樊吉社:奥巴马主义:美国外交的战略调适

选择字号:   本文共阅读 409 次 更新时间:2016-01-26 15:14:22

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樊吉社  

   【内容提要】 过去六年中,奥巴马政府经历并处理了反恐战争、重返亚太、利比亚和叙利亚内战、朝核和伊核、核安全等诸多重大外交安全问题,奥巴马总统在这些问题上的外交安全政策呈现出清晰的内在逻辑,此即奥巴马主义:谨慎使用武力,拒绝人道主义干预;善用美国影响,倚重多边外交;管控危机而非解决危机;分清轻重缓急,优化资源配置。美国对国际安全环境的认知是奥巴马主义产生的国际背景,趋于“厌战”和“内向”的国内公众舆论是奥巴马主义产生的社会背景,优先关注国内事务而非外交则是奥巴马主义产生的国内政治背景。奥巴马主义所展现出的战略收缩或者战略克制在历史上不乏先例,它也同样引发了美国国内有关美国是否衰落的讨论。究其实质,奥巴马主义可谓美国适应国际政治新常态的战略调适,其对美国和世界的影响都将是深远的。

   【关 键 词】奥巴马主义/美国外交/战略调适/国际政治新常态

  

   与某一位美国总统联系在一起的“主义”(Doctrine)通常是指,这位总统任职期间对国际形势及美国作用的基本判断,在外交安全政策特别是战争与和平等重大问题上体现出来的个人主张、观点和行为,例如杜鲁门主义、尼克松主义等。奥巴马总统有没有一个“奥巴马主义”?如果有,“奥巴马主义”是什么?过去六年中,美国学者、政论家和媒体从来没有停止过对奥巴马政府外交观念和风格的讨论,而这些讨论多将奥巴马总统处理各项外交安全议题的政策冠以“奥巴马主义”。①奥巴马总统曾经就其在反恐、利比亚、叙利亚、重返亚太等问题上的理念、策略发表了诸多讲话,而其2014年5月底在西点军校的演讲可谓将其主义“和盘托出”。

   奥巴马西点军校演讲所表达的外交理念与其执政六年来处理各项外交安全议题的基本政策,在内容和逻辑上并无二致。从决策风格上看,奥巴马在国家外交安全决策中,没有与其内阁级外交、安全团队建立密切的个人联系,而是依赖国家安全委员会和来自芝加哥的顾问,形成了一个封闭的小圈子,以便于他“操控”(micromanagement)外交安全决策。②显然,奥巴马政府不仅有一个“主义”,而且这个“主义”的个人特色非常明显。因而,解读奥巴马主义是理解美国外交安全政策的关键。本文拟先扼要梳理奥巴马政府过去六年来在重大地区外交安全以及战争与和平问题上的政策实践,进而根据这些政策实践以及官方文献尝试归纳概括奥巴马主义的基本特征,探讨奥巴马主义产生的原因及其长远影响。

   一、奥巴马政府的外交政策实践

   奥巴马执政的第一个四年,亚太似乎是美国着力经营的地区。在政治上,奥巴马政府高官频繁访问亚太地区;美国强化亚太地区原有多边框架,并积极创设新的地区多边框架;美国显著增加与东盟国家的互动,强调东盟作为地区多边架构的重要地位。在军事上,延续以前同盟关系的调整;重建与亚太盟国的传统军事关系;与亚太伙伴国家建立新型军事关系。在经济上,美国参与并主导了跨太平洋伙伴关系(TPP)谈判。③国务卿希拉里在亚洲协会的演讲中宣称美国“也是一个跨太平洋大国”,④奥巴马总统访日期间发表演讲自诩为“美国的第一位太平洋总统”。⑤“重返亚太”和在2010年《四年防务评估报告》中正式提出的“空海一体战”,⑥具有非常鲜明的奥巴马政府特征。如果奥巴马总统仅仅执政四年,或许“重返亚太”和“空海一体战”将被称为“奥巴马主义”。奥巴马政府不仅着力经营亚太,而且同一时期经历并处理了诸多其他重大外交安全问题,如反恐战争、利比亚危机、叙利亚内战、朝核、伊核及核安全等问题。虽然奥巴马在西点军校演讲中比较集中、清晰地阐述了他在外交安全问题上的基本主张,相当于公开宣示“奥巴马主义”,但他在处理上述外交安全问题时所呈现的内在逻辑与西点军校演讲基本一致,正可相互参详印证,也说明“奥巴马主义”并非一蹴而就,而是奥巴马及其团队长期思虑、筹划并付诸政策实践的产物。因此,在概括提炼“奥巴马主义”之前,有必要扼要梳理奥巴马政府在反恐战争、利比亚危机、叙利亚内战、朝核、伊核及核安全等问题上的政策表现及其发展过程。

