演习,“不断加大和炫耀着南海军事存在”(19)。2021年2月,美国“罗斯福”号和“尼米兹”号两个航母战斗群同时在南海活动。不仅如此,国务卿布林肯3月份访问欧洲之后,英、法、德等北约国家在美国的动员下随即宣布派遣或者声明要到南海以及印太地区实施所谓“航行自由”行动。(20)美国甚至对负责或参与南海陆域吹填的中国公民实施签证限制,将相关中国公司纳入美国商务部实体名单。(21)


在中国台湾问题上,特朗普政府频繁批准对台军售,密切人员往来,并且派遣军舰多批次穿越台湾海峡,在国际上为台湾当局提供更多支持,试图挑战中美建交以后在台湾问题上的基本共识和默契。拜登执政以来,美国重申了在台湾问题上的传统政策表态,同时提到三个联合公报和《与台湾关系法》,但延续了特朗普政策的调整,再次提到“六项保证”。(22)2021年4月9日,美国国务院发布了与台湾当局交往的新指南,放宽与台湾当局的往来;4月中旬,拜登派前参议员多德和前副国务卿阿米蒂奇和斯坦伯格访台。


在地区安全框架问题上,拜登政府着力经营亚太地区的传统军事同盟,并试图充实、强化所谓“印太战略”。2021年3月12日,拜登与日、澳、印三国首脑举行网络“四边安全对话”(Quadrilateral Security Dialogue),协调各方在印太政治、经济和安全问题上的立场。(23)4月中旬,日本首相菅义伟和美国总统会晤后,美日发表联合声明《面向新时代的美日全球伙伴关系》,双方关注的议题多与中国相关。(24)此前美国国务卿和国防部长访问亚太各国,四国外长也召开了视频会议。这些准国家集团化的行动引起了美国是否要在本地区构建“亚洲版北约”(Asian NATO)的讨论。


美国在中美敏感议题上频频施压,并试图建构新的国家集团的举动具有诱发摩擦,甚至催生危机的风险。如果无法建立健全分歧管控和危机管理机制,中美战略竞争将具有无序、零和属性,因此隐含着战略对抗的风险。


三、中美战略竞争管控的必要性与可行性


从建交到特朗普执政,中美在过去近四十年的时间内开展双边、地区和多边外交、经济和安全合作,中美之间并非不存在分歧和纷争,甚至不乏危机,但那些分歧和纷争属于中美关系的支流,因而易于管理。中美之间曾出现数次严重程度不等的危机,但均因双边关系的基调是接触和合作,两国具有较强的意愿实现危机稳定、降级和解决。如今,战略竞争成为美国对华政策的新基调,中美之间的分歧和纷争被放大,美国更多采取施压、制裁、对抗的方式处理分歧和争议,贸易战、政治战、科技战主导了特朗普执政期间的对华政策,2020年新冠疫情暴发成为双边关系不断恶化的催化剂和加速器,中美经济和安全合作的空间缩小,分歧与争议上升,管控中美战略竞争的必要性显著增加。


中美两国在一些领域存在竞争,但双方都不愿意让竞争滑向对抗,因此,管控战略竞争符合中美共同利益。虽然美国明确表示改变对华战略框架,突出战略竞争,但从某种意义上看,战略竞争只是一种中间状态,它并不能表明中美关系应该以及能够走向何方。在中美探索双边关系新框架或者新模式的过程中,如果无法有效管控双边关系的消极发展,双边关系由竞争滑向对抗的风险不容低估。美国前财政部长保尔森自2018年起,每年均在“创新经济论坛”上警示中美关系面临的风险。2018年,他在论坛上警示中美关系处于十字路口,健康的竞争可能滑向全面的冷战;2019年,他再度警告中美脱钩的风险和危害;2020年,他提出中美可以开展战略竞争,但不应进行不必要的对抗,建议拜登执政后对中国采取“有针对性的对等”政策。(25)基辛格在该论坛上也数次预警中美关系无序竞争滑向冷战或对抗的风险。管控中美战略竞争的过程,可以塑造双边关系的未来走向,防止出现最坏情形。


事实上,美国在官方文件中突出强调中美战略竞争,但同时表达了保持中美战略稳定的意愿。2017年的《美国国家安全战略报告》表示:“竞争并不总是意味着敌意,也并非必然导致冲突”,美国如能成功地开展竞争,这才是阻止冲突之道;美国加强导弹防御能力,但无意损害与中俄两国的战略稳定或者损害长期的战略关系。(26)拜登政府发布的《过渡时期国家安全战略指南》指出,战略竞争不会也不应排斥中美在拥有共同利益的气候变化、全球卫生安全、军备控制和防扩散等领域开展合作,美国希望与中国开展务实、结果导向的外交以减少误解和误判的风险。(27)


