巴曙松 彭魏倬加:英国绿色金融实践:演变历程与比较研究

选择字号:   本文共阅读 1327 次 更新时间:2022-05-19 19:03

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巴曙松 (进入专栏)   彭魏倬加  


摘要:英国作为欧美首个立法承诺2050年实现净零排放的国家,在绿色金融领域进行了积极有益的探索。从整体政策设计上看,英国强调社会资本与政府力量的有效结合,同时,透明公开的信息平台和广泛的国际合作是其发展的重要保障。从细分领域来看,英国在绿色信贷、绿色债券、碳交易市场、私人资本参与泥炭地恢复、政府促进中小型清洁技术企业风险投资等方面具有较为成熟的经验和创新性突破。从社会效益上看,政府采取了一系列措施促进就业,帮助家庭提高房屋能效。本文梳理英国绿色金融实践的历程,为中国绿色金融发展提供借鉴参考。


面对全球性气候风险,绿色金融已经成为推动全球经济可持续发展的关键力量。在贸易摩擦此起彼伏的国际环境下,绿色金融成为全球金融界难得的共识之一,全球普遍意识到,金融发展需要与全球净零碳排放承诺的目标保持一致,从而促进经济的长期可持续发展。从整体政策设计上看,当前绿色金融发展的问题主要体现在以下几个方面:第一,如何解决绿色投资的外部性问题,社会资本的参与和政府力量如何有效协作?第二,如何防范企业或产品夸大绿色成分或者没有绿色成分欺骗消费者这类“漂绿”风险?第三,面对气候风险这一全球性问题,在绿色金融领域如何加强国际合作?从细分领域看,绿色信贷、绿色债券、绿色投资等如何进一步创新发展?

英国作为世界上最早实行绿色低碳转型的欧美国家,一直走在欧美绿色金融发展的最前沿。2019年,英国成为首个立法承诺2050年实现净零排放的主要经济体,其承诺与《巴黎协定》的目标一致,即到本世纪中叶在发展经济的同时实现全球净零排放。自1990年以来,英国已经减少了43%的排放量,这是G7国家中速度最快的。英国脱欧后,通过《2020年温室气体排放交易计划令》建立的英国排放交易体系(UK ETS)于2021年1月1日取代了英国对欧盟排放交易体系的参与,该体系被视为实现英国2050年达到净零碳排放目标的关键一步,计划将现有的排放上限降低5%,试图比欧盟排放交易体系走得更远。从英国的经验看,绿色金融的发展并不是一帆风顺的,必然需要面临许多资源和政策的挑战,有的政策效果还未必尽如人意。总体上看,走在欧美绿色金融发展前沿的英国如何将金融优势和环保目标有机结合,有哪些经验和教训值得总结,政策实施过程中又存在怎样的问题,值得我国参考借鉴。

一、英国绿色金融政策及其发展

(一)英国绿色发展战略性政策的演变

英国较早参与到减排的国际协定中以及开始绿色发展的相关立法和政策推动。1992年英国签署了《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC),1997年签署了《京都议定书》。2001年,英国成为全球首个开始征收气候税的国家,并推出了相应的气候税减征措施。2008年,英国颁布《气候变化法案》,成为世界上第一个法律明确规定减排的欧美国家。2016年,英国成为《巴黎协定》的签署国,并致力于联合国2030年可持续发展议程。2019年,英国成为首个立法承诺2050年实现净零排放的主要经济体。2020年,英国为了加速实现净零排放,公布了《绿色工业革命十点计划》(The Ten Point Plan for a Green Industrial Revolution),涵盖清洁能源、交通、自然和创新技术等10大环保领域,发布《国家基础设施战略》(National Infrastructure Strategy)以及《能源白皮书:赋能净零排放未来》(The Energy White Paper: Powering Our Net Zero Future)。

