赵燕菁:房产税试点需要注意的几个问题

选择字号:   本文共阅读 3463 次 更新时间:2021-11-30 10:14

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赵燕菁 (进入专栏)  


在2001年前后,我就曾在建设部的一次内部会议上建议征收房产税。但当时部领导说中央正在考虑的是如何减税,且税收本身是财政部的事权,这一建议也就不了了之了。尽管如此,我还是在中央电视一个对话栏目提到了这一观点。可以说,在土地财政开始的早期阶段,我是一直力主推行房产税的。但随着房产税逐步引起重视,并多次被写入中央文件,各方的态度越来越积极,我的观点反而更倾向于慎重。在我看来,任何政策都是有利有弊,如果只看到好处,不考虑坏处,极有可能在出现意料不到的效果时惊慌失措。今天,我想从利弊两方面对财产税征收可能发生的后果进行分析。


对房产税试点政策的评价


先说房地产税试点的“利”。

房产税提出至今20多年,直到最近终于步入正确的轨道。一个主要的依据,就是十三届全国人民代表大会《授权国务院在部分地区开展房产税改革试点》。主要基于以下几点:

第一,多地试点

这次人大决定中特别提出,由“国务院制定房产税的具体办法,试点地区人民政府制定具体的实施细则”,这一点非常重要。上一次只选择重庆和上海两个试点城市,实际上还是把房地产税作为一个顶层设计的税种,全国统一实施。中国是一个全国统一税率的国家,几乎所有的地税包括共享税,无论税率、还是征收标准,在全国几乎都是无差异的。而这一次房产税表明,税制的设计者终于明白房地产的本质是为地方政府提供的公共服务定价,其对应的是地方事权。中国各地资源禀赋千差万别,地方政府给公共服务定价的模式肯定也应不同。因此,地方税应当是地方政府的事权,至少不应该是一个全国无差异的税制。从各国经验来看,财产税的征收无不是因地制宜的。在美国,不仅各州的税率和征收办法不一样,甚至一个城市中各学区的财产税税率都不一样。所以说,这次人大授权“试点地区人民政府制定具体的实施细则”是一个非常重要的进步——表明政策制定者开始对房地产有了更深刻的理解。房地产税作为一种地方税,最终一定是各地根据自身要素禀赋和经营理念自主设计的结果。收不收、收多少、怎么收,都应由各地自主决定。

第二,试点期限。

由于房地产税的最优税率只有通过试错才可以找到,因此,人大这次给了地方政府5年的期限进行探索是合适的。税收的效果在1-2年内可能无法显现,但如果试点期太长跨越多届政府任期,决策者对政策后果缺少直接责任,这势必会影响税收设计的动机。而在5年内,调整2-3次大体上就可以试探出合理的税收区间。不仅如此,此次人大决定可以根据实施效果,再决定是否继续授权5年,反映出中央政府在出台这一重大税收时,并不打算急于求成。西方国家很多主力税种(比如所得税)往往需要经历几十年,在多次废立后才能最终确立下来。房产税是千秋大计,绝非一朝一夕可以完成。中国国土空间广袤,资源禀赋、发展阶段差异很大,探索需要的时间可能更长。房产税税率确定、征收办法等,很难用成文法的方式,通过顶层设计来完成。分散独立的试点,实际上是借鉴了习惯法的一些做法方法,在习惯法看来,整个立法过程就是一系列的试验。人大这次试点授权,使得房地产税立法过程可以在实践中不断试错,通过判例不断修正,可以极大地降低房地产税带来的风险。

第三,地方竞争。

改革开放以来,中国地方政府从高度计划的财政分配体制,演变为一个竞争性的公共服务市场。地方政府间的竞争成为中国经济增长最主要的特色。在中央和地方分权的初期,竞争性的公共服务市场还没有形成,为了防止地方政府“乱收费”,采用全国统一的税制是完全必要的。但无差异税制的弊端,也使得地方政府不能根据自身的特点,发现和创造符合自身要素禀赋特征的公共服务定价模式。这就好比奥运会不论运动员身体条件差异多大,都只能参加同一个比赛。其结果就是具有特定身体素质的运动员,一开始就锁定了比赛的结果。地方政府也一样,统一税收的结果就是不同资源禀赋和地理条件的先天差异,在一开始就决定了经济发展的最终绩效。长期结果必然是区域产业趋同、贫富差距加大,城市之间无法通过差异化竞争形成产业分工。

一个明显的例子,就是海南岛。其资源禀赋非常适合发展旅游业,但因为当前的税收主要是从生产环节征收而不是从消费环节征收,这就迫使海南也要发展化工业之类和自己禀赋相悖的产业才能维持基本的公共服务支出。反观国际上一些著名的旅游城市,比如迈阿密就可以通过房产税,在消费环节为其公共服务定价。如果三亚在消费环节有足够的税收,就可以专注发展符合自己自然禀赋的休闲度假产业。中国其他自然生态禀赋富集但不适合发展工业的“落后”地区,实际上都面临同样的问题,从某种意义上讲,正是重生产、轻消费的税制决定了“绿水青山”难以变成“金山银山”。而房产税可以在一定程度上给予消费环节拥有资源禀赋的地区更多的发展机会。

