胡澎:日本“多元协作”的构建与展开——以地方自治体与非营利组织的关系为中心

选择字号:   本文共阅读 2743 次 更新时间:2022-01-12 00:53

进入专题: 多元协作   非营利组织   社会问题   自治体  

胡澎 (进入专栏)  

内容摘要:20世纪90年代以来,日本社会面临诸多问题,民众在生活上的不安、烦恼日益增多,需求也日渐多元,单靠政府部门来提供公共服务、实施公共事业,很难满足民众的需求。因此,“多元协作”这种新型的公共服务方式在摸索和实践过程中被构筑起来,政府部门、非营利组织和企业等多元主体在平等基础上,合理分工、互动合作、相互依存、相互补充、相得益彰地开展公共服务,解决公共问题。特别是在日本的地方社会,地方自治体与非营利组织建立起了一种相互补充、相互协作的伙伴关系,联手开展了一系列解决社会问题的活动,取得了良好的效果。随着政府和非营利组织的推动,“多元协作”的活动空间也越来越大。


关键词:多元协作  非营利组织  社会问题  自治体


20世纪90年代以来,日本社会面临各种社会问题,例如,少子老龄化严峻,劳动力不足、地方社会失去活力、人际关系淡薄、非正规就业的年轻人增多、低收入群体的生活保障不健全、育儿环境不理想以及在“社区营造”[2]过程中出现的种种问题。同时,全球化和信息化的飞跃和进步,使得日本社会发生巨大变化,从集团社会向个人社会变化,从单一化向个性化发展,个人的价值观、生活方式日趋多元。


诸多社会问题和民众的多样化需求,给日本的社会发展和社会治理带来了一系列挑战。而解决这些社会问题,单纯依靠政府,或者单纯依靠地方民间组织或是企业的力量都很难办到。针对这一社会现状,日本的政府部门、非营利组织[3]、企业、市民通过摸索和实践,逐渐形成了一种互助、互动、互相弥补的新型公共服务方式。这种在相互理解与信赖的基础上,拥有共同的目标,相互配合解决地区公共问题、提供公务服务做法被称之为“多元协作”,日语写作“协动”[4]。


当今日本,仅仅依靠政府部门解决社会问题的时代已经结束,多样主体参与的社会治理的时代已经到来。目前,日本社会已经形成这样一种共识:一个充满活力的地方社会需要在“自助、共助、公助”的原则下,政府部门、非营利组织、市民、企业等各种力量最大限度地发挥各自长处,相互补充,相互支持,齐心协力去构建。特别是作为地方社会建设的主要承担者之一的非营利组织与地方自治体[5]结成伙伴关系,可以更好地应对当地的社会课题。


一、何谓“多元协作”

“多元协作”的概念最早是由美国印第安纳大学政治学教授文森特·奥斯特罗姆[6]在其1977年的著作《城市服务交付系统比较》一书中提出的。日本学者荒木昭次郎在其《参加与协动》一书中是这样论述“多元协作”的:“地域的居民与自治体职员相互协力,自治体在居民意见基础上予以判断、生产和提供具有公共性质的财政和服务的活动形态”[7]。日本的“NPO中心”[8]为“多元协作”下的定义是:不同种类、不同性质的组织为了达成一致的社会目的,在保持各自资源、特性的基础上,以平等的立场相互协力,共同采取行动。


因此,“多元协作”是指那些有着不同经验、立场和信息来源的人或集团为了共同的目标,通过提供各自劳动力、资源等进行合作,并基于平等的立场相互支持。它具有以下几个要素:各主体享有共同的目标;主体自主、自律与平等;为了达成目标,各主体之间应各有偏重,相互弥补;各主体承担相应的责任;依据求同存异的原则,相互尊重各自特点,达成目标。


“多元协作”也是一个比较宽泛的概念,既包括市民、市民团体、非营利组织、NPO法人、企业之间的“民民协作”,也包括政府与市民、非营利组织、企业之间的“官民协作”。与政府部门共同开展活动的参与方被称之为“协作伙伴”,既包括地缘居民组织、志愿者团体、NPO法人、其他市民活动团体等在内的非营利组织,也包括企业、学校等。政府部门与非营利组织之间的“多元协作”往往通过委托事业、发放补助金对活动予以资助或共同举办活动等方式。另外,通过人员之间的交流、人才派遣、提供设施和设备等“多元协作”的方式也比较常见。


近年来,“多元协作”这一词汇经常在地方自治体与非营利组织合作开展地域活动或公共事业时使用。“多元协作”也是“社区营造”领域中一个不可或缺的概念。日本有学者在探讨地方社会治理的时候,提出“地域力”[9]的概念,认为“地域力”是由“地域问题的解决能力、社区治理、社会治理三要素构成的”,强调市民是解决地方社会问题和社区生活课题的重要主体。2000年前半开始,日本的多数自治体对“多元协作”越来越重视,在与非营利组织和市民活动相关的方针和政策中,“支援”一词成为核心词汇,“协动”(多元协作)一词在地方自治体的政策中被频繁使用。