(二)英国绿色金融政策的发展评估

绿色金融一直被视为环境可持续的驱动力,绿色金融服务系统的建立可以促进向绿色经济体的转型。2002年,英国建立全球首个排污权交易体系(UK Emission Trading Scheme,UK ETS),开启了绿色金融支持低碳发展之路。2009年颁布《贷款担保计划》,明确针对中小企业融资的补贴和担保机制,鼓励中小企业将资金投向绿色产业,促进中小企业绿色生产的资金需求。2012年英国政府全资设立绿色投资银行,采取了提供担保、股权投资等方式为绿色项目提供资金,带动私人投资,尝试解决绿色金融发展中的环境正外部性问题和风险问题。具体来说,绿色投资银行在解决绿色项目融资缺口的过程中主要扮演了五个方面的角色:第一,资本提供者角色,即解决项目在早期有巨大融资缺口的问题;第二,风险承担角色,即通过提供担保等方式直接承担风险,降低投资者风险预期;第三,教育者角色,即提供技术援助,帮助投资者更好地评估风险与熟悉项目;第四,信号传递角色,即建立起其投资决策值得信赖的声誉,进而其投资行为可以作为信号吸引更多的私人投资者;第五,先行者角色,即对新技术、新商业模式进行投资,从而证明该项目可以成功开发。2017年英国政府将绿色投资银行出售给私人,这标志着英国绿色金融发展开始由“政府引导+公私合作”向“市场主导”转型,也体现了20世纪80年代以来英国政府秉承的自由主义经济理念。为了防止私有化之后的绿色投资银行偏离绿色投资方向,英国政府在交易中引入了“特殊权益”安排,在涉及绿色项目时具有否决权。

2019年,英国发布《绿色金融战略》(Green Finance Strategy),其核心要素是金融绿色化、融资绿色化和紧握机遇。该战略的目标在于:第一,通过政府参与,使私营部门的资金流动更清洁更环保。第二,加强英国金融业的竞争力。2021年4月,英国政府投资1000万英镑设立的绿色金融与投资中心(UK Centre for Greening Finance and Investment, CGFI)正式投入运营,进一步推动绿色经济的发展。位于伦敦的实体研究中心也已开放,该实体研究中心是英国政府与牛津大学、利兹大学和帝国理工学院等多家机构合作建立而成,为世界各地的银行、保险公司、投资者等提供世界一流的数据与分析服务,从而帮助其在考虑环境和气候变化影响的情况下更好地进行投资和业务决策。

表1为2021年10月发布的全球绿色金融指数(Global Green Finance Index, GGFI)排名及评分表前15位。GGFI8是一个因子评估指数,基于金融专业人士对金融中心绿色金融产品的质量和深度的全球评估调查,该评估的统计模型使用了与可持续性、商业环境、基础设施和人力资本等有关的143个变量,定量指标由世界银行、经济学人智库、经合组织和联合国提供。从表1可以看到,伦敦排在第1位,北京和上海分别排在第11位和第14位。进一步从深度和质量的排名来看,伦敦在绿色金融深度上排在第2位,在绿色金融质量上排在第1位。北京的绿色金融发展深度较为欠缺,绿色金融发展质量较高;上海的绿色金融深度评分较高,绿色金融发展质量较欠缺。

表1  GGFI8排名及评分表前15位

数据来源:Long Finance& Financial Centre Futures.The Global Green Finance Index 8.

