周佑勇:中国行政法学学术体系的构造

选择字号:   本文共阅读 112 次 更新时间:2022-06-20 22:06:00

进入专题: 行政法学   实定法体系   理论体系   方法体系  

周佑勇  

  

   摘要:深入研究我国行政法学学术体系的基本构造,明确其发展方向,是加快构建中国特色行政法学的一项基础工作。从原理上分析,中国行政法学学术体系的内在结构性元素可分为实定法体系、理论体系和方法体系三部分。实定法体系是学术体系的基础,主要包括行政法规范体系和制度体系;理论体系是学术体系的核心,主要由行政法理论基础、基本原则体系及范畴体系构成;方法体系则是连接实定法体系和理论体系的纽带和转化器,涵盖政法法学、法教义学和社科法学三种研究方法。伴随着《行政诉讼法》颁行30余年来的制度实践与学理深化,中国行政法学学术体系已日趋成熟,但仍然存在不少问题。进一步创新的基本路径在于以法典化推进行政基本法建设,以法理思维提升学术品质,以法治实践形塑中国特质,以完备的形态承载整个学术体系。

   关键词:中国行政法学学术体系  实定法体系  理论体系  方法体系

  

   引言

   构建和完善中国行政法学学术体系,是我国行政法学研究的基本任务。围绕该论题,我国行政法学界已展开研究,但既有成果表明,中国行政法学尚未完成学术体系的建构,更遑论对其内部构造及其原理展开系统研究。有学者意识到这一问题的重要性,明确提出“现阶段对业已成型的中国行政法进行系统整理,就已成为当务之急”。为此,对中国行政法学学术体系进行深入研究刻不容缓。

   与学术体系的知识、理论、方法等结构性元素类似,可以将中国行政法学学术体系的内部构造区分为实定法体系、理论体系和方法体系三部分。其中,实定法体系是学术体系的基础,理论体系是学术体系的核心,而方法体系则是连接实定法体系和理论体系的纽带和转化器。这三大内部构造总体上与学科体系、话语体系之间并非相互割裂,而是彼此融贯。中国行政法学学术体系是学科体系、话语体系的内核和支撑,如果对其内容类型化并按照学科属性加以体系化建构,便可演化出行政法学学科体系;若进一步对其中具有中国特色、中国标识的规范、制度、理论基础、原则、概念范畴等予以体系化提炼,即可演化出具有中国特色的话语体系。本文拟系统研究中国行政法学学术体系内含的实定法体系、理论体系和方法体系,揭示其内部构造,阐释其背后原理,进而明确其发展方向。

   一、中国行政法学实定法体系的构造及其意涵

   法学学术体系的载体主要源自一国制定的实定法。中国行政实定法体系包括中国行政法规范体系及其运行而形成的行政法制度体系,是中国行政法学学术体系的基础。

   (一)中国行政法规范体系的特殊性及其内容

   中国行政法规范体系起步于1989年《行政诉讼法》,该法的出台是中国真正现代意义上行政法的起点,也是中国现代行政法律制度建设的开端。可以说,中国行政法学的产生,正是“以行政诉讼为事实标志”。《行政诉讼法》出台前,按照1982年《民事诉讼法(试行)》规定,人民法院审理行政案件适用民事诉讼法的规定。这种“民、行不分”或者说民事、行政“合于一法”的诉讼体制,意味着行政法附属于民事法之中,没有真正成为一个独立的法律部门。同时,虽然名义上有“行政法”学科,但由于当时没有独立的行政法规范体系作为支撑,导致行政法学也缺乏学科根基,事实上沦为行政(管理)学的附属学科。正如有学者指出,“在20世纪80年代形成初期,我国行政法学从理论体系、知识表述到研究方法上都带有浓厚的行政(管理)学色彩”。直至《行政诉讼法》出台,才创设出一套独立于民事诉讼的裁判行政争议的法规范体系。自此,我国行政法学有了研究中国行政法问题的基本规范,也才褪去行政(管理)学的色彩而成为一门独立的法学学科。

