陈柏峰:促进乡村振兴的基层法治框架和维度

选择字号:   本文共阅读 193 次 更新时间:2022-02-12 12:30:21

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陈柏峰 (进入专栏)  

  

   【摘要】乡村振兴是乡村的全面发展,促进乡村振兴需要法治统筹推进。立足于乡村基层,从乡村发展和农民生活的实际需求出发,可以建构促进乡村振兴的基层法治框架,它包含“人-地-事-权”四个基本维度。在人的维度,法治需要促进人才支持和民生保障,前者包括外来人才的服务和本土人才的培养,后者包括农业人口和农业转移人口的民生保障;在地的维度,法治需要保障各种土地权益,既包括农业转移人口在村庄的土地权益,也包括村庄内的农村建设用地权益和农用地权益;在事的维度,法治需要保障乡村振兴事务的有效治理,主要包括村级民主治理和社会组织治理两个途径;在权的维度,法治需要促进乡村振兴权益实现并保障权益救济,前者应加强基层治理能力建设,后者应推进基本公共法律服务体系建设。促进乡村振兴的基层法治,应当回应乡村实际需求。

   【关键字】乡村振兴;基层法治 ;村振兴促进法;基层治理能力

  

   党的十九大提出实施乡村振兴战略。2018年1月,中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称“2018年中央一号文件”);2018年9月,中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》(以下简称“《规划》”);2021年1月,中共中央、国务院印发《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》(以下简称“2021年中央一号文件”)。2021年3月,中共中央、国务院印发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》。2021年3月,第十三届全国人民代表大会第四次会议表决通过了《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称“‘十四五’规划”),提出“全面推进乡村振兴”口号。2021年4月,第十三届全国人民代表大会常务委员会通过《乡村振兴促进法》,力图“发挥法治对于农业农村高质量发展的支撑作用、对农村改革的引领作用、对乡村治理的保障作用、对政府职能转变的促进作用,为新阶段农业农村改革发展提供坚实法治保障”。[1]

   促进乡村振兴应当按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。[2]其范围十分广泛,包含乡村的方方面面。而建设社会主义法治国家,要将一切国家和社会事务都纳入法治调整的范畴。因此,促进乡村振兴,就要将乡村的方方面面纳入法治调整的范畴。上述一系列文件对实施乡村振兴战略都作出阶段性谋划,细化实化了工作重点和政策措施,部署了重大工程、重大计划、重大行动。这些工作需要不同部门的法律从不同层面予以调整,本文主要从乡村基层出发讨论法治如何促进乡村振兴。《规划》基于村庄发展规律和演变趋势,根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等,提出分类推进乡村振兴,对不同村庄提出了集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的不同思路。其中,集聚提升类村庄是仍将存续的一般村庄,占乡村类型的大多数,是乡村振兴的重点。我们讨论促进乡村振兴的基层法治,应当以集聚提升类村庄为基础,兼顾其他类型的村庄。