二、英国绿色金融实践的探索:进展与挑战

(一)绿色信贷:发展多元化的信贷产品,但在家庭房屋改造方面面临挑战

从政策激励来看,英国政府出台的《担保贷款计划》规定,政府可依据企业环境影响评估结果,为环境友好型企业提供贷款额度80%的担保,帮助其获取最高达7.5万英镑的授信额度。从信贷产品来看,英国具有丰富的绿色信贷产品。在针对个人的绿色信贷方面,巴克莱银行推出了绿色信用卡产品,持卡者在合作企业购买绿色产品和服务时,不仅可以享受较好的折扣,而且借款利率较低。为了实现2050年净零排放的目标,英国气候变化委员会估计,到2050年,英国的家庭需要将排放量减少80%以上。因此,英国政府规定,到2035年,英国所有房屋都应达到效能评级(EPC)频段C的最低标准。然而,英国的部分住房库存处于欧洲能源效率最低水平。在英国现有的2900万户家庭中,目前只有800万户符合最高的能源标准。由于改造措施昂贵、行业投资不足等原因,目前看来英国提高能源效率的道路具有挑战性。英格兰银行通过政策支持,鼓励劳埃德银行、苏格兰皇家银行等商业银行对节能的房屋提供更多额度、更低利率的贷款。为了促进绿色房屋的改造,英国创新了绿色房屋改造贷款,即通过成立节能减排基金,与银行及相关企业共同应对房屋改造所需的大笔开支,帮助英国家庭安装太阳能电池板、改装阁楼等节能措施。绿色房屋改造贷款的参与家庭可在足够长的时间内进行分期付款偿还贷款。这种为家庭房屋改造设立的绿色贷款,不仅可以提高英国居民的绿色生活水平,还有利于刺激英国建筑节能产品的开发和利用,达到双赢的效果。在针对企业的绿色信贷方面,英国政府为工程和能源咨询公司 Wood Group 发放了“绿色转型贷款”,以扩大该企业低碳产品和服务的规模,这是英国政府为企业发放的首笔“绿色转型贷款”。

(二)绿色债券:发行多样化的债券品种,推动实施绿色分类法应对“漂绿”风险

伦敦证券交易所为不同资产类别的可持续融资提供专门的服务,涵盖固定收益和股票,包括投资基金和ETF。2009年,世界银行在伦敦证券交易所发布首支绿色债券。2015年7月,伦敦证券交易所为绿色债券设立了专门板块“可持续债券市场(Sustainable Bond Market,SBM)”,成为积极推出绿色债券专门板块的主要交易所,为投资者提供了更高的信息透明度。伦敦证券交易所逐渐发展出涵盖一级和二级市场的多样化的可持续债券。截至2021年1月,伦敦证券交易所的SBM拥有250多种债券,其中许多债券在币种、地理位置或产品结构方面居世界首位。

伦敦证券交易所可持续债券市场的优势主要体现在以下六个方面:第一,在提供的产品宽度上,SBM涵盖了较为完整的资产类别和工具类型,包括简单的工具和诸如资产支持证券的复杂工具。第二,具有世界级的市场参与者,SBM发行主体包括超国家组织、主权国家、地方政府和企业,比如英国、中国、印度、中东、加拿大的首批认证绿色债券以及来自亚太地区和美洲的首批主权绿色债券。第三,在国际投资者基础方面,SBM为可持续融资提供规模大、成熟和以长期投资价值为导向的投资者基础,并且伦敦证券交易所一直保持与投资者的积极互动,以便通过创新和有效的政策来支持市场。第四,在提高知名度和国际标准方面, SBM认可的证券受国际标准的约束,以增强投资者对其可持续发展框架和报告相关披露水平的信心。第五,在灵活性方面,SBM根据绿色、社会、可持续、发行人层面的分类(包括符合绿色营业收入以及与可持续发展挂钩的工具)以及过渡债券等不同类别为其提供专门的细分市场。SBM上的债券可以进入伦敦证券交易所的任何固定收益一级市场。此外,伦敦证券交易所还提供一系列二级市场交易功能,以便发行人能够为投资者提供适当的流动性和价格发现机制。第六,通过各种渠道为发行人提供指导和支持,包括发行人服务平台和其他集团服务。可持续债券可以通过欧洲领先的公共部门债务电子交易平台MTS进行交易。此外,具有丰富可持续投资经验的全球指数、数据和分析提供商FTSE Russell为客户提供可持续投资数据模型、评级、分析以及涵盖数千个遍布全球发达市场和新兴市场的公司的指数,指数包括FTSE4Good,FTSE Smart Sustainability,FTSE Green Revenues,FTSE Climate WGBI和FTSE ESG。

2021年,英国政府为散户投资者发行全球首支主权绿色债券,使个人能够支持绿色项目,英国政府也因此成为了英国最大的绿色债券发行主体。该储蓄债券将为可再生能源和清洁运输等领域的项目提供资金,将在绿色金融产品主流化、为气候和环境目标吸引专用资金、改善基础设施以及创造绿色就业机会方面发挥核心作用。