   从行政法规制的侧重阶段看,我国行政法规范体系可以分为规制行政机关的上游规范、规制行政行为的中游规范和作为救济规则的下游规范三个层面。不同于刑法、民法等部门法体系中实体法和程序法规范的一体化和共时性构建,我国行政法规范体系是在作为下游规范的《行政诉讼法》实施过程中倒逼其他行政法规范相继制定而构建起来的。

   第一,作为下游规范《行政诉讼法》的先行出台,改变了行政救济制度阙如的状态。该法出台前,行政法规范极其贫乏,主要表现为国务院组织法、地方各级人民代表大会和人民政府组织法等上游规范,以及为数不多且法律位阶较低的中游规范,如《治安管理处罚条例》《道路交通管理条例》《税收征收管理条例》等。作为实现1982年宪法关于公民权利保障的基本法律,《行政诉讼法》的出台,从行政法规范体系的“下游”填补了行政救济制度的空白,构建起一套有别于刑事诉讼和民事诉讼的行政诉讼裁判规范体系,开始逐步消除行政法规范极度有限且乏力的缺陷。2014年,《行政诉讼法》在实施25年后再次得到了系统全面修订。与此同时,最高人民法院陆续制定了系列相关司法解释。

   第二,基于《行政诉讼法》“合法性审查”原则,催生了我国行政法上游规范和中游规范。譬如,该法明确将“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”规定为不予受理的事项,由此推动我国相继制定了《国家公务员暂行条例》《公务员法》《行政机关公务员处分条例》。《行政诉讼法》明确将行政处罚、行政许可、行政强制等纳入受案范围,并首次将“适用法律、法规正确”“符合法定程序”等作为合法性审查标准写入立法。在此推动下,我国于1997年、2004年、2011年先后制定了《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》三大中游规范的支架性法律,被称为我国行政行为领域的“立法三部曲”。

   第三,作为下游规范的《行政复议法》《国家赔偿法》,也在《行政诉讼法》的影响和推动下制定出来。《行政诉讼法》首次将行政机关裁决行政争议的法律制度统称为行政复议。为与其衔接,国务院于1990年专门制定了《行政复议条例》,标志着我国行政复议作为一项自成体系、独立完备的行政救济制度正式确立。1999年《行政复议法》的颁行,进一步完善了我国行政复议制度。同时,《行政诉讼法》专章规定侵权赔偿责任,由此催生了1995年《国家赔偿法》的出台。至此,我国行政法规范体系的下游规范已基本建成。

   第四,部门行政法规范体系也逐步系统化。《行政诉讼法》以列举加概括的立法模式规定受案范围,使得受行政活动不法侵害的众多领域都被纳入了其规范效力的涵摄范围。遗憾的是,当时我国部门行政法规范基本上付之阙如。在《行政诉讼法》的推进下,诸如《道路交通安全法》《高等教育法》《食品安全法》等部门行政管理法规也纷纷得以出台。

   综上,30余年来,伴随着我国《行政诉讼法》颁布及其实践,中国行政法规范体系得以逐步完善和发展,为加快构建中国行政法学学术体系奠定了坚实的规范根基。

   (二)中国行政法制度体系及其展开

   “法律体系不是单个法律、法规的堆砌,而是由制度建构起来的。”在行政法规范体系的基础上,行政实定法体系的构建还必须对行政法规范的运行实践及其经验加以模式化而升华为系统的制度体系。这里的“模式化”即对规范体系的系统整合和归纳,致力于分析和概括我国行政法规范的共同性法律素材和相同法律特征,是制度体系有别于规范体系的最明显特质。在行政法治实践中,诸如依法行政、行政机关、行政行为、行政程序、行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议、国家赔偿等模式化的概念范畴,正是中国行政法制度体系的建构基准和核心内容。不过,随着行政实践的深化,新的概念或范畴还将不断出现,制度体系也将随之不断丰富。为确保中国行政法制度体系的系统性和全面性,应当以“依法行政”为理念统摄、以“行政机关”“行政行为”“行政责任”为制度支点来对其加以体系化建构。