近十年来,随着“多元协作”的开展,大学与当地市民团体和企业合作与互动事例增多。社区活动、社会公益活动的开展开始更多地利用学校的设施和场所。[10]学生的学习小组、授课、实习等也更多地与当地志愿者和非营利组织的活动结合起来。也有大学教授和研究团队把所在地社会发展中存在的问题作为自己的课题,联系当地市民组织和企业,以产、学、研的合作方式开展活动。另外,近年来,日本企业的社会奉献活动也呈现较为活跃的状态。例如,爱知县开展社会活动的企业多达65.2%,其中拥有1000名以上从业员规模的企业占到了87.3%[11]。与非营利组织、志愿者团体有合作关系的企业数量也在不断增长。


解决地方社会的公共课题固然是地方自治体的职责,但如果没有居民、町内会为主导的地缘组织以及以解决特定社会课题为目的的NPO法人、志愿者团体、公益法人等多主体的“多元协作”治理方式,很难有效地解决地方社会的诸多问题,也很难提高地方社会的价值。


二、非营利组织的发展为“多元协作”打下了基础

在“多元协作”出现之前,日本的公共服务一直是由自治体等行政方来提供的。在日本经济高速增长时期,随着经济的蓬勃发展,法人税等税收随之增加,行政承担了几乎所有的公共服务。市民将收入一部分交税,也理所当然地认为公共领域自然应该是政府负责。但由于日本社会长期存在政治家与企业家之间结成的利益关系(即“金权政治”),特别是田中角荣、竹下登、金丸信等一系列政治腐败案曝光,令民众对政府、政治越来越不信任。与此同时,20世纪90年代以来,健康、护理、教育、环境、育儿、雇佣等与民众息息相关生活领域社会问题复杂多样,需要专业化的应对,而行政为中心的公共服务基于公平、平等的观点,难以一一应对。一些自治体的工作人员往往照章办事,不善于听取市民的声音。


1995年1月17日发生的阪神淡路大地震损失惨重,但也给日本非营利组织的飞速发展创造了契机。灾后,日本各界都在探讨如何建立有利于非营利组织发展的环境,特别是法规的构建。1998年3月《特定非营利活动促进法》(NPO促进法)[12]出台,极大地鼓励和刺激了NPO法人的出现。


20世纪90年代中后期以来,伴随着市民对行政的参与意识的提高,市民开始行动起来,依靠自身力量去发现问题和解决问题。据日本内阁府公布的数字,截至2017年11月30日,日本认证的NPO法人有51779家。[13]作为公共服务的供给主体之一,非营利组织的活动已经渗透到日本社会的方方面面,如:绿化美化社区环境;为高龄老年人、残障人士、独居老人送餐到户,对术后或有残疾的老年人进行康复训练;陪伴独居老年人聊天、购物;开办小规模多功能设施,为有需求的老年人提供上门护理服务、短托服务或日托服务;针对有育儿负担的双职工家庭,提供对生病儿童的临时保育;设立社区育儿沙龙,提供图书借阅和育儿咨询服务;开展废旧物资的再生利用;将社区闲置的住宅、空地、店铺、公园加以改造和利用;对低收入家庭进行生活援助;对在日外国人进行生活支援等。


非营利组织的活动涉及文化教育、社区营造、国际援助、人权保障、灾害救助、男女平等、环境保护等市民关心的领域,提供更具专业性、技术性的服务,解决了民众日常的生活困难,有效地弥补了政府在公共服务方面的不足,深受民众欢迎。据报道,2010年前后在大阪市内设有办公地点的NPO法人达1300家,还有多家没有法人身份的志愿者团体、地域活动团体。这些民间组织在福祉、环境保护、青少年培养、社区营造、国际协力等领域开展了丰富多彩的活动。2010年,当地一家团体“名古屋都市中心”[14]通过“社区营造活动资助制度”对155家非营利组织进行了资助。再例如,位于大分县南部与熊本县接壤的竹田市是一座历史名城,有多处具有文物保护价值的武家屋敷[15]、寺院群以及老建筑物。近年来,伴随着城市人口的大量减少,商业向国道沿线集中,城市中心部呈现衰退迹象。该市政府希望恢复“城下町”的传统风貌,以吸引游客,重振当地经济。NPO法人“竹田街道会”作为居民与行政之间的平台,与政府部门在街区环境整治以及建筑物的修复、设计、经费等方面相互协作,推动了当地的旧城改造和文化风貌的恢复。2003年该市被国土交通省授予“美丽街区优秀奖”,成为非营利组织与当地自治体合作一个成功案例。


“多元协作”是以非营利组织、市民的广泛参与为前提的。由于非营利组织对地方社会、社区具有很强的责任感和使命感,具有政策提案的能力,因此对于当地行政的参与也逐渐扩大。有的非营利组织进入地方议会参与讨论和表决行政方案和政策,也有的从方案和政策的制定到实施整个过程进行全方位参与。


