郑琳:逻辑与进路:行政审批下放制度如何实现地方的有效治理与法治化

选择字号:   本文共阅读 55 次 更新时间:2022-01-15 09:36:33

进入专题: 行政审批下放制度  

郑琳  

   内容提要:下放是当前行政审批改革理论研究中容易被忽视的一个课题,而深圳的制度实践则提供了一个很好的观察视角。行政审批下放并非一个法律概念,其内在本质是授权与委托,背后运行的制度逻辑是实现地方的有效治理。下放过程中承接机关缺乏主体资格,需要通过规章授权和修改法律、法规进行合法性补强;事项范围和层级的混乱,亟待合比例地统一标准和条件;正当程序的缺失,则要通过内部程序、公众与专家的有效参与以及完整的信息公开等程序设计予以填补。行政审批下放要求确保承接单位具备实施条件,监管的重点是确定下放审批机关和现实施审批机关为监管主体,标准化的评价模式主要围绕评价主体、评价内容和评价程序构建。这一切都旨在促进行政审批下放的合法、高效与便民。

   关 键 词:行政审批  授权  委托  地方治理  Administrative Approval  Authorization and Delegation  Local Governance  Rule of Law

  

   一、问题的提出

   自20世纪80年代以来,下放治理、委托治理成为国家治理模式的新浪潮。①党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调:进一步简政放权,深化行政审批制度改革,最大限度减少中央政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率,直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理。行政审批的“下放”是行政审批改革的重要环节,在实践中被广泛地运用。在中央层面,国务院下放了一系列的行政审批项目;②地方层面,下放的审批事项更是不胜枚举。尽管各地的行政审批改革仍然在如火如荼地开展,学界对行政审批改革的理论研究热情也很高涨,但颇为吊诡的是,与学者更多关注行政审批的权力清单、相对集中审批、替代性审批、审批程序、网上审批等议题形成鲜明对比的是,对行政审批的“下放”这一重要改革举措,较为深入和全面的法学理论研究却不够。③

   此外,从当前为数不多的学术讨论、各地公开的关于行政审批下放的文件以及实践调研的结果来看,对于“下放”的内在本质、“下放”的条件标准、“下放”后面临的法律障碍、承接实施以及监管等诸多问题都亟待解决。本文将结合行政法理与深圳经验,首先界定行政审批下放“是什么”,即行政审批下放的内在本质;其次回答“为什么”要进行行政审批下放,即行政审批下放的制度逻辑;最后分析行政审批下放运行得“怎么样”,即针对行政审批下放以及下放后的实施、监管和评价方面存在的问题,提出法治完善的方式。需要交代的是,本文所指的行政审批是指法律、法规规定的行政许可以及政府权责清单中具有行政审批性质的行政确认、行政给付和其他类别行政职权事项。

  

   二、内在本质:授权和委托

  

   “下放”并不是一个法律概念。何谓行政审批的“下放”?对此,学术界也有不同的观点。有的学者认为,行政审批下放是行政机关委托行政许可实施权的内部行政行为。④还有的学者认为,行政审批下放的主体,只能是国务院或省、自治区、直辖市人民政府,其他机关无权决定下放行政审批事项。⑤实践中,从地方有关规范性文件的表述来看,对什么是“下放”,同样存在分歧。在青岛市政府公布的一份规范性文件中,行政审批的下放方式被分为委托、归还、界定三种。⑥其他地方的做法也是各有特色,比如哈尔滨对于采用“委托下放”事项的会在下放事项目录的备注里说明。⑦还有的地区,把“下放”与“横向的审批职能调整”完全混淆,等等。⑧