然而,随着英国绿色债券规模的不断扩大和日益普及,随之而来的“漂绿”风险也逐渐引起关注,部分通过绿色债券融资的资金并未投向绿色项目。对绿色标准进行明确的定义是防范“漂绿”风险的重要途径。为此,英国政府成立了一个新的绿色技术顾问小组(Green Technical Advisory Group, GTAG)来推动《绿色分类法》(Green Taxonomy)的制定和实施,使该分类法在欧盟分类法的基础上更加适合英国市场。

(三)碳市场:注重交易活跃度与平稳运行之间的中和,但仍面临较大的价格波动风险

回顾英国碳市场的发展历程,可以总结为三个阶段:历史性开创、融入欧盟、独立运作。英国于2002年建立首个全球排放交易系统(UK ETS),2005年加入欧盟碳市场,脱欧后于2021年5月建立独立运作的碳市场。与欧盟碳市场相比,英国碳市场的不同之处在于两个方面:首先,英国设立了更严格的排放上限,其配额比英国在欧盟碳市场中的配额低5%。其次,英国碳市场设立了价格底线,即碳交易底价保证制度,设立每吨不低于22英镑的底价,然后逐年上调,到2030年将增至70英镑,其间若价格上涨过快,政府可通过成本控制机制进一步释放碳排放配额,即增加许可证供应量。价格底线制度防止了碳价过低导致的交易活跃度不足,而成本控制机制则有利于碳市场平稳运行。但是,从欧盟独立出来的英国碳市场体量小、流动性弱,面临较大的价格波动风险。2021年英国碳市场总量规模仅为 1.557×108t,而欧盟碳市场为16.100×108t。未来英国碳市场能否有效平稳地运行仍有待验证。

(四)泥炭地恢复:强调公共资金和私人资金之间的互动,但外部性问题仍有待协调

目前看来,泥炭地是当前全球最重要的碳汇之一,是单位面积碳储量最大和碳积累最快的陆地生态系统。健康的泥炭地不仅具有碳汇功能,还具有提供清洁水源、减轻洪水隐患、为野生动物提供庇护所等多重环境功能。然而,泥炭地的退化会导致碳排放量的增加。随着经济增长过程中对土地需求的日益增加,英国许多泥炭地被排水疏干,转化为耕地、牧场和林场,使之失去碳汇功能,并转变为碳源。英国泥炭地的碳储量约为30亿吨,是该国森林碳储量的三倍。但由于一些破坏土地管理法的做法,英国超过80%的泥炭地处于退化状态,因此许多泥炭地不是碳汇,而是成为了碳排放源。一直以来,英国政府和媒体对森林碳汇较为关注,但忽略了泥炭地退化问题。为了完成2050年净零排放的目标,英国开始重视泥炭地的恢复,承诺通过自然气候基金投入6.4亿英镑(约8.5亿美元),在2025年之前恢复泥炭地3.5万公顷。

根据英国不同的泥炭地现场条件的不同,英国政府估计其恢复成本可能从每公顷几百到几千英镑不等,减排量可以从每年每公顷不到一吨二氧化碳当量到每年每公顷超过30吨。每吨二氧化碳当量的减排成本通常低于在政策分析中使用的碳的社会价值,与其他缓解方案相比是具有竞争力的,英国恢复泥炭地对社会具有成本效益。据报告中对于社会效益的估计,恢复成本比范围为1.3: 1 -8.9: 1。虽然这些数据证实了泥炭地恢复将改善英国的社会福利,但许多好处是以外部性和公共产品的形式出现,因此,迄今为止的恢复工作主要依靠公共资金。由于公共预算有限,吸引一定程度的私人融资进行英国泥炭地的修复开始引起关注。2015年,英国推出《泥炭地守则》(Peatland Code),该守则已经成为希望推广恢复泥炭地的气候效益的英国泥炭地项目的自愿认证标准。

但是,英国不同主体并未普遍认识到泥炭地恢复的必要性和益处,而且,《泥炭地守则》本身在土地管理者和泥炭地恢复从业者中如何落实尚不清晰,其对《林地碳守则》(Woodland Carbon Code)的认识明显更高。此外,参与泥炭地恢复计划的意愿在不同群体之间差异很大。这表明政府需要进一步宣传恢复泥炭地的必要性,并提高《泥炭地守则》的市场认知。虽然英国的一些生态系统的服务利益目前可通过市场进行估值,并为私人投资者提供奖励,但部分利益仍然采取公共产品和外部性的形式,因此还需要一定程度的协调和优化。