   一是坚决退出反恐战争。奥巴马从小布什政府继承了两场仍未结束的反恐战争,但他无意继承小布什政府的反恐政策。就任总统后,奥巴马明确提出美国将“负责任地终结伊拉克战争”。⑦自此,奥巴马不再使用小布什总统常用的“反恐战争”,为美军撤出伊拉克设定时间表,将维持伊拉克安全与稳定的责任逐步移交伊拉克政府,访问埃及并发表演讲以缓解与伊斯兰国家的关系,⑧改变反恐的方式。奥巴马政府在宣布逐渐终结伊拉克战争的同时,将反恐重点转向阿富汗和巴基斯坦,增兵阿富汗同时又提出了美军撤出阿富汗的时间表。⑨增兵并不是扩大反恐战争,而是为退出阿富汗做准备。2011年底,美军完全撤出伊拉克。2014年5月底,奥巴马宣布美军2014年底结束在阿富汗的作战任务,到2015年初只将9800人驻留阿富汗,主要司职训练和辅助阿富汗安全部队,2016年底美军将完全撤出。⑩2009年初,奥巴马入主白宫之时,驻扎在伊拉克和阿富汗的美军有18万人,到2014年底减至不足1万,奥巴马退出反恐战争的决心不可谓不坚决。

   二是谨慎干预利比亚内战。2011年2月,“阿拉伯之春”浪潮波及利比亚。当利比亚内战很可能发展成一场通常会诱发美国干预的人道主义危机时,奥巴马政府在军事干预问题上却变得极为谨慎。3月17日,联合国安理会通过1973号决议,在利比亚设立禁飞区,随后多国政府和国际组织决定采取军事干预以落实联合国安理会的决议。在这次多国对利比亚的军事行动中,美国的表现明显有别于冷战结束以来的任何一次军事干预行动:禁飞区是在阿拉伯联盟明确表态支持之后设立的;积极推动安理会通过设立禁飞区决议的不是美国,而是英法两国;首先采取军事行动的不是美国,而是法国,美国只从舰艇上发射巡航导弹打击卡扎菲政府军;美国最初拥有对军事行动的战略指挥权,协调各国的行动,但北约很快全面接管了安理会决议授权的所有针对利比亚的军事行动。美国将其目标严格限定在协同其他国家,采取“时间有限、范围有限”的行动以保护反政府力量,而不是通过军事行动推动利比亚政权更迭;美国还明确表示不会向利比亚派出地面部队。(11)大体上,美国在军事干预利比亚的整个行动过程中安于扮演辅助角色。

   三是在叙利亚问题上划定“若有若无”的红线。叙利亚爆发内战后,美国是否军事介入成为国际社会关注的焦点。奥巴马总统曾表示,叙利亚问题缺少联合国安理会的授权,没有阿拉伯国家的全面合作,短期军事行动未必能解决问题。(12)2012年8月20日,奥巴马首次提出了对叙利亚动武的“红线”,即当叙利亚大量的化学武器开始转移或者被使用时,美国可能考虑动用武力。(13)2013年8月下旬,在叙利亚大马士革东郊发生了化学武器攻击事件,奥巴马宣布将对叙利亚采取军事行动,但要寻求国会对军事行动的授权。奥巴马政府在对叙利亚“作势欲打”的同时,寻求外交途径解决危机。美俄总统在圣彼得堡20国集团领导人会议期间就叙利亚问题进行磋商。国务卿克里在同英国外交大臣黑格会晤后表示,如果叙利亚总统巴沙尔立即交出全部化学武器,可能免于美国的军事打击。数小时后,俄罗斯外长拉夫罗夫在会晤叙利亚外长后做了同样的表态,呼吁叙利亚政府同意销毁化学武器并加入《禁止化学武器公约》。9月10日,奥巴马总统呼应俄罗斯的倡议,要求国会领导人推迟对叙利亚动武授权的投票。(14)叙利亚问题随后进入外交解决渠道。

   四是温和处理地区防扩散问题。奥巴马不仅继承了两场战争,还要继续面对朝核和伊核两个地区核扩散挑战。然而,他在就职演说中就展现了有别于前任总统的外交姿态,向与美国敌对的国家释放善意信号,称“如果你们愿意松开攥紧的拳头,我们将伸出手”。(15)