对于非营利组织来说,“多元协作”的意义不容低估。首先是“多元协作”扩大了非营利组织的活动范围,增加了其服务社会、实现社会使命的机会,促使得其更加活跃。另外,“多元协作”促进了自治体与市民对非营利组织的理解。同时,“多元协作”也对非营利组织的自我成长十分有利。非营利组织大都存在着缺少人才、缺少资金、缺少信息等问题,经营困难乃至被迫解散的非营利组织不在少数。非营利组织与自治体的合作可充实其活动资金,扩大其影响,使之更有效地解决社会问题。


三、“多元协作”体系的构筑

日本政府部门对非营利组织的态度从忽视到逐渐重视、再到积极推进有一个渐进的过程。“多元协作”在日本的构筑与展开,与日本政府部门的推进以及制度化建设有着密切的关系。


(一) “多元协作”的制度化和透明化进程

20世纪70年代,一些地方自治体对市民活动给与一定的支持,但尚未得以普及,也没有形成任何制度。20世纪80年代末“泡沫经济”崩溃以后,日本经济陷入战后时间最长最严重经济低迷期,雇佣环境恶化,财政困难,公共预算受到极大限制。为了阻止财政状况继续恶化,缩减不必要的开支,重振经济,日本推行了以建立“小政府”为目标的行政改革。到了20世纪90年代,市民的公益活动日渐活跃,1993年到1994年的国民生活审议会上曾针对市民公益活动是否应该设立法人制度和给与税收优惠政策进行过讨论。1995年阪神淡路大地震之后,政府部门与市民团体之间不可或缺、相互补充的关系逐渐被认可,在防灾领域,以自助、共助、公助方式开展的“社区营造”得以推进。一些地方政府甚至出现了支持非营利组织的动向。1997年发表的行政改革会议最终报告里使用了“公共性空间”这一概念。


为了确保行政的公正与透明,充实与完善市民参与,《行政手续法》(1993年)、《信息公开法》(1999年)等相关法律被制定。各自治体也纷纷制定行政手续条例,普及信息公开条例。1997年《环境影响评价法》中规定民众有意见的权利,河川法和海岸法分别于1997年和1999年被修订,法律中明确规定了在制度草创阶段的市民参与手续等,扩大了民众参与的机会与参与者的范围。在此之前,这些法律的起草和制定主要是担当部门来负责的,较少有民众和市民组织参与,也很少听取民众的意见。


1998年《特定非营利活动促进法》实施后,民众对非营利组织的认知度和参与度不断提高,参与非营利组织活动的市民人数持续增高。越来越多的市民为非营利组织活动捐款或者进行志愿者服务,一些市民选择自己感兴趣的非营利组织成为其会员。该法对于“多元协作”体系的建立有着重要的意义。


1999年开始的“平成大合并”旨在通过市町村的合并来提高行政效率,阻止自治体财政的不断恶化。“大合并”之后,日本的市町村数量从1999年的3229个,减少到2010年1727个。然而,“大合并”并未有效缓解财政困难的状况。由于税收大幅度减少,以有限的预算进行的公共服务只能靠降低服务水平来完成了。


2000年4月实施了《地方分权一揽子法》,各地方公共团体根据自主决定、自行承担责任的原则来建立各自行政体系。地方政府与中央处于平等、协力的地位。2001年12月,在中央政府召开的“地方分权改革推进会议”上提出今后公共服务的供给已不再限于政府部门,非营利组织、志愿者团体甚至市民等都有可能担任公共服务的承担者。于是,地方政府开始强化与非营利组织自的伙伴关系。


2004年国民生活白皮书以“人际交往变化了的生活与地域——新公共之路”为题,“新公共”作为副标题走进了人们的视野。2005年3月,总务省《推进地方公共团体的行政改革的新指针》发表,指针中明确写道“至此行政为主提供公共服务的做法,今后有必要施行地方社会居民团体为首的NPO、企业等多样的主体提供的多元的机制”。2009年10月,鸠山由纪夫首相在第173届国会施政演说中提倡“新公共”[16]。2010年1月,内阁府设置了“新公共”圆桌会议,6月4日发表“新公共宣言”,提出国民、市民团体、地域组织、企业和其他事业体以及政府部门作为主体都可以进行提案,承担公共服务,强调了相互之间合作的必要性。2010年10月,内阁还设置了“新公共”推进会议,设置了专门的调查会,进行有关新公共与行政的关系、非营利组织活动范围等专门调查等。“新公共”使得以往被“官”所独占的公共领域向市民、企业、NP0等开放,逐渐构筑起了一种行政与其他主体相互合作、共同承担公共服务的体制。


(三)自治体对“多元协作”的制度化构建

横滨市是最早将“多元协作”概念引入政策并予以实践的。1999年3月,横滨市政府颁布了《横滨市政府与市民活动的协动基本方针》,提出了“协动六原则”,即:平等性原则、自主性原则、独立性原则、相互理解原则、目标共享原则以及公开性原则[17]。之后,“多元协作”迅速成为地方自治体竞相采用的政策用语和自治体行政的关键词。