2020年中美关系急剧恶化的背景下,美国国防部仍然明确表示不寻求与中国发生冲突,而是致力于与中国发展建设性和结果导向的关系,建立沟通的渠道以降低中美关系中的风险。(28)中美两国国防部高官在10月20日通电话,双方同意加强沟通,管控分歧,开展在共同利益领域的合作,并随后在10月28日至29日举行了危机沟通工作组视频会议。(29)


中美两国具有较高政治意愿管控战略竞争,这种政治意愿源自中美关系的历史经验和教训。中美建交后曾历经数次大大小小的危机,包括1995-1996年的台海危机、1999年的炸馆事件、2001年的撞机事件,这些危机得到妥善处理并不意味着未来容易管控双边战略竞争。特朗普执政期间,美国采取的各种强硬政策以及中美围绕各类分歧的消极互动,让中美关系的民意基础发生转变,这给未来的危机管控增加了不小的难度。不仅如此,新媒体让中美关系中的各类事态处于近乎“直播”的状态,一旦危机发生,主张对抗的声音将限制腾挪空间,增大管控难度。鉴于中美战略竞争已经蔓延到双边关系和多边互动的各种议题之中,未雨绸缪加强管控是预防危机的必备选项。


管控中美战略竞争也根源于两国对双边关系的不确定设想。未来四年或者八年是中美关系从不确定逐步走向确定,逐步“定型”和“定性”的时期,中美应发展何种关系框架,其答案是开放的。迄今,美国国内已有各种争论和倡议,诸如“冷战”“新冷战”“脱钩”“文明冲突”等,从特朗普政府到拜登政府,美国在尝试重构中美关系,其过程充满了不确定和潜在的风险,管控这种不确定性是双边关系的要务。


中国在过去多年尝试构建中美新型大国关系,超越“修昔底德陷阱”,这一过程同样需要管控。“不冲突、不对抗”是中美新型大国关系的核心要义,分歧管控和危机管理是避免冲突、防范对抗的方式方法。中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报认为“国际环境日趋复杂,不稳定不确定性明显增加”,提出“要高举和平、发展、合作、共赢旗帜,积极营造良好外部环境,推动构建新型国际关系和人类命运共同体”。(30)毫无疑问,管控中美战略竞争既是构建新型国际关系的重要手段,也是必由之路。


四、中美战略竞争的管控路径


2020年7月和8月,中国外交部副部长乐玉成、国务委员兼外交部长王毅和中央政治局委员杨洁篪先后在不同场合以不同形式强调中美避免战略误判、管控分歧的重要性和必要性。那么,中美应该如何管控战略竞争?


第一,中美可从美苏冷战互动中汲取经验和教训。中美关系的发展历程、内容和性质完全不同于冷战时期的美国和苏联,因此,中美不仅应该而且能够避免重蹈冷战覆辙,无论它是“凉战”(Cool War)、“新冷战”(New Cold War)还是“冷战2.0”。(31)冷战是美苏各自为首的两大阵营的系统性对立,两个集团相互隔绝,经济和人员往来非常有限,同时伴随着激烈的军备竞赛和常态化的军备控制,这种关系蕴含着巨大的热战风险。冷战结束三十年后回顾美苏冷战互动,值得重视的是美苏两大集团之所以能够保持“冷战”,没有转变成“热战”,一部分原因是美苏拥有庞大的核武库,能够确保相互摧毁(Mutual Assured Destruction),另一部分原因则是双方经过较长一段时期的斗争和较量后,建立健全了一系列分歧管控和危机管理机制。这些机制让美苏军备竞赛从无序转向有序,从武器的较量转向外交的博弈。美苏能够实现军备竞赛稳定和危机稳定,其源头要追溯到1962年的古巴导弹危机,两国几乎走到核战边缘。中美两国未来建立战略稳定关系,不需要也不应该经历类似危机过程。