   笔者认为,有以下四点误区需要澄清。第一,行政审批的下放并不仅是行政委托。行政委托的制度内核是权力转移,而责任归属不变,⑨有些行政审批的“下放”,责任归属也已经发生转移。因此,若将“下放”仅仅等同于“委托”,则与简政放权的精神并不完全符合。第二,行政审批下放的主体并不仅是省级人民政府。现在许多城市都在强调“强区放权”,目的就是把审批权进一步下放,以便更好地服务基层,方便行政审批的高效实施。⑩如果下放的主体仅限于省级以上人民政府和国务院,很明显也是背离制度实践的。第三,“下放”并不是横向职能调整。“下放”是上级行政机关将审批事权由上往下放,由下级行政机关承接。因此,同级行政机关之间行政审批权的横向调整肯定不是下放。第四,“下放”并不是“取消”。在行政审批改革中,“下放”往往与“取消”并列,有时也被作为“调整”方式的一种。毫无疑问,“下放”是调整审批事权的一种方式,并不是取消。

   结合行政法理和深圳经验(11),笔者认为,行政审批下放的内在本质,是指设区的市以上政府及其职能部门以授权或委托的方式,将行政审批交给下级政府及其职能部门实施。下文笔者将结合“授权”和“委托”两种下放方式作具体论述。

   首先是作为“授权”形式的下放。需要交代的是,关于授权,学界一直有两种观点:一种是授权(行政授权)仅指法律、法规授权,而不包括行政主体的授权,行政机关只能进行委托而不能授权;另一种是授权指行政主体(授权人)在法律、法规许可条件下,通过合法的程序和形式,将自己行政职权的全部或部分转让给有关组织(被授权人),后者据此以自己的名义行使该职权,并承受该职权行为效果的法律制度。(12)前者被称为“以立法形式的行政授权”,后者又被称为“以决定形式的行政授权”。(13)我国《行政许可法》第23条对于“行政授权”的规定即属于“以立法形式的行政授权”,这也是学界的通说观点。(14)然而该种观点无法解释实践中普遍存在的以“决定”形式授权的情形,所以笔者这里所讨论的授权的理论基础应当是后者。“以决定形式的行政授权”在实践中又可以分为“代议机关以决定形式授予行政机关特定的行政权”和“行政机关以决定形式授予其他行政机关或者其他组织特定的行政权”两种模式。(15)海南在行政审批下放改革实践中即采用了第一种模式,(16)深圳采用的则是第二种模式。(17)通过观察行政审批改革实践可以发现,如果每一次“下放”都需要法律、法规的明确立法授权,显然是不切实际的。(18)这也是“以决定形式的行政授权”在行政审批下放改革实践中被采用的主要原因。而与海南模式相比,深圳的模式无疑更高效,因为在行政机关系统内部即可做出,避免了程序的繁缛。此外,地方行政审批改革实践中也有许多通过“通知”的形式下放审批事权的。(19)笔者并不完全赞同这样的下放方式,因为“通知”本质上只是地方政府的规范性文件,特别是行政许可类审批事项,(20)以“通知”的形式授权下放可能面临合法性不足的障碍。总而言之,通过“授权”形式的“下放”,权责关系即发生了转移,获得授权的行政机关在实施行政审批事项时,应当以自己的名义对外做出审批决定,并独自承担法律责任。

   其次是作为“委托”形式的下放。我国《行政许可法》第24条对于“行政许可委托实施”的规定可以为“委托”形式的下放提供合法性依据。然而与“授权”形式不同的是,行政委托虽也要依据法律进行,但其直接依据却是行政机关与受委托机关达成的行政委托协议。(21)笔者通过在深圳调研发现,通过“委托”形式的下放,并不是行政机关进行行政审批事权下放的第一选择。其原因很简单,“委托”并不意味着权责的转移,即使上级行政机关通过“委托”的形式将行政审批事权下放,一旦发生问题,委托机关仍然要承担责任。自己不直接进行审批把关,但是却要面临承担法律责任的风险,这或许就是上级行政机关通过“委托”形式下放面临的窘境所在。尽管有些地方也做了些变通,如青岛规定,凡采取委托下放的行政审批事项,在管理过程中发生的行政复议、行政诉讼案件,由受托机关负责举证和出庭应诉等具体法律事务;因此发生的行政赔偿,由受托机关承担。(22)有些学者也提出了“授权型委托”的观点,认为我国《行政许可法》第24条同样是授权型委托,并且实质是一种间接授权。(23)但笔者认为,上述观点与做法把“授权”与“委托”完全混淆使用了,“委托”与“授权”之间的界限也变得模糊,“委托”更是失去了其存在的内在价值。其实,一方面,“委托”很多是“无法律、法规、规章授权”的权宜之计,(24)在“授权”下放有违法之疑时,“委托”就成了很好的替代方式。另一方面,授权毕竟意味着权责的转移,对于有些重要的审批事项,行政机关既要提高审批效率、方便当事人申请,又要确保审批合法实施,“委托”下放的方式就好比在上下级行政机关之间系了根绳,上级机关的监管约束作用更明显。