(五)中小型清洁技术企业的早期投资:目前能投入的资金依然偏少,有赖于政府的积极推动

减少碳排放的一个关键问题是提高投资并克服当前的市场失灵,即私人投资者认为投资的风险超过潜在回报,投资者没有因绿色投资获得适当的报酬。英国创新投资基金(UK Innovation Investment Fund, UKIIF)作为政府干预解决市场失灵的领先范例,通过公私合作融资来提高早期风险投资(VC)水平。UKIIF具有一些突破性的功能。它在公共和私人投资者之间平等地运作。尽管UKIIF受到英国商业银行的监管,但它是私人经营,以基金中的基金(FOF)的形式运作。UKIIF的一个独特之处在于,基础基金是国际性的,多个总部设在欧洲各地,并且可以在全球范围内进行风险投资。UKIIF的基础基金规模超过6000万英镑,这表明其提供大型长期投资和后续资金的能力更大。此外,UKIIF的基金寿命为12—15年,考虑到清洁技术行业的长期投资要求,它为后续融资提供了更长的时间,并实现最佳的投资组合公司退出价值。

英国早期创新风险市场包含一系列公共干预措施,包括投资者税收减免、政府补助和股权基金,以解决在早期阶段银行不会放贷的那部分私募股权资金缺口,特别是从概念验证到早期交易(长达2年)的高风险死亡谷时期。虽然英国在早期中小企业融资方面投入了大量资金,但从2009年开始,英国只有相对较小的比例用于早期清洁技术。事实上,直接涉及早期清洁技术的计划总额不到6亿英镑,其中大部分来自UKIIF。英国风险投资协会(BVCA,2017)关于成员投资英国清洁技术(可能包括共同融资)风险阶段的数据显示,2014—2016年期间其成员总共向151家企业投资了9500万英镑,约占该期间所有记录在案的成员风险投资的10%。

英国政府的风险投资计划评估通常侧重于额外性和杠杆性,难以充分考虑交易成本。Owen(2019)研究的7个案例中大多数都经历了不到3个月的相对较短的搜索时间。虽然这具有偶然性,但突出了UKIIF和现有风险投资联系的及时性,以及该计划与企业资金需求的极佳契合度。在大多数情况下,UKIIF提供资金的速度和规模促使中小型清洁技术企业更快速地研发和商业化,并增加了活动规模。此外,从基金经理的角度来看,UKIIF被认为促进了更快速和更大规模的基金关闭,这表明在中小型清洁技术企业的早期阶段,如果没有政府计划的支持其生存与发展将无法实现。

(六)绿色金融监管框架:法律框架基本建立,信息披露平台开始发挥更大的作用

在绿色金融监管方面,英国积累了一定的经验。一方面,英国较早开始了环境领域的立法,建立了较为全面的法律规范。1972年英国出台《有毒废物处置法》,严格规范了有毒废物处理标准,并且还涉及绿色信贷理念;1990年颁布《环境保护法》,规定企业获得绿色信贷的前提条件是通过环境责任评估;2001年出台《污染预防法》,严格规范和细化了企业生产工艺环节的环境准则;2008年颁布《气候变化法案》,成为世界上第一个法律明确规定减排的国家。

另一方面,英国较早建立了公开的绿色金融信息平台。2009 年英国成立了气候债券倡议组织(Climate Bonds Initiative,CBI),它是一家运用债券市场应对气候变化问题的国际非营利机构。CBI追踪并展示绿色债券的发展变化,通过开发绿色债券标准和授权评定资质维护绿色债券市场的秩序,并为政府和企业的低碳经济发展提供策略和建议。CBI的信息具有实时性和公开性,绿色债券发行、投资收益、行业发展和政府规划的最新情况都以日志形式公布在网站首页,并且信息面向所有公众,任何人都可以在CBI的网页搜寻到绿色债券市场信息,登录首页就可以参与数据互动,获取不同地区、时间和标准下的债券数据信息。