进入2000年,多数自治体开始认可市民与行政一起合作开展事业。多数自治体为使“多元协作”作为一个长期的政策,制定了“协动推进条例”、“协动指针”、“协动推进方针”、“市民活动支援条例”、“社区营造条例”、“自治基本条例”等各种制度。如:“东京都行政与志愿者NPO协动探讨委员会”出台了《关于制定“协动的推进方针”的提案》[18],强调了行政、志愿者与非营利组织之间以平等的立场共同提供社会服务,共同创造“新公共”。一些地方自治体纷纷制定了“多元协作”条例,例如:《开创大和市新公共的市民活动推进条例》[19](大和市,2002年)、《爱知协动规则2004》[20](爱知县,2004年)、《守山市市民参加与协动的社区营造条例》(滋贺县,2010年)、《阪南市自治基本条例》(大阪府,2011年)、《市民协动条例》(横滨市,2012年)等。“多元协作”条例的制定对于补充不完善的法律、推进市民的政治参与起到了重要的促进作用。2010年4月实施的《守山市市民参与协动的社区营造条例》明确写入了“在制定市的政策、制定实施企划、实施以及对政策的评价等过程中,市民是具有责任的参与主体。为了达成市民、市以及市民之间的共同目标,应相互尊重各自的自主性和特性,在平等的立场各自发挥自己的责任,分担各自作用,相互支持。”[21]另外,《阪南市自治基本条例》(大阪府,2009年7月实施)、《吹田市自治基本条例》(大阪府,2007年1月实施)、《柏原市社区营造基本条例》(大阪府,2007年4月实施)等都对市民参与进行了规定。


之后,日本的不少自治体积极采取措施,开展以促进市民参与、提高政府服务效率为目的的“多元协作”事业。一些自治体增设或改设了“协动推进课”、“市民协动课”。如,横滨市市民局设立了“市民协动推进部”,在各种政策、措施中增加了以非营利组织为对象的内容,积极向市民提供各种非营利组织的信息,为市民团体活动提供场所,促进市民和非营利组织对社会治理的参与。


大阪市在“多元协作”的推动上非常积极,为了让城市焕发活力和魅力,振兴地方经济, 2009年大阪市政府在制定《以“生机勃勃的大阪”为目标的政策推进》[22]时加入了“多元协作”的理念,认为建设活力大阪需要政府与市民一起努力。2010年3月,制定了《让大阪市地域社区充满活力构想——实现一个让人焕发光彩的健康的地区》,将政府与非营利组织、企业、大学和其他活动主体的合作作为一种解决方法。2010年6月,设置了“大阪市协动推进联络会议”。为了实现更高质量的“多元协作”,“大阪市民互动推进审议会”与“大阪市协动推进联络会议”一起制定了《大阪市协动指针(实践篇)——有实效的协动事业进程与推进方法》,“多元协作”向前迈了一大步。之后,为让大阪实现生机勃勃的目标,大阪市以“大阪市协动推进联络会议”为中心,进行了研修和实践活动。在制定这些政策和实施的过程中,大阪市政府吸收草根的市民活动团体以及个人志愿者参与进来,建言献策。


“多元协作”使得非营利组织、市民与行政之间加深了相互理解。福冈县将实现“新的共助社会”作为奋斗目标,提倡非营利组织、志愿者、企业、行政等多样的主体互相支持与合作去解决地域课题。[23]福冈县还创设了共助社会基金,首先面向县民和企业募集资金,再通过非营利组织、志愿者与多元化主体相互协作,合力解决地方社会课题,为地方社会的发展做贡献。


行政与非营利组织和市民构筑“多元协作”的意义有以下几点:一是在政策和措施中可体现出非营利组织的灵活性、迅速性和专门性特征,行政可迅速应对市民需求、提供公共服务。二是将公共服务内容移交给非营利组织去做,一些不必要的部门可以精简或取消,行政规模可变得更加符合需要。三是市民通过参与政策方针的制定和执行,自治的意识更加高涨。可形成以市民为主体的社会。同时,在“多元协作”的实践过程中会产生新的雇佣机会,有利于让地方社会产生活力、振兴地方经济。


(三)“多元协作”中的“工作坊”与“中间支援组织”

前些年,“多元协作”以地方自治体提供补助金、对活动场所进行改造等方式的支持较为普遍。市民参与多采取参加政府的听证会和说明会。政府提出计划,向市民传达,由市民提问,或向市民进行问卷调查。近年来,社区营造领域越来越多地采用一种workshop[24]的方式,也称之为工作坊[25]。这是一种市民参与方式,即政府在制定和实施地区课题改善计划时,吸收多位处于不同立场的居民参与,相互配合,共同推进。


1994年在高知县香北町召开了“感动人心的workshop全国交流会”,全日本有200多人参会。1996年在北九州市召开了第二届,规模也较大。1999年在新潟县大潟町召开了第三届,会上决定在全国范围普及社区营造“工作坊”。之后,社区营造领域以 “工作坊”为代表的“多元协作”在全日本范围得到普及和推广。