缺少差异化税种,就不会有差异化的竞争。无论东西南北都只能被逼到同一条赛道上。税收在很大程度上决定了地方政府可以选择的商业模式。过去我们的理解是:要发展什么行业,就要给这个行业减税。其实正相反,想发展什么行业,就要对什么行业征税。税源不同,才可以差异化发展,才有可能各擅所长避免同质化竞争。此次人大授权试点,更主要的不是设置一个新的税种,而是开启了税权下放的进程。在这个意义上,房地产税试点很可能是一个堪比当年央地分权的伟大改革。通过房地产税下放,地方政府第一次获得了创设税制的权力。而差异化的地方公共服务定价,将会使原本单一项目的地方公共服务奥林匹克竞赛,发展出无数新的比赛,不同地区的资源禀赋特征可以因此被发现、利用,实现价值最大化。

第四,制度迁移

房地产税还给地方政府提供了一个解决历史遗留问题的工具。国有土地和集体土地两分的制度,对于中国土地资本市场的形成和原始资本的获取起到了关键性的作用,也是中国和其他发展中国家绩效差异巨大的主要原因。但土地双市场结构也导致了中国特有的介于国有和集体两个市场之间的“小产权”(比如集体土地上的大量“违建”)。有了财产税这个工具,就给解决“小产权”入市的提供了一个可能的渠道——只要交足额财产税(足以支付其相关的公共服务成本),就可以通过城市更新给这些“违章”物业颁发“大产权”证书。需要指出的是,这次房产税试点将集体土地上的物业排除在外,反映出政策设计者还没有意识到房地产税的这一功能。目前商品房大部分没有达到70年的使用权权期限,作为房地产税征收的主体是非常困难的。此次房地产税恰恰应该从实际上已经在享受城市公共服务但却从未缴费的集体土地上的物业开征。以大产权换房地产税,可以以较小的阻力,消化已经被城市包裹的非正规物业,一方面可以为今后到期物业全面开征房地产税探索经验,另一方面也有利于创造一个更能耐受税痛的社会环境。


推行房产税需注意的几个问题


下面重点谈一下房地产税的“弊”。

第一,资本折损。

现代经济增长的最大特征就是不依赖过去的剩余完成积累,而是依靠未来收益的贴现完成资本积累。贴现率(市盈率、售租比)的高低,取决于资本市场的信用。信用越好,资本估值越高,资本也就越便宜、规模越大。现代经济间的竞争,基本上就是资本的竞争,比的就是谁能创造更廉价的资本。因此,加杠杆去杠杆、加息降息都必须放到全球竞争的大环境里才能做出正确抉择。纵观世界各国,发展最快的时期基本都是资本充裕的时期。比如日本是房价高的时候发展快,房价低的时候发展慢;韩国也是如此。日本房地产崩盘,泡沫破裂“失去的二十年”正是韩国房价飙升的二十年。资本价格高意味着韩国比日本的资本更充裕,韩国企业也因此可以比日本公司更能够承受亏损,并最后把日本企业拖垮。日韩大博弈的背后,其实就是资本能力的较量。实战表明,资本廉价的经济可以抗击更强烈的冲击,承受更大的亏损,并在对手资本耗尽后抄底对手的资产和市场。资本价格高并不是坏事,崩盘才是坏事,这两者之间并不存在简单的等号。

中美两国之所以是全球化受益最多的国家。背后的原因,就在于这两个国家有着世界两个最强大的资本市场:美国股市和中国房地产。美国股票市场的强大体现在在“泡沫”膨胀时,总是高于对手市场,为产业提供最廉价的资本;崩盘时,又总能晚于对手市场,成为资本最安全的避险之地。在信用经济时代,谁的资本市场能挺到最后,谁就能笑到最后。反之,谁先崩盘,谁就可能被抄底。而2008年全球金融危机显示,中国房地产甚至比美国股市有更好的信用,中国当时抄底了很多国际资产(比如吉利抄底沃尔沃)和市场,逆全球经济趋势实现了经济的快速升级。同样,中国能够抵御此次疫情,也并非因为多强大的制度,而首先是因为有钱。有的城市疫情期间,仅仅连续多次全民核酸检测的支出就要100多个亿,这些钱都是当地政府通过土地为核心的资本市场支撑的。没有钱,中国很可能就是另一个越南或印度。房地产对中国经济正面影响有多大,反面影响也就有多大。三季度经济增速下滑有很多原因,在我看来最直接的原因就是错误的房地产政策导致多城房价暴跌和土地流拍。如果这两项指标持续低迷,不仅第四季度而且明年上半年增速仍会持续下跌。被增长隐蔽的许多社会问题都会集中在20大之前爆发。