   一、基层法治促进乡村振兴的框架

   乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体,兼具生产、生活、生态、文化等多重功能,与城镇共同构成人类活动的主要空间。乡村振兴的总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕,因此法治需要对经济发展、乡村生活、社会治理、生态文明等各方面进行调整和规范。乡村振兴战略的实施,为基层法治提出了新要求,为基层法治发展提供了新机遇,也为基层法治研究提供了新视角。构建促进乡村振兴的基层法治体系,完善基层国家权力的运行体制机制,维护农民权益和乡村社会公共利益,完善促进乡村振兴的各方面法律制度,成为基层法治的主要内容和基层法治研究的主要面向。全面建设社会主义现代化强国,最艰巨最繁重的任务在农村,最广泛最深厚的基础在农村,最大的潜力和后劲也在农村。人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾,在乡村最为突出。同时,我国城镇化处于快速发展时期,城镇化也处于深入发展的关键时期,城镇化发展过程中存在不少突出矛盾和问题,它们与乡村有着深刻的关联。正因此,《规划》提出“坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动”。解决好发展不平衡不充分问题,重点难点在“三农”;应对各种风险挑战,基础支撑在“三农”。全面推进乡村振兴,迫切需要补齐乡村发展短板,推动城乡协调融合发展。在此过程中,有一系列问题需要基层法治予以保障:如何在部分人口有序城镇化的同时保障农村主体人口的体面生活,城乡基本公共服务如何依法实现均等化;城乡发展的土地权益如何惠及农民,农民的土地权益如何在乡村振兴中依法实现;如何统筹乡村发展空间,推进社会治理法治化,促进乡风文明、生态宜居;如何通过积极的治理行为实现乡村振兴权益有效实现,通过基本公共法律服务体系畅通多元纠纷解决渠道,有效保护合法权益;等等。解决上述问题,需要结合乡村振兴战略实施的乡村社会基础,深入分析各种问题的发生机制;以问题为导向,围绕乡村振兴的具体目标,从经验层面分析法律制度在其中可以发挥的功能及其限度,从而促使基层法治正确定位、有效面对,真正为促进乡村振兴提供法治保障。从乡村主位的视角去看,乡村振兴牵涉四个基本维度:民生保障和人才支持问题(人的维度),土地权益问题(地的维度),社会治理问题(事的维度),权益实现问题(权的维度)。

   第一,乡村振兴战略中人的维度。《规划》提出,完善城乡布局结构,推动农业转移人口就地就近城镇化,促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口有序实现市民化;同时提出,强化乡村振兴人才支撑,培育新型职业农民,加强农村专业人才队伍建设,鼓励社会人才投身乡村建设。这意味着,乡村振兴的人的维度,包括两个方面:一是农业转移人口的城镇化;二是农业人口的在村发展。农业转移人口需要稳定实现城镇化,对城镇产生认同和归属感,能够顺利转移到城镇中,其中最关键的是户籍制度、居住证制度等方面的改革,尤其是附着于户籍、居住证之上的城镇化社会保障和基本公共服务。农业转移人口如果能够在城市获得与市民相同的社会保障和基本公共服务,享受新型城镇化发展成果,乡村振兴就少了一些风险和负担。农业人口的在村发展,重点在于建立城乡公共资源均衡配置机制,让农民能够享受与当地经济社会发展水平相当的养老、医疗、子女教育等社会保障,尽力实现城乡基本公共服务的均等化。城乡基本公共服务的均等化,就是让农民共享经济社会发展成果,是乡村振兴的重要表征。同时,推动外来人才服务乡村、培养农村本土人才,也是提升乡村基本公共服务能力的重要措施。因此,需要从法治上在社会保障、基本公共服务领域对农民进行赋权,在人才保障领域依法施策,实现民生法治保障。

   第二,乡村振兴战略中地的维度。乡村振兴与新型城镇化同步进行,在土地问题上有高度关联性,农业转移人口的土地权益要得到充分保障,在村发展人口的土地权益同样需要得到保障,这需要通过制度创新来实现。农业转移人口到城镇安家定居,他们与农耕地、宅基地在物理上日渐分离,在生产生活层面丧失了对土地的依赖性,但他们在土地上依然存在利益。因此,一方面,要保障农业转移人口的土地权益;另一方面,也要保障在村发展人口的土地权益,包括对土地的实际利用,在村居住、耕种或从事其他产业。这样,地的维度就体现在几个方面:一是保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等,这些土地权益应当有具体的办法来有序实施依法自愿有偿转让,既实现农业转移人口的权益变现,又不至于妨碍在村发展农民对土地的利用。二是农村建设用地权益的法治保障,既包括农民的宅基地权益,也包括农村集体建设用地权益。这需要完善农村土地利用管理政策体系,通过制度创新来盘活土地存量,激活农村土地资源资产。三是农用地权益的法治保障,包括农业规模经营中的农民土地权益,以及农业产业发展中的土地权益;既需要尊重农民土地权利,也需要保持土地利益弹性,保障乡村振兴的用地需求。