   2009年上半年,朝鲜先是发射卫星,随后进行核试验,美国对朝政策进入被称为“战略耐心”的时期,即除非朝鲜首先采取弃核的实际措施,遵守《9•19共同声明》,否则不会恢复会谈。过去六年,美朝之间仅保持了最低限度的互动,虽然美朝也曾就人质问题展开官方互动,也曾通过秘密磋商达成了短命的“闰日协议”(又称“二二九协议”),(16)但双边关系没能取得实质性突破。奥巴马政府对六方会谈不再怀抱期待,对朝政策的重心与其说是消极被动的“战略耐心”,不如说是掌控朝核形势主动权的“后果管理”,即为朝鲜拥核不可逆转做好准备。(17)对于其间出现的多个次生危机,如朝鲜在2009年和2012年的卫星发射、2009年和2013年的两次核试验、2010年的“天安舰事件”和延坪岛炮击事件,美国都显示了极大的克制,通过展示武力威慑朝鲜、安抚韩国,但从未表示对朝鲜动用武力。

   对于伊朗,奥巴马总统做出了数次示好举动和妥协姿态。他拒绝了小布什政府的“邪恶轴心”提法,在2009年3月20日发表了致“伊朗伊斯兰共和国人民和领袖”的讲话。“阿拉伯之春”波及伊朗之时,美国没有干预伊朗的“绿色革命”,避免制造美国支持抗议者、西方策动伊朗颜色革命的印象。(18)奥巴马明确排除了对伊朗动武的可能,(19)重在强调外交解决的可能性。美国推动对伊朗实施严厉的制裁,希望以此迫使伊朗回归谈判。与此同时,美伊展开了秘密外交。2013年3月,美国副国务卿伯恩斯与伊朗在阿曼开始秘密接触,并经数次磋商后于2013年11月达成《临时行动计划》,伊核问题进入外交解决阶段。虽然2014年7月利11月,美国和伊朗两次都未能能成功地达成一个永久性的协议,但双方再度同意将谈判延长到2015年6月底。为了推动伊核问题的解决,奥巴马总统甚至四次致函伊朗宗教领袖哈梅内伊,(20)因而被媒体讥讽为奥巴马想做哈梅内伊的“笔友”。

   五是重塑核安全议题,推动核安全峰会。2009年4月5日,奥巴马总统访问捷克期间在布拉格发表演讲,提出构建一个没有核武器的世界,在四年内加强对全球范围内核材料的安全保护,倡议举办核安全峰会。(21)各国都积极响应了美国的倡议,迄今核安全峰会已经举办三次。加强核材料安全、防范核恐怖是美国关注的重要安全议题,但由于各国国情不同,对核恐怖威胁的判断各异,各项政策的轻重缓急有别,核安全未必是其他国家的头等大事。奥巴马政府通过推动核安全峰会,成功地将其提上国际社会的议程,核安全由此成为各国普遍关注的话题。一方面,各国领导人的参与和承诺强化了核安保问题在各国国内议程中的地位,人力、物力、财力投入随之相应增加,客观上有助于加强各国自身的核材料安保,有利于各自的国家安全。另一方面,这种积极态势更符合美国的安全议程,减轻了美国的政治、经济负担。

   总的来看,从奥巴马政府在反恐、利比亚和叙利亚内战、朝核和伊核、核安全以及重返亚太问题上的政策,可以看出美国外交安全政策的基本特征:奥巴马政府处理反恐战争的政策,展示了美国运用其政治、经济和军事资源的思维转变;在利比亚、叙利亚内战问题上的政策,显示出迥异于克林顿政府和小布什政府的武力运用原则;在朝核和伊核问题上的政策,显示出管理而非解决危机的思路;重返亚太则是优化资源配置的表现。

   二、奥巴马主义的基本特征

在美国国内,奥巴马总统在前述外交安全问题上的政策备受争议,对其外交政策的批评不仅来自学者、国会议员,还有前政府官员。《纽约时报》专栏作家科恩认为,奥巴马总统在修正前任总统外交政策错误方面走得太远了,如此做法低估了美国,鼓励了对手,让盟友失望,让其他国家怀疑美国实力。(22)共和党参议员麦凯恩批评奥巴马没有用武力推翻卡扎菲,指责奥巴马应对克里米亚事件的政策让美国显得羸弱。(23)罗姆尼认为奥巴马在利比亚问题上的政策“优柔寡断”、“怯懦”。(24)奥巴马政府的多名内阁要员离任后相继撰写回忆录,公开批评奥巴马总统在处理阿富汗、伊拉克、叙利亚等问题上犯了很多错误。(25)众多批评声音也相互矛盾,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《外交评论(外交学院学报)》(京)2015年1期

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