社区营造“工作坊”以居民为中心解决地区问题、社区问题。“工作坊”围绕着社区营造,地域相关的人不同立场的人参与,为解决地域问题而制定改善计划、制定公共设施,团地和集团住宅等计划等。社区营造“工作坊”的特征是自由讨论与公开性。“工作坊”通常公开招募参加者,内容和议题在地区杂志、报纸、宣传品上刊登。“工作坊”开会时,居民方、行政方、企业方的参加者均可自由客观地表述自己的立场和观点,进行讨论和商议,有时“工作坊”的成员们还去现地调研,或到其他社区营造示范地区取经,听取设计专家和行政负责人的意见。[26]例如,东京都世田谷区在社区营造过程中,运用“工作坊”来推进与行政部门的对话与合作。“让老年人舒适居住的社区营造”、“实现零垃圾的社区营造”、“地域性消防署构建”等议题都成为“工作坊”所讨论和实施的内容。


除了“工作坊”,“中间支援组织”(NPO法人)也在“多元协作”中发挥着积极作用。日本的内阁府对“中间支援组织”有如下定义:“以多元社会的共生与多元协作为目标,把握地方社会与NPO的变化以及需求,将人才、资金、信息等资源提供者与非营利组织置于平等位置,广义上进行各种服务需要和供给的协调组织” [27]。也就是说,“中间支援组织”充当了人才、物资、资金、信息等资源的媒介。有的“中间支援组织”以NPO中心、NPO支援中心、“中间支援团体”、志愿者中心、社区营造中心等名称出现。《特定非营利活动促进法》出台后,随着NPO法人的增加,全日本“中间支援组织”的数量也日益增多。“中间支援组织”既有公办也有民营,也存在政府提供场所委托NPO法人运营的情况。目前,“中间支援组织”越来越呈现专业化的趋势,如在国际NGO系统、护理保险事业系统、志愿者中心系统、社区营造系统等均有属于自己系统的“中间支援组织”。


三、地方自治体与非营利组织的伙伴关系

近年来,针对多样化的市民需要,在地方自治体的推动下,行政、地缘团体、NPO法人、志愿者团体等非营利组织与企业联手,开展了一系列解决社会问题的活动。政府的积极推进,使得“多元协作”的活动空间越来越大。地方自治体与非营利组织构筑了一种相互补充、相互协作的伙伴关系,而不是彼此替代、互相冲突的关系。


(一)自治体与非营利组织的合作方式

地方自治体与非营利组织的合作方式归纳起来有以下六种:


一是委托,即购买服务。自治体制定计划,决定基本预算和框架,然后委托给非营利组织开展事业或进行调查。例如,举办发挥非营利组织作用的讲座;开展市民活动团体的调查研究;推进物资再循环事业;对市民设施进行运营等。


近年来,在项目的企划阶段吸收非营利组织意见的情况越来越多。自治体将一些事业委托给相应的非营利组织。由于非营利组织具有专业知识和特殊设备,因此,比自治体直接实施更有效率。但是,不可否认委托方式也存在一些问题,例如,受委托方必须严格遵循自治体制定的计划进行服务,比较容易受到约束,非营利组织的自主性受到一定限制。另外,自治体出于经费等方面的考虑,通常提供的费用较低。在日本,让非营利组织以低廉的经费行使繁重的公共服务的情况并非少见。


二是补助、资助。一些特定的由NPO法人为主体开展的活动,自治体会对其部分费用以公共资金名义进行援助。实践证明,如果自治体给非营利组织提供一定的补助金、资助等资金支持,再提供一定的信息交流和专门知识,民间也可以提供公共服务。“补助、资助”是各领域实施活动有效率的手段之一,开展的公益事业应对复杂多样化的民众需求,是自治体职能的有效补充。从现实情况来看,非营利组织得到捐款和会员费的比例普遍较低,一般在5%~10%的水平,而自治体事业的收入比例在53%~65%,[28]事业收入部分中的绝大多数是通过自治体委托业务,以市民为对象的服务性收入相对较少。非营利组织在展开其社会活动的过程中,获取公共资金作为补助的数额差别很大。有些非营利组织接受的是一些廉价的“补助”,为了履行委托契约,资金不足部分只能自行垫付,缺口大的话通过志愿者服务来补充。


三是共同举办、共同运营。由非营利组织出构想,出志愿者,自治体出资金,提供场所等。自治体在讨论事业计划和实施的时候,接受非营利组织的提案,在审议会、讨论会等会议上吸收非营利组织的人员参与,听取他们的意见。也有非营利组织的法人、干部担任审议会的委员。《大阪府与非营利组织共同组织的活动[29]状况》对“多元协作”做了比较详细的说明。如,大阪府健康医疗部保健医疗室健康营造科与 “为了儿童推进实现无烟环境协议会”(NPO法人)等成立执行委员会,共同主办“大阪纪念世界禁烟日纪念活动”。大阪府福祉部与一些老龄化相关的非营利组织团体共同开展“活力老年人”的活动,宣传老年人参与社区和地域活动,为社会做贡献。他们采用的协作方式多是“共同召开”、“共同举办”。市民活动团体与行政双方都是实施主体,相互协力,共同负有责任。事业的企划、运营全过程都要明晰,各自分担责任。还有一种方式,是非营利组织与行政发挥各自相互特点,确定各自职责,通过缔结协议书等进行长期的持续的合作关系。例如,非营利组织成为当地道路、河川的负责人(“道长”、“河长”),负责卫生清扫、绿化植被管理等工作。有些非营利组织与自治体的行政部门构成的执行委员会、协议会等直接推进事业的开展。