冷战期间美苏之间的分歧管控和危机管理的方式和方法对中美具有借鉴价值。例如,双方通过一系列谈判确立了分歧管控和危机管理的基本规则,确保美苏两国“斗而不破”,同时美苏两国通过系列谈判就战略安全议题达成了若干协议、条约和磋商机制,确保竞争有序。特朗普执政后期,美国已经开始以一种非常鲁莽的方式邀请中国参加中美俄三边军控谈判,甚至在美俄双边战略安全对话期间摆拍中国国旗照片,制造话题。中美两国主管军控的官员在不同场合就此展开较量。(32)美国以此方式突出军控议题,这从另一个侧面说明战略安全议题在中美关系中的重要性持续上升,未雨绸缪应对之策必将是管控战略竞争的题中之意。


第二,中美有必要梳理存在分歧的问题领域,为管控和解决这些分歧创造条件。中美在双边、地区和多边问题上既有合作,也有分歧。中美之间的分歧领域可分为“红区”和“黄区”,部分分歧涉及主权、安全以及意识形态等政治敏感议题,不存在可以妥协的空间,可以称为“红区”;部分分歧并不涉及较为敏感的议题,但存在认知区别或者误读误判,这种分歧也可能是方式方法的分歧,具有妥协空间,可以称为“黄区”;不存在分歧的议题则属于“绿区”。在中美关系较为单薄的时期,中美关系中的多个议题存在相互挂钩的状况,即在某一个领域的分歧可能影响双边关系的总体状态。如今,中美关系越来越复杂,已经很难简单划分或者定义双边关系的性质,不可能也不应该让某一个具体领域的分歧影响双边关系的其他方面。


为了更好管理中美之间的分歧,管控中美战略竞争,2020年7月9日王毅国务委员在中美智库媒体论坛上提出,中美应激活和开放所有对话渠道,梳理三个清单:一是中美在双边领域及全球事务中需要而且能够合作的事项;二是双方存在分歧但有望通过对话寻求解决的问题;三是短期内难以达成一致但可以本着求同存异的精神搁置并予以管控的难题。(33)梳理三个清单是中方建设性处理分歧的建议,有助于搁置短期内难以解决的、属于“红区”的分歧,同时也有助于尝试解决具有妥协空间的、属于“黄区”的分歧,使之进入“绿区”,而不会因为长期搁置或者处理不当滑向“红区”。王毅国务委员在致辞中也提出,“任何问题都可以拿到桌面上来谈”,所有分歧都可以通过对话寻求妥善处理,因为指责无助于解决分歧。中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪发表署名文章指出,中美要“始终建设性管控分歧”,“台湾、涉港、涉藏、涉疆问题涉及中国主权和领土完整,事关中方核心利益”,美国应该尊重中国的核心利益和重大关切。(34)


第三,中美有必要将分歧管控和危机管理纳入现存的各级外交和安全对话机制之中。中美关系经过四十余年的发展,建立了较多的对话和磋商机制,其中一部分机制着眼于解决事关中美关系全局性、宏观性的问题,涉及政府多个部门,一部分则聚焦特定问题领域,两国政府职能部门之间开展对口磋商。具体而言,特朗普执政后中美重构了双边对话机制,建立了包括外交安全对话、全面经济对话、执法及网络安全对话、社会和人文对话在内的中美全面对话机制。中国外交部和美国国务院之间设立了多种对话机制,涉及外交议题的方方面面,也包括亚太事务磋商等。中美国防部之间设有防务磋商机制、亚太安全对话、联合参谋部对话机制、海上军事安全磋商机制、陆军交流与合作对话机制等。


这些对话机制一部分诞生于中美处理争议和分歧的过程之中,一部分则是两国为了深化双边关系而建立。在特朗普执政期间,美国一再强调对话要“结果导向”,导致中美之间的很多对话渠道未能起到澄清立场、增进了解、缓解乃至解决分歧的作用。为了确保中美关系总体稳定,未来一方面需要激活这些处于“休眠”状态的对话机制,甚至重构部分对话机制;另一方面要尽可能将分歧管控和危机管理纳入所有对话机制。


第四,中美既有必要遵守现有条约协议中的分歧管控机制,也有必要尝试签署新的协议,建立相应机制,使之覆盖中美存在分歧的诸多领域。迄今,中美已经签署了多项分歧管控和危机管理的协议。1998年1月,中美两国国防部长签署了《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》。2013年6月,习近平主席和奥巴马总统就中美两军建立重大军事行动相互通报机制和海空相遇安全行为准则达成共识,随后两国国防部就“两个互信机制”建设开展密切沟通与合作,签署两个谅解备忘录,并于2015年9月就重大军事行动相互通报机制新增了“军事危机通报”附件,海空相遇安全行为准则新增了“空中相遇”附件。中美两国建立了防务部门、海军、陆军、空军等各个层面的机制性交流,分歧管控和危机管理能力得到强化。