三、英国绿色金融实践的社会效益:缩小政策目标与政策效果之间的差距

(一)劳动力市场:净零排放会导致劳动力就业结构转型的压力,部分行业的就业机会减少,需要投入更多资源

英国尝试推动通往净零排放的转型,有望带来新的就业机会。例如,新的海上风电、氢能和碳捕捉与封存(CCS)产业有助于增加英国新的就业机会,同时也推动了英国政府在区域投资方面的升级。据估计,英国这些项目在2030年可以支持海上风电的60000个工作岗位和氢气项目的8000个工作岗位。到本世纪末,英国改造建筑物的计划还可能导致熟练劳动力增加多达23万人。

与此同时,在诸如石油和天然气开采与精炼等可能减少就业机会的行业,英国政府致力于支持工人过渡为新的低碳行业的劳动力,履行其在《巴黎协定》中的承诺,即承认劳动力的公正过渡以及根据国家确定的发展优先事项创造体面工作和优质就业机会的必要性。为了证明这一承诺,除了绿色支出的环境影响之外,英国财政部还将报告绿色支出的社会共同效益。在低碳转型的过程中,绿色金融可以引导资金导向,使更多的资金流向绿色产业,帮助其筹集生存与发展所需的资金,从而带动就业。

(二)住房市场:鼓励家庭房屋改造,但是目前带动就业的成效相对有限

英国政府将家庭供暖脱碳确定为其到2050年实现净零排放计划的关键方案之一。英国建筑物排放约占英国所有温室气体排放量的19%。为了减少家庭排放,英国政府希望消费者使用更少的能源,更多地使用绿色供暖系统(天然气和化石燃料的替代品),提高家庭供暖效率。2020年7月,作为英国政府从疫情中“绿色复苏”的一部分,商业、能源和工业战略部(Department for Business, Energy & Industrial Strategy)宣布实施绿色家园赠款券计划,提供15亿英镑的资金。该计划为房主提供申请高达5000英镑的资金(低收入家庭为10000英镑)的机会,用于在家中安装能源效率改进和低碳供热措施。该计划于2020年9月至2021年3月运行,在6个月内支持多达82500个工作岗位,以及使多达60万个家庭能够节省高达600英镑的能源费用。同时,该部门还在英格兰推出了另外三个能源效率计划:1.绿色家园赠款地方当局交付计划:在2020—2021年度提供5亿英镑,地方当局可以竞标来提高住房的能源效率。该计划的重点是为效率最低的住房或为面临燃料贫困风险的人提供住房。2.公共部门脱碳计划:在2020—2022年期间,以公共部门机构赠款的形式提供总计10亿英镑资助学校、医院等非住宅公共部门建筑提高能源效率。3.社会住房脱碳基金示范:该计划向地方当局提供赠款,以改善效率最低的社会住房。2020-2021年度初始试点赠款计划为0.6亿英镑,若前期试点证明有效,预计未来几年将支出38亿英镑。

英国住房改造措施的目的在于实现净零排放这一长期目标,并促进短期经济增长,然而这两个关键目标与较短的交付时间之间的关系没有得到合理的协调,导致这个过于复杂的计划无法在现有时间内达到令人满意的效果。而且该计划的持续时间很短,改进能源效率的安装人员难以被动员起来以满足庞大的市场需求。在截至2021年3月31日(计划结束之日)的期间,该部门支付了15亿英镑可用资金中的3590万英镑的代金券,并预计一旦所有工作全部完成,它将总共支付2.56亿英镑。该部门预测这一计划最终将支持47500个家庭的能效措施,在12个月内支持多达5600个工作岗位。尽管该部门做出了诸多努力,但该计划的匆忙交付和实施大大减少了可能实现的收益,对长期创造就业机会的影响并不明显。虽然英国政府认识到为了提供经济刺激需要迅速采取行动,但同时还应考虑成功交付的可行性,如果现实情况表明该计划尚未准备就绪,政府应准备限制或推迟该计划的启动。