四是非营利组织与自治体合作开展活动的时候利用公共设施作为活动场所。例如,非营利组织开展体育或文化活动时,政府提供体育馆、体育场、市民活动中心、音乐厅等公共设施,减轻了非营利组织活动时租借活动场所而出现的高额费用。


五是非营利组织从事公益性高的事业,自治体的行政部门以后援的名义进行支持。


六是提供信息、开展咨询和建言献策。例如,针对民众关心的垃圾问题,市民与自治体的生活环境部环境课一起创立“垃圾减量市民会议事业”,吸收市内相关团体,如非营利组织、企业、行政方参与,通过运营执行委员会来使垃圾减量。


自治体与非营利组织在活动的立项和实施过程中,可以不局限于一种形式,采用多种多样组合的方式。大阪市在“多元协作”方面主要采取了三种方式,如:市民主导,行政协力;市民行政平等,合作与协力;行政主导,市民参与、协力。市民活动团体主导的活动,以“后援”“合办”“执行委员会”等形式,活动场所、宣传等协力,经费上不是自治体全额负担,而是以补助、资助金等形式支援。行政主导的活动,以“合办”“执行委员会”“委托”等形式。事业经费由行政全额负担的情况下,会进行严格审核。自治体和非营利组织根据事业的内容决定采取怎样的方式,或者是随着“多元协作”的开展,产生出新的合作方式。


(二)非营利组织与政府部门的合作原则

目前,日本政府部门越来越重视发挥非营利组织在经济建设和社会发展中的作用,制定了各种政策,将越来越多的公共服务交给非营利组织,一些公共设施也由非营利组织来运营和管理。政府还以购买服务的方式,委托非营利组织参与社会治理。以“护理保险”为例,政府部门以发护理保险费的方式,委托非营利组织运营的养老院、日间照护中心对老年人进行看护和护理。


非营利组织与政府部门合作开展事业的时候,有以下九原则。第一是非营利组织与政府部门有着共同的目的,相互之间经常交换信息。协作进程中,要不断确认双方的目标并对进程中出现的问题不断予以修正;第二是相互理解。非营利组织具有协调性、先驱性、多元性等特性,但既有长处也有短处。政府部门也有长处和短处,应相互加深理解,相互尊重,合理分担,承担责任;第三是平等的立场。平等的立场不是追求同一性和同质性,而是发挥各自的不同,构筑不是主从关系,而是各自独立的关系。政府部门与非营利组织为了解决共同的社会问题,结成伙伴关系,由此非营利组织得以超越行政的框架,开展丰富多彩的活动;第四是尊重自主性。政府部门要认识到非营利组织是在自己决定、自我负责的基础上开展活动的团体,不能妨碍其自主性。这样非营利组织才能开展丰富多彩和有针对性的活动;第五是推进其自立性。政府部门要让非营利组织在资金等方面不依赖和依附于行政方,要促使其自立;第六是信息公开。行政选择非营利组织的理由等的信息公开,同时,对于符合条件的要给予参与机会,开放协作关系。这样一来,既对市民完成了说明的责任,也得到了市民对于“多元协作”的理解;第七是引入改革机制。政府部门通过“多元协作”事业,了解和掌握到行政的措施、制度中存在的问题,获得修正的机会,同时予以积极改善;第八是制定期限。要预先把事业时间段、目标达成等协作关系解除的条件明确下来,可以带来适度的紧张感;第九是各自负担适当的费用。非营利组织和政府部门各自负担物品、劳动力、信息、技术等协作事业必要的资源,相互职责予以协议的过程中,决定各自负担的比例。在准备阶段要充分予以商议,达成共识。


(三)“多元协作”的成功事例

日本各地通过“多元协作”开展的活动有很多成功事例,以下试举几例进行说明。


静冈县浜松市熊地区由于产业结构转变,基础业态林业衰退,人口大量减少,经济日渐凋敝,当地居民对地区发展心怀担忧。2000年,该地成立了以该地区全体家庭为会员的“梦未来熊”(NPO法人)。该组织开设和运营物产馆,针对老年人开设了午餐配餐、日间照护。他们的活动还扩展到了环境保护、育儿支援等方面。这些事业的开展过程中得到了自治体的有力支持。


三鷹市面临多种社会问题。针对这些社会问题,以社区中心的管理为主,在市内7个地点设立了居民协议会,由社区居民进行自主管理,开展了防灾、老年人护理等活动。另外,市政府接受以有识之士和市政府工作者为中心成立的“社区营造研究所”的提案,1999年设置了“三鹰市民计划21会议”,目的是制定城市发展基本构想和基本计划。他们的宣传口号是“从一张白纸到市民参与”。广泛募集市民提案,将收到的275名市民的提案进行归总,促进了市民的政治参与。另外,市政府还出资设立了企业性质的“社区营造三鹰”,将民间企业的柔软性和第三部门的公益性相结合,开展了合力解决地区课题的各种活动。