这些分歧管控和危机管理机制对稳定双边关系意义重大。按照这种成功的案例,未来非常有必要在操作层面上确立更多的协议和基本规则,确保中美竞争健康、有序、可控、稳定。鉴于中美之间过去已经发生了较多意外和危机,中美两国学术界和政府部门之间也有必要回顾和总结既往危机处理的经验和教训,从而防范危机一旦发生后因经验和准备不足导致失控。(35)


第五,保持各层级对话沟通渠道畅通,通过官方正式或者非正式渠道传递清晰信号。如前所述,中美之间建构了很多对话机制,这些功能性或战略性的对话机制是增进了解、化解分歧的重要平台。无论中美关系处于总体消极还是总体积极状态,保持对话渠道畅通非常重要。对话本身虽然并不等同于解决问题,但没有对话渠道则更容易让分歧激化、恶化,从而更难化解。一般而言,热线是分歧管控和危机管理的重要渠道。迄今中美已经建立了多条热线,包括首脑热线和国防部之间的热线。鉴于中美关系已经进入新的阶段,战略竞争是两国需要面临的基本现实,未来需要着眼于管理竞争、预防危机,保持热线畅通很有必要。在危机初起时,两国可通过热线沟通首先稳定危机,然后尽快实现危机降级。2020年10月底,在中美关系持续恶化之时,中美两军举行了危机沟通工作组视频会议,此举对中美管控风险的意义不言而喻。


除了两国高层和各政府职能部门之间的对话渠道,中美一点五轨道或者第二轨道对话的意义同样也不能低估。在条件不成熟的时候,一点五轨道或者第二轨道的对话与交流可以为两国官方对话探索解决之道,提供缓冲空间。中美战略核关系与战略互信研讨会即为很好的例证。中美同为有核国家,但两国核力量规模、核政策、戒备状态、军控政策均不相同。尽管美国一再力推中美官方核对话,但时机并不成熟。由中国国际战略研究基金会、中国军控与裁军协会和美国战略与国际研究中心太平洋论坛、美国海军研究生院分别在北京和夏威夷共同举办了两个一点五轨道核对话,为暂时无法启动的官方对话提供了替代选项。这个对话没有“解决”中美在核问题上的分歧,但持续十几年的对话的确起到了增信释疑、促进了解、推动合作、缓解分歧的作用。(36)特朗普执政期间,中美人文和教育交流受到重大冲击,从某种意义上看,缺少沟通本身推升了矛盾,让中美关系减少了一个缓冲地带。未来如果条件允许,中美之间必须也应该尽快恢复各个层级的对话,并以较为明确的立场支持中美之间非官方的、其他形式的对话与交流。


①President Biden,"America's Place in the World," U.S.Department of State,February 4,2021,https://www.whitehouse.gov/briefingroom/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/,访问时间:2021年2月8日。


②The White House,Interim National Security Strategic Guidance,March 2021,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf,访问时间:2021年3月15日。


③美国高官讲话和政府文件在对华政策的表述中存在细微差别,有的地方使用“合作”(cooperative,cooperation),有的地方使用“协作”(collaborative);拜登总统在2月4日的讲话中使用了“对抗”(confront),国务卿布林肯在3月3日的讲话中使用了“敌对”(adversarial)。President Biden,"America's Place in the World," U.S.Department of State,February 4,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/,访问时间:2021年3月5日。Secretary Antony Blinken,"A Foreign Policy for the American People," U.S.Department of State,March 3,2021,https://www.state.gov/a-foreign-policy-for-the-american-people/,访问时间:2021年3月5日。


④习近平:《让多边主义的火炬照亮人类前行之路——在世界经济论坛“达沃斯议程”对话会上的特别致辞》,《人民日报》2021年1月26日,第2版。


⑤王毅:《推动中美关系“辞旧迎新”,重回正轨》,外交部网站,2021年3月7日,https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1859043.shtml,访问时间:2021年3月15日。


⑥The White House,National Security Strategy of the United States of America,December 2017,p.25,https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf,访问时间:2021年2月25日。


⑦Secretary Michael R.Pompeo Remarks at the Richard Nixon Presidential Library and Museum,"Communist China and the Free World's Future," July 23,2020,The Richard Nixon Presidential Library and Museum,Yorba Linda,California,https://2017-2021.state.gov/communist-china-and-the-free-worlds-future-2/index.html,访问时间:2021年3月5日。.