  

   三、制度逻辑:实现地方的有效治理

  

   行政审批下放通过“授权”与“委托”两种下放形式在政府层级之间自上而下、如火如荼地开展,这一现象必然有其背后运行的制度逻辑。有学者认为,行政审批的下放,对于调动地方政府积极性、简化程序、提高审批效率、激发市场活力(25)发挥着至关重要的作用。有学者认为,行政审批的下放可避免审批权过度集中于上级政府,遏制进省、进京跑项目中存在的不良行为,从而有效抑制腐败。(26)还有学者认为,通过行政审批的下放改革,对于理顺行政管理体制,也效果明显。(27)毫无疑问,行政审批的下放,是国家全面深化改革的重要战略举措,上述观点都从不同方面揭示了行政审批下放的制度功效。不过,上述观点并没有深刻揭示行政审批下放背后的制度逻辑。行政审批权,究其本质,仍然是一种权力。行政审批权的下放,亦是一种权力的下放。正如周雪光教授所言,权力下放、管理范围缩减,会加强体制内有效治理能力。(28)行政审批的下放,是国家“放管服”改革,简政放权的重要组成部分,对于激发地方创造力和积极性、提高行政审批的高效和便民、(29)深入推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。(30)而国家治理的工作重心在地方,国家治理能力的提高需要直接面对和解决的问题一般也来自地方。(31)在笔者看来,行政审批的下放,其背后的制度逻辑即是实现地方的有效治理。最有效的信息层次是行政审批下放给地方治理的前提基础,在此过程中需要通过地方立法明确地方事权,通过辅助性原则优化政府职责体系和理顺治理结构,最终的价值目标则是优化营商环境和追求法治政府的建设。

   (一)前提基础:地方是最有效的信息层次

   审批决定的做出,与民众的生活息息相关。只有在充分掌握信息资源的基础上,才能做出正确的审批决定。然而中国地大物博、地区差异明显,一省乃至一市之内,经济发展不平衡的现象比比皆是。基于“成本—收益”分析,即使上级政府在过宽、过细的行政审批上面花费大量行政资源,也可能因为不了解地方实际发展状况而事倍功半。(32)如果将审批权都集中在国家或是省级层面,很显然无法应对错综复杂的治理要求。

   一方面,上级政府并不一定真正知道基层经济发展最需要在哪方面减负,与基层民众真正密切相关的公共服务究竟在哪方面。因此,将审批权集中在上级政府手里,容易造成信息的不对称,做出的审批决定,不一定能真正减少市场经济发展的束缚、贴近基层群众的需求。相比而言,越是基层政府,越是了解当地民众对公共服务的偏好,更了解当地的具体条件,进而能提供更好的公共服务。(33)只有把审批权放到掌握最多信息的层次,才能充分调动政府的积极性、增强基层政府的有效治理能力。(34)

另一方面,增加的审批层级,使得审批信息须层层上报,这虽然不太会造成信息的流失或是失真,但是必然会增加审批时间,影响审批效率,消耗更多的人力和时间成本。如果审批权在国家或是省级政府手中,相关申请人对不予审批的决定有异议,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《交大法学》2021,(03), 第140-154页

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