日本的大城市里,核心家庭、夫妇二人家庭、单身家庭较多,三代同堂较少,祖父母一代很难给孙辈一代的养育提供切实的帮助。社区人际关系疏远,丈夫又忙于工作,很难对妻子有所帮助。因此,担负育儿职责的年轻母亲常常会处于孤立状态。为了解决这一问题,大阪市西淀川区提出实现“超越代际支援地方社会育儿”的社区的目标,希望消除人与人之间的冷漠,消除母亲们育儿的不安和孤立状态。2008年成立的西淀微笑网络(NPO法人)以营造“共同、安心、信赖”为目标,开展了丰富多彩的活动,区役所(区政府)中设置了亲子交流的场所,经常开展育儿支援讲座,提供育儿信息。2011年度实施的活动超过了28次,参加者超过了5000人。他们还派讲师去西淀川区其他的育儿沙龙进行讲座,实施了15次。作为育儿信息提供、育儿群体的呼声,发行双月信息报,发行数量达到2000册。这一系列“多元协作”解决了民众关心度较高的育儿困难,增强了社区的活力。


东京都八王子市通过“多元协作”繁荣城市古旧街道以及新城区的做法堪成典范。八王子市的片仓台地区老龄化现象严重。该地区以自治会为中心,开展了旨在让老年人安度晚年的活动。他们还对长池公园周边地区进行开发,使之成为居民健身、交流的场所。2003年设立的市民活动支援中心为市民活动提供咨询,收集信息,租借会议室,召开宣传启蒙讲座,发行小报等。市民中心的具体运营委托给八王子市民活动协议会。2003年,市政府与町内会、自治会、市民小组、学校、企业等合作,负责公园、道路等公共设施的清扫和美化。2003年实施了市民企划事业补助金项目。即市民活动团体提出公益事业的企划方案,通过招标和审查来决定。该项目最终决定了两个事业,均给予财政支持。在“多元协作”的方针下,市政府还设置了“协动推进课”作为市民活动据点。他们还制作“多元协作”宣传手册,努力提高地方公务员的协作意识。八王子市“多元协作”的成功之处还在于市民与行政职责分工明确,行政随时把握情况及时予以调整。


三重县伙伴关系事业[30]也是一个成功的典范。“三重NPO研究会”针对三重县条例方案的制定,探讨如何开展非营利组织与行政部门之间的合作。研究会以信息公开为原则,每月召开一次会议,会议内容通过媒体、网络、电子邮件等方式向公众公开,居民可通过电话、传真、电子邮件等多种方式将意见和建议表达出来。在与居民的反复沟通、研讨和酝酿下诞生了《三重伙伴宣言》,该宣言成为“多元协作”的纲领性文件。


实践证明,在日本“多元协作”应对市民的需要,提高了政府的行政能力,提高了公共服务质量,促进了市民的政治参与,对于构筑新的地方社会具有积极的促进作用。同时,“多元协作”推动了行政体制的改革进程,改善和维护了社区环境,提升了居民的社区意识和整体素质。因此,“多元协作”是一种非常有效的解决社会问题的手段。


日本的“多元协作”也并非没有问题。例如,大多数非营利组织都采取了与政府部门较为积极的合作态度,但开展的活动中也有与非营利组织宗旨不一致乃至相违背的情况。非营利组织有时也存在与政府部门协调不够,出现对立的情况。还有一些自治体的工作人员对非营利组织相关领域了解不够,导致在合作过程中出现一些不愉快。


近年来,日本政府、市民社会、媒体大力宣传“多元协作”,通过对“多元协作”成功案例的宣传和分享,进一步完善和推动了“多元协作”在日本的发展。今后,自治体应采取多种方式促进地方公务员加强对“多元协作”相关知识的学习。非营利组织也要强化自身专业程度,提高自身能力,广泛了解民众需求,发挥非营利组织和市民的积极性,与地方自治体加强沟通和合作,为振兴地方经济、活跃地方社会献计献策。只有地方自治体、非营利组织、市民、企业发挥各自的可持续性,相互协作,密切配合,一个可持续的“多元协作”社会才有可能实现。


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[1] 中国社会科学院日本研究所研究员,研究方向为日本社会。


[2] “社区营造”,指居住在一定地理范围的人们为保护生活环境,提高生活质量,持续以集体行动来处理共同面对的社区生活议题,在解决问题同时创造共同的生活福祉。在此过程中,居民与社区环境、居民相互之间建立起了紧密的社会和心理联系。


[3] 本文所指的非营利组织除了包括《特定非营利活动促进法》实施后获得法人资格的特定非营利活动法人(NPO法人),还包括各种市民活动团体和志愿者团体。


[4]“协动”是日语词汇,本文译作“多元协作”,但文件名称、机构名称中依然保留“协动”。


[5] 地方自治体是日本国宪法及地方自治法之下的有自治权能的公共团体,也称“地方公共团体”,包括都道府县、市町村。


[6] 文森特·奥斯特罗姆(Vincent A.Ostrom),美国著名政治学家、政治经济学家、行政学家和政策分析学家,公共选择理论的开创者之一、美国公共选择学派的创始人之一。