四、英国绿色金融实践及其与中国的比较

英国作为最早开始绿色低碳转型的欧美国家,经历了长达二十余年的探索和实践,在绿色金融领域有诸多探索,其中有成功,也遇到不少挫折,部分政策实施的效果并未达到预期,原因主要在于绿色项目的外部性问题、政府激励政策的愿景与现实实施难度之间存在差距等。总体而言,英国绿色金融实践过程中的一些做法及其成败得失,值得借鉴。

(一)探索发行主权绿色债券,构建多层次绿色金融产品体系

目前中国的绿色债券发行规模位居全球前列且增长迅速,根据全国银行间交易商协会的数据,2021年中国绿色债券发行规模为6072.42亿元,同比增长168.32%。由国家发展银行、中国农业发展银行发行的准主权绿色债券获得了全球投资者超额认购,体现了境外市场对中国绿色金融发展的认可。但中国尚未发行主权绿色债券,主权绿色债券作为以国家信用为支持的绿色融资工具,有助于完善多层次绿色金融产品体系。一方面,在境内发行绿色国债可以拓宽中国绿色产业的融资渠道;另一方面,在境外市场发行以人民币或其他币种计价的主权绿色债券可以满足国际投资者对中国绿色金融产品和人民币金融产品配置的需求。随着中国债券市场机制的日益完善,金融市场开放的深入推进,国际投资者对中国主权信用和绿色金融发展的信任程度不断提高,整体上看中国已具备发行主权绿色债券的条件,可探索推出主权绿色债券,以满足当前中国绿色债券市场的现实需求。

(二)明确政府在碳市场中的角色定位,建立健全碳市场监管体系

中国于2021年设立全国碳市场,并成为全球覆盖排放量规模最大的碳市场。虽然中国碳市场规模大于英国,但英国在碳交易和碳市场管理方面具有长达二十年的经验,中国作为新兴的碳市场管理经验相对不足。与一般的商品市场不同,碳市场的设立基础在于国家对碳排放数量的强制性要求,因此,政府在碳市场监管中的作用应更为突出。完善的立法与科学的检测是碳市场有效运行的基石。从英国的经验来看,英国政府为碳市场设立了专门的监管机构,在不同领域具有较为明确的职权和分工,能源及气候变化部(Department of Energy and Climate Change, DECC)负责碳排放权交易体系的监督管理,金融行为管理局(Financial Conduct Authority, FCA)负责监管碳排放权的金融衍生品,如碳期权、期货等。英国碳市场监管体系的设计由碳排放监管和碳交易监管组成,具体包括碳排放量数据监管系统和碳信用交易监管系统。在预防和惩治碳交易犯罪方面,英国制定了包含经济处罚、行为处罚和名誉处罚在内的惩罚机制。中国碳交易市场处在起步阶段,面临诸多风险,应进一步健全相关法律法规,完善对碳排放与碳交易的双重检测体系,加强碳排放数据质量管理,实行多元化的处罚机制。

(三)注重引入社会资本,促进政府资本引导和社会资本参与相结合

从英国的实践经验来看,绿色金融的快速发展离不开社会资本的参与。虽然中英在绿色金融发展的模式上存在差异,英国是自下而上模式,前期是以非政府组织为主导力量,英国政府是在绿色金融发展到一定阶段才参与其中的。中国是将绿色金融上升为国家战略,具有鲜明的“顶层设计”特征。但是,不论政府参与的阶段和参与的程度如何,社会资本都是绿色金融发展中的重要力量。政府的有效引导和社会资本的积极参与相结合,才能促进绿色金融形成一个良性的发展格局。比如在泥炭地的恢复方面,英国积极引入社会资本,并取得了一定成效。目前无论是中国还是英国,都面临社会资本参与不足的挑战,而积极吸引社会资本的参与,一方面需要激励机制来降低融资成本和提高项目收益,保障投资者的合理回报;另一方面需要加强对企业社会责任的激励,鼓励企业自发积极地参与到绿色投资当中。