   1.依法行政理念及其基本要求

   依法行政即行政必须服从法的基本准则,旨在从制度理念上解决如何用法的合理性来制约行政的随意性问题,对行政法规范的有序化、体系化具有特殊的整合统领功能。在我国,依法行政于行政诉讼制度确立后才提出。1989年《行政诉讼法》第1条有关“依法行使行政职权”的表述,事实上即为依法行政的立法表达,而该法确立的行政行为合法性审查标准,更是依法行政基本要求的具体展开,为“依法行政”概念的提出创造了法律条件。伴随着《行政诉讼法》的实施,1991年最高人民法院工作报告最早正式提出了“依法行政”一词。1993年《中共中央关于社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出:“各级政府都要依法行政,依法办事。”同年,国务院政府工作报告首次明确提出:“各级政府都要依法行政,严格依法办事”。自此,历年政府工作报告都明确提出“依法行政”。

   1997年党的十五大确立了依法治国基本方略。随后,国务院将依法行政作为落实依法治国基本方略的重要内容进行系统部署,并于1999年发布了首个依法行政的纲领性文件《关于全面推进依法行政的决定》,开始从思想观念、主体责任、法制建设、执法力度和执法监督等方面提出依法行政的原则性要求。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》则直接明确了依法行政六项基本要求,即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。自此,依法行政六项基本要求直接融贯于我国行政立法及规范性文件之中。如《行政许可法》第4条至第8条,分别对上述六项基本要求法条化。再如基于“程序正当”基本要求,自20世纪90年代以来,从中央到地方,各级国家机关制定了大量有关行政程序方面的法律、法规和规章,极大地推动了我国行政程序法治建设。

   近年来,随着我国经济社会发展和制度创新,依法行政的基本要求也得到一定程度的修正。2015年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》提出法治政府建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”总体目标。2021年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》则进一步将其表述为“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意”。这两个新的《纲要》,进一步突出了依法行政对科学设置政府职能、建设数字法治政府和提高人民群众满意度的新要求。此修正表明,我国行政法治建设已从行政立法、行政决策、行政执法和行政监督阶段推进到行政组织的全方位制度构建,充分体现出依法行政理念的统摄性效力。

   2.以行政机关、行政行为、法律责任为支点的制度框架

   “行政机关、行政行为、法律责任”是我国行政法制度的核心范畴。以此为制度支点,可以从体系上将行使行政权的组织、行为及其救济三个方面的行政法规范加以制度化,形成包括行政组织法、行政行为法和行政救济法在内的行政法制度体系。

   第一,以行政机关为支点的行政组织法体系。在我国,行政组织法是围绕行政机关这一核心范畴建构起来的,涵盖行政机关组织法、行政编制法和公务员法。相较于行政编制法和公务员法,行政机关组织法的核心内容在于确立行政机关的职能,主要规定行政机关的性质和地位、设置和权限、设立变更及撤销程序、基本工作制度等系列制度,呈现出最为直接的外部性效应。行政编制法侧重于确定机构、人员及其经费,主要内容是围绕行政机构设置、人员配备及与之相适应的经费核定问题展开。公务员法主要是基于公务人员是行政机关的代行人而对其执行国家公务的行为予以规制的法律制度。三者之间紧密联系,行政机关组织法“定职能”,是行政编制法“定机构、定人员”的前提,行政机关编制法是行政机关组织法的延伸,同时又是公务员法的基础。

第二,以行政行为为支点的行政行为法体系。自1989年《行政诉讼法》创设具体行政行为法律概念,(点击此处阅读下一页)

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