[7] 荒木昭次郎:『参加と協働』,ぎょうせい、1990 年版,第19页。


[8] 该机构成立于1996年11月,1999年成为NPO法人。


[9] 地域力:地方社会问题以市民、企业为首的地方社会的构成方认识到本地区存在问题,自主或与其他主体通过多元协作来解决地区问题、创造地区价值的一种能力。


[10] 文部科学省:『生涯学習・社会教育の振興に関する今後の検討 課題等について』2011年1月、文部科学省中央教育審議会。http://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chukyo/chukyo2/siryou/attach/1301715.htm,2017年10月12日检索。


[11]『NPOと企業の協働事例調査』2011年1月、愛知県。https://www.aichi-npo.jp/5_NPO_shien/1_aichiken/5_sonota_shiryo/22_NKjirei/NK_houkokusyo.html,2017年9月23日检索。


[12] 该法之后又进行了多次修改。依据这一法律,从事以下12项活动的市民活动团体、志愿者团体可以取得法人资格。这些领域有保健、医疗、福祉的促进;社会教育的推动;社区营造的推动;文化、艺术、体育的振兴、环境保护;灾害救援;区域安全;拥护人权或促进和平;国际协力;推动男女共同参与社会的形成;培育儿童健康成长;谋求信息化社会发展的活动;谋求科学技术振兴的活动和让经济活动有活力的活动;对开发职业能力和扩大雇用机会予以支援的活动;保护消费者的活动;专门针对以上各项活动的运营团体或者与以上活动有关的联络、建议和支援。


[13] 内阁府:https://www.npo-homepage.go.jp/,2018年1月5日检索。


[14] 该机构是成立于1991年的一家公益财团法人。


[15] 日本战国时代以后武士从主君那里接受的城下町里的居住场所。


[16] “新公共”是以往行政承担的公共事务或者仅仅依靠行政很难实施的公共事物,由NPO法人、社会福祉法人、学校法人、企业等积极进行公共服务的提案及成为提供主体,在医疗、福祉、教育、育儿、社区营造、学术、文化、环境、雇佣、国际协力、防灾等领域,以共助的而精神进行计划、活动。“新公共”也被称之为“新公共空间”。


[17] http://www.city.yokohama.lg.jp/shimin/tishin/jourei/sisin/code.html,2017年12月3日检索。


[18] 東京都ボランティア NPO との協働に関する検討委員会『「協働の推進指針」策定への提言』東京都、2000 年 ,第30页。


[19] www.city.yamato.lg.jp/web/content/000022042.pdf


[20] 日语为:『あいち協働ルールブック 2004』。


[21] 守山市市民参加と協働のまちづくり条例http://www.city.moriyama.lg.jp/reiki_int/reiki_honbun/i400RG00001723.html


[22] 日语为:「元気な大阪」をめざす政策推進ビジョン。


[23] 福岡県共助社会づくり基金、http://www.kifu.pref.fukuoka.lg.jp/funds/、2015-02-21。


[24]“Workshop”本意指作业地点、作坊,现多用来指“研习会”,是一种学习、创作、解决问题、训练的方法。参加者自发组织,自由发言,参加者全员参与体验。会场多选在公共礼堂、美术馆、写字楼、工作室、学校教室等。“工作坊”之外,还有“圆桌会议”“研修会”“公听会”“座谈会”“研讨会”等多种叫法。是由多方人士聚集起来,朝着共同的目标,解决问题,拿出对策,进行创造性的讨论和坦率的意见交换。参与工作坊的有居民、行政的公务员、企业职员,因为各自立场、价值观和经历不同,因此思考问题的角度也各不相同。


[25]20世纪60年代美国的劳伦斯.哈普林(Lawence Harplin)将“工作坊”的概念引用到都市计划之中,成为可以提供各种不同立场、族群的人们思考、探讨、相互交流的一种方式,甚至在争论都市计划或是对社区环境议题讨论时成为一种鼓励参与、创新、以及找出解决对策的手法。1979年介绍到日本,宇都宫大学的藤本信义、千叶大学的木下勇等将此方法引进。


[26] 世古一穂『協働コーディネーター:参加協働型社会を拓く新しい職能』、ぎょうせい出版、2007年。


[27] 内閣府:『中間支援組織の現状と課題に関する調査報告』(2001年)。www.npo-homepage.go.jp/.../2001nposhien-report,2017年10月25日检索。


[28] 田中弥生:「官製市場と市民市場―揺れるNPOのガバナンス」、『地域開発』2007年第11号。


[29] 『大阪府におけるNPOとの協働の状況(平成22年度実績)』http://www.pref.osaka.lg.jp/fukatsu/v-npo/v-npo-22kyodo.html,2017年9月5日检索。


[30]参考日本青年奉仕協会·明治生命共編:『NPOは地域を変える』、はる書房出版、1999年。



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本文责编:陈冬冬
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