⑧Scott Kennedy,"Thunder Out of Congress on China," Center for Strategic & International Studies,September 11,2020,https://www.csis.org/blogs/trustee-china-hand/thunder-out-congress-china,访问时间:2021年1月5日。


⑨Laura Silver,Kat Devlin and Christine Huang,"U.S.Views of China Turn Sharply Negative Amid Trade Tensions," Pew Research Center,August 13,2019,https://www.pewresearch.org/global/2019/08/13/u-s-views-of-china-turn-sharply-negative-amid-trade-tensions/,访问时间:2020年12月1日;Kat Devlin,Laura Silver and Christine Huang,"U.S.Views of China Increasingly Negative Amid Coronavirus Outbreak," Pew Research Center,April 21,2020,https://www.pewresearch.org/global/2020/04/21/u-s-views-of-china-increasingly-negative-amid-coronavirus-outbreak/,访问时间:2020年12月1日。


⑩Senate Foreign Relations Committee,"Strategic Competition Act of 2021," April 8,2021,https://www.foreign.senate.gov/download/strategic-competition-act-of-2021,访问时间:2021年4月10日。


(11)Jane Perlez,"Citing Spying Fears,F.B.I.Curbs Visits to U.S.by Chinese Scholars," The New York Times,April 15,2019,p.9.


(12)The United States Department of Justice,"Information about the Department of Justice's China Initiative and a Compilation of China-Related Prosecutions since 2018," March 9,2021,https://www.justice.gov/opa/information-about-department-justice-s-china-initiative-and-compilation-china-related,访问时间:2021年3月25日。


(13)据美国某著名高校研究机构的负责人称,美国联邦执法部门的官员要求该机构限制中国学者和中国学生,并以终止联邦政府科研项目合作相威胁。据笔者与该研究机构负责人的交流,2019年6月25日。


(14)Karen M.Sutter,"'Made in China 2025' Industrial Policies:Issues for Congress," Congressional Research Services,IF10964,Updated August 11,2020.


(15)习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,《人民日报》2017年10月28日,第1版。


(16)习近平:《携手建设更加美好的世界——在中国共产党与世界政党高层对话会上的主旨讲话》,《人民日报》2017年12月2日,第2版。


(17)Shannon Tiezzi,"America's AIIB Disaster:Are There Lessons to be Learned?" The Diplomat,March 18,2015,https://thediplomat.com/2015/03/americas-aiib-disaster-are-there-lessons-to-be-learned/,访问时间:2021年3月25日。


(18)Michael Pompeo,"U.S.Position on Maritime Claims in the South China Sea," Department of State,July 13,2020,https://2017-2021.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/index.html,访问时间:2021年3月5日。


(19)《王毅:南海不能成为国际政治的角斗场》,外交部网站,2020年8月5日,http://new.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1804161.shtml,访问时间:2021年2月5日;Reuters Staff,"U.S.Navy Carrier Conducted Exercises in South China Sea on Aug.14," Reuters,August 15,2020,https://www.reuters.com/article/us-southchinasea-usa-defence/us-navy-carrier-conducted-exercises-in-south-chinasea-on-aug-14-idUSKCN25B065,访问时间:2021年2月10日;Ankit Panda,"US Navy Conducts Dual Aircraft Carrier Exercises in South China Sea," The Diplomat,July 06,2020,https://thediplomat.com/2020/07/us-navy-conducts-dual-aircraft-carrier-exercises-in-south-china-sea/,访问时间:2021年1月10日。


(20)吕嘉鸿:《南海局势:欧洲各国军舰宣布驶入印太海域台湾为何成为区域军事活动核心》,BBC中文,2021年5月17日,https://www.bbc.com/zhongwen/simp/chinese-news-57100628,访问时间:2021年5月30日。


(21)NectarGan,"US Sanctions 24 Chinese Companies over South China Sea Island Building," CNN,August 27,2020,https://www.cnn.com/2020/08/27/asia/us-sanction-south-china-sea-intl-hnk/index.html,访问时间:2021年1月10日。