   第三,乡村振兴战略中事的维度。乡村振兴战略的实施,涉及大量的事务,这些事务往往有中央层面的法律或政策推动,通过政权体系自上而下贯彻,最终很多事务需要到村庄落地,表现为村庄社会治理事务。其中多数需要经过村级民主治理,也有一些可以通过社会组织治理。村级民主治理就是在村庄公共事务和公益事业中进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其中最重要的是,民主动员和民主决策的有效实现。民主动员的难点在于,村庄如何通过民主手段动员所有受益村民达成全体一致的合作,有效抑制个别人的不合作倾向。民主决策的难点在于,当公共事务落地牵涉特定的人和利益时,如何有效协调,使这些人和利益不成为民主决策的障碍。这些对法治如何保障村务民主治理提出了挑战。社会组织治理在有些事务中具有优势,可以通过提供公共服务来促进乡村振兴,弥补政府和市场的不足。其关键在于,如何通过法治培育、支持、规范和引导社会组织发展,有效对接村庄社会需求,发挥社会组织的作用,促进国家公共品供给与村庄自组织有效衔接,增强社会组织的生产生活服务功能。

   第四,乡村振兴战略中权的维度。一是乡村振兴战略涉及的农村和农民权益,需要通过政府的积极作为来实现;二是乡村振兴权益没有实现或遭到侵害时,有多元畅通的权益救济渠道,这需要建立公共法律服务体系。乡村振兴战略中大量的措施,最终都是为了实现农村和农民的权益。例如,《规划》中提及的推动农村产业发展、推进农业绿色发展、改善农村人居环境、加强乡村生态保护与修复、繁荣发展乡村文化、加强农村基础设施建设、推进乡村法治建设、建设平安乡村等,最终都需要政府的积极作为。因此,需要政府有强大的基层治理能力,它至少包括聚集和运用经济资源的能力、有效执行的能力。乡村振兴还要求,当农村或农民权益没有实现或遭到侵害时,可以获得有效的救济。乡村振兴战略实施过程中,乃至于农民在日常生活和工作中,难免产生各种纠纷,纠纷得到有效解决、权益受到保护,这是乡村振兴的基本要求。法治保障意味着,有效供给多元权益救济渠道,促使权益得到保护。目前,亟需政府建立公共法律服务体系,保障权益救济渠道的畅通。

   构建乡村振兴的基层法治框架,应当立足于上述人-地-事-权四个基本维度(见表1)。这四个维度体现了乡村振兴中的民生保障、地权保障、社会治理、权益实现等基本面向。民生保障是乡村振兴的前提,是奠定乡村振兴的人的基础;地权保障是乡村振兴的基础条件,是提供乡村振兴的空间基础和生产资料;社会治理法治保障是乡村振兴的重要措施,保障乡村振兴的具体项目和事务在乡村落地;权益实现与救济是乡村振兴的必要途径,通过行政执行、司法救济等推动乡村振兴战略规划的权益具体实现。这四个维度共同构建了乡村振兴的法治保障框架,它们相互联系,内在地服务于乡村振兴战略。

   二、人的维度:乡村振兴的人才和民生法治保障

   乡村振兴战略在人的维度上有两个貌似相反实际一致的方向:一是推动农业和农村人口城镇化;二是鼓励各种人才投身乡村建设或培育新型农民。也就是说,一方面推动农村人口往外发展,另一方面又拉动外部人口从事农业或相关产业;同时,从既有的农业人口中培育所谓的新型农民。此外,更多的农民,要么在乡村发展,要么虽然外向发展却仍然依赖农业收入。如何保障他们的民生,更是促进乡村振兴需要面对的任务。由此,促进乡村振兴的基层法治需要面对四个方面的任务:

第一,乡村外来人才的服务保障。《乡村振兴促进法》第27条鼓励高等学校、职业学校毕业生到农村就业创业,第28条鼓励城市人才向乡村流动,并要求县级以上政府搭建相应的服务平台,乡镇和村级组织提供生产生活服务和相关的福利待遇。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法律科学》2022年第1期

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