(四)加大对中小企业绿色融资的激励,促进绿色技术创新

英国的实践表明,培养和发展清洁技术领域的中小企业,不仅可以促进绿色技术创新,处理诸如清洁、能源供应、气候韧性农业等发展要务,还能创造大量就业岗位,有助于将传统制造业减少带来的失业劳动力转移到清洁技术领域中,实现就业、环境和经济发展的多重效益。由于绿色投资通常面临期限错配、信息不对称、产品和分析工具缺失等问题,绿色中小企业普遍存在融资难、融资贵的问题,难以从金融市场获得足够融资。不仅中国是这样,英国市场同样也是如此。在这样的市场条件下,政府可进一步加大对中小企业绿色融资的政策激励力度,比如英国创新投资基金的探索就有一定的借鉴意义,可通过设立绿色金融专项基金,促进公私合作融资,提高早期风险投资水平。

(五)健全完善环境立法,促进信息公开透明

英国的环境领域相关立法强调绿色金融的发展,英国气候债券倡议组织搭建的信息平台强调市场信息公开化和透明化,努力减少信息不对称,争取有效减少逆向选择和道德风险导致的“漂绿”行为。中国在这些领域也取得了积极的进展,还有条件继续完善环境领域的立法,建设更大覆盖面的面向公众的绿色金融信息平台。从中国和英国的实践看,健全环境立法以及建立互联互通的数据库,促进信息公开和透明度,是抑制“漂绿”现象的重要方式。中国各省市也可利用地区大数据平台,建立地方性的绿色信息平台,降低信息不对称成本,提高绿色项目融资效率。

(六)加强国际合作及与学术机构的交流,推动绿色金融发展进程

气候风险是国际社会面临的共同挑战,国际合作在化解和气候及环境有关的金融风险方面发挥着重要的作用。随着绿色金融全球合作机制的加速构建,加强与其他发达国家和新兴市场国家的互动与合作,有助于加快绿色金融发展进程。英国是这样,中国同样也是这样。首先,加强国际合作有助于解决绿色金融标准不统一问题。在2021年11月的联合国气候大会召开期间,中国与欧盟等多个国家共同构建的国际可持续金融平台(IPSF)也召开年会,发布了《可持续金融共同分类目录报告——减缓气候变化》,该目录是对中国《绿色债券支持项目目录》和欧盟《可持续金融分类方案——气候授权法案》开展全面比较之后制定的,促进了中国绿色金融的界定标准和欧洲绿色金融界定标准的统一。未来应进一步加强与其他经济体的合作,促进更大范围的标准趋同,从而推出更多适应全球标准的绿色金融产品。其次,积极利用国际基金,比如来自绿色气候基金(Green Climate Fund,GCF)的支持。绿色气候基金在中国支持的首个项目是在2019年底批准设立的山东项目,未来可进一步争取获得来自绿色气候基金的更多资金支持。最后,积极参与国际规则的制定,提升在国际社会中的影响力。就合作的国家而言,中英两国在绿色金融领域一直有着较密切的合作。G20峰会期间,中英两国央行共同发起成立G20绿色金融研究小组,致力于加强绿色金融创新和境内外绿色债券市场互联互通。2016年11月,中国银行发行的首支中国绿色资产担保债券在伦敦证券交易所上市。近几年,中英两国继续保持和推进在绿色金融领域的合作交流。

此外,加强与学术机构的合作也是推动绿色金融发展的重要途径。近年来,英国多所大学建立了绿色金融研究院,中国在脱碳领域的学术成果发展也非常迅速。根据爱思唯尔(Elsevier)的数据,2011—2020年中国的脱碳论文数目占全球的四分之一。英国政府出资与多所大学合作建立了绿色金融与投资中心,目的是搭建一个学术机构和金融机构的合作平台,学术机构为金融机构提供绿色投资的建议。中国也在发展绿色金融的过程中重视学术机构的参与,推动金融机构与学术机构的合作,促进研究成果的转化,通过为企业和投资者提供数据与分析服务,帮助其面对气候风险,进行绿色投资。


巴曙松  北京大学汇丰金融研究院执行院长、教授,中国银行业协会首席经济学家;

彭魏倬加(通讯作者)  浙江大学经济学院博士研究生,国家公派牛津大学联合培养博士研究生

【基金项目】教育部国家留学基金委资助项目(202006320099)

来源:《行政管理改革》2022年第4期

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