(22)The White House,"Press Briefing by Press Secretary Jen Psaki,Co-Chair of the Gender Policy Council and Chief of Staff to the First Lady Julissa Reynoso,and Co-Chair and Executive Director of the Gender Policy Council Jennifer Klein,March 8,2021," March 8,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2021/03/08/press-briefing-by-press-secretary-jen-psaki-and-cochairs-of-the-gender-policy-council-julissa-reynoso-and-jennifer-klein-march-8-2021/,访问时间:2021年5月18日。


(23)Joe Biden,Narendra Modi,Scott Morrison,Yoshihide Suga,"Our Four Nations Are Committed to A Free,Open,Secure and Prosperous Indo-Pacific Region," The Washington Post,March 14,2021,https://www.washingtonpost.com/opinions/2021/03/13/biden-modi-morrison-suga-quad-nations-indo-pacific/,访问时间:2021年4月20日;The White House,"Quad Leaders' Joint Statement:'The Spirit of the Quad'," March 12,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/12/quad-leaders-joint-statement-the-spirit-of-the-quad/,访问时间:2021年4月20日。


(24)The White House,"U.S.-Japan Joint Leaders' Statement:'U.S.-Japan Global Partnership for A New Era'," April 16,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/16/u-s-japan-joint-leaders-statement-u-s-japan-global-partnership-for-a-new-era/,访问时间:2021年4月28日。


(25)保尔森的三次演讲主题分别为《站在十字路口的美国和中国》(The United States and China ata Crossroads)、《脱钩的妄想》(Delusions of Decoupling)和《有针对性的对等》(Targeted Reciprocity),参见保尔森基金会网页:https://www.paulsoninstitute.org/press_release/,访问时间:2021年5月20日。


(26)The White House,National Security Strategy of the United States of America,December 2017,p.2,p.8,https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf,访问时间:2021年2月25日。


(27)The White House,Interim National Security Strategic Guidance,March 2021,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf,访问时间:2021年3月15日。


(28)"Remarks by Secretary Esper at an International Institute for Strategic Studies Webinar on the U.S.Vision for Security in the Indo-Pacific Region," International Institute for Strategic Studies,July 21,2020,https://www.iiss.org/-/media/files/events/2020/iiss-special-presentation-secretary-of-defense-mark-t-esper-address.pdf,访问时间:2021年1月12日。


(29)梅世雄:《国防部介绍近期中美两军交往安排》,新华网,2020年10月29日,http://www.xinhuanet.com/politics/2020-10/29/e1126674201.htm,访问时间:2021年1月20日。


(30)《中共十九届五中全会在京举行》,《人民日报》2020年10月30日,第1版。


(31)Cliff Kupchan,"US-China:The Cool War," Eurasia Group,September 4,2019,https://www.eurasiagroup.net/live-post/us-china-cool-war,访问时间:2021年2月20日;Jeffrey A.Bader,"Avoiding a New Cold War between the US and China," Brookings,August 17,2020,https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2020/08/17/avoiding-a-new-cold-war-between-the-us-and-china,访问时间:2021年2月20日;Ken Dilanian,"As the U.S.and China Spar on the World Stage,Cold War 2.0 May already Have Begun," NBC News,July 14,2020,https://www.nbcnews.com/politics/national-security/us-china-spar-world-stage-cold-war-2-0-n1233815,访问时间:2021年2月20日。


(32)"Statement by Director-General Fu Cong at the EU Nonproliferation and Disarmament Conference," Ministry of Foreign Affairs of the People's Republic of China,November 13,2020,https://www.fmpre.gov.cn/mfa_eng/wjbxw/t1832223.shtml,访问时间:2021年2月20日。


(33)《守正不移,与时俱进维护中美关系的正确方向——王毅国务委员在中美智库媒体论坛上的致辞》,外交部网站,2020年7月9日,https://www.fmprc.gov.en/web/wjbzhd/t1796282.shtml,访问时间:2021年2月20日。


(34)杨洁篪:《尊重历史面向未来坚定不移维护和稳定中美关系》,《人民日报》2020年8月8日,第6版。


(35)张沱生:《国际危机管理实践中的经验教训》,《国际战略研究简报》2016年第42期,第1—4页;张沱生:《加强危机管理是中美两国的当务之急》,中美聚焦网,2019年11月22日,http://cn.chinausfocus.com/peace-security/20191122/41639.html,访问时间:2021年2月20日。


(36)Brad Roberts,ed.,Taking Stock:U.S.-China Track 1.5 Nuclear Dialogue,Center for Global Security Research,Lawrence Livermore National Laboratory,December 2020.



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文章来源:本文转自南开学报(哲学社会科学版),2021(5),转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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