资本市场是未来收益的贴现,是未来收益和贴现率的乘积。对资产加税,本质上就是未来收益资本化的逆过程。房地产税意味着提前支取未来现金流,因此,即使贴现率不变,资产也会贬值。其他国家也有房地产,为什么他们的房地产市场没有成为和中国一样强大的资本市场,一个重要原因,就是大部分国家有房地产税(property tax),而中国没有。如果按照3%的税率征税,相当于33年重新买了一遍。和70年免税物业相比,理论上市场价值缩水至少一半。在这个意义上,房产税就是土地资本化的逆过程,征收房产税就相当于把未来资产又还原为现金流。开征房产税,就是在打击中国最大的资本来源。我国的股票市场、债券市场发育尚不成熟,真正强大的资本市场就是房地产——几乎等于美国股票市场和房地产市场资本的总和。一旦资本市场因开征房地产税受损,将会对政府所有重资产投资(包括补贴研发、参股创投、升级国防、高等教育、基础设施等)造成影响,我国很可能在一夕之间回到传统的劳动密集型产业中,中美在高技术领域的竞争也随之结束。我们必须理解,在资本市场和商品市场同构的市场里,“炒”和“住”只能二选一。这就像高血压一样,如果治好高血压的代价是把命丢了,那就应该学会与疾病共存。要想两者兼得,只有将住房市场结构解构为新加坡那样的“炒”和“住”的“双轨制”。

第二,货币阻滞

开征财产税另一个不容易想到的可能,就会导致货币生成障碍。市场经济和计划经济的最大区别,就使前者的经济分工都主要依赖于货币分工,因为效率更高。一旦货币不足,就只能转而依赖效率较低的计划分工。表面上,计划经济是意识形态逻辑下的主动选择;在底层,其实是货币不足条件下的被动选择。历史上,我国长期处于货币饥渴状态。改革开放前,在外部封锁下,中国被迫执行严格的计划经济。改革开放后,中国进入国际经济大循环的一个重要目的,就是通过顺差外生货币。直到2004年房地产的资本化完成,中国的广义货币才得以通过商业银行贷款内生。可以说,正是因为有了房地产市场,才使中国成为发展中国家里少数能够依靠自身资本市场内生货币的国家。依托房地产市场,中国不仅成功解决了困扰千年的货币不足难题,而且成为全球性的资本输出大国。特别是2008年之后,中国在大规模内债的基础上,逆势创造出天量货币,在极短的时间内超越日本直追世界头号大国美国。可以说,没有房地产这一巨大的资本市场的支持,中国根本不可能短期里内生如此规模的货币,更不可能在互联网经济和移动支付加持下,实现比很多发达国家还超前的资本深化。

房地产在我国货币生成中如此重要,以至我们可以毫不夸张地说中国的货币基本上就是房地产本位货币。虽然中国的基础货币在一定程度上仍然是通过挂钩美元,依赖顺差生成。但广义货币却是通过银行贷款内生的。这其中,大量非美元定价的不动产扮演了抵押物的关键角色。正是中国货币自主的信用基础,使中国获得了事实上的货币主权。中国也成为唯一一个可以逆美元周期运行的主要经济体。过去20年,中国房地产价格脱离美元周期逆势飙升,虽然广受诟病,但却支撑了中国经济从大基建到高科技天量的投资。中国第一次有机会跨入重资产的赛道,几乎和所有发达国家展开竞争。

在房地产市场里,房价的一个关键功能,就是通过给流通不动产定价,给所有未交易的不动产定价。同样,政府土地出让价格,也是在给未进入流通的土地相关资产定价。如果房价下跌、土地流拍,所有处于银行的抵押状态的不动产也会贬值。中国经济就会像日本泡沫经济破裂时那样被银行坏账拖下水。毫不夸张地说,在中美贸易战进入决战阶段关键时刻,房地产资本市场大幅缩水,很可能使中国丧失近代史上最接近登顶世界强国的机会。这是在目前大规模开征房地产税之前必须考虑的。

有人认为面对货币难题,央行可以通过降息、降准等货币政策来恢复市场的流动性。但央行的这些货币工具只能用来创造基础货币,只有通过银行贷款,这些基础货币才能真正进入市场流通。一旦房地产市场萎缩,市场缺少优质的抵押品,贷款生成货币的渠道就会阻塞。央行的所谓货币政策只能在基础货币供不应求时起作用,一旦市场因缺少抵押品消失导致货币需求不足,基础货币再多也只能堆积在银行系统。美联储如今就是面对这样的困局。在全球化解体和新冠疫情冲击下,美元需求急剧萎缩,美联储大规模扩表与美元需求萎缩同步,美联储不得不通过前所未有tapper回收滞留在银行系统内的流动性。

在我国,地方政府主导的城市化是货币需求最主要的创造者。而地方政府负债的几乎所有信用,都是来自土地而非税收。一旦开征房地产税导致房价下跌、土地流拍,地方政府的融资能力就会急剧萎缩。不仅无法展开新的固投,为以前固投提供的融资也可能变为坏账。一旦社融出现断崖式暴跌,真正进入市场的货币就会大量减少,市场机制就会衰退,中国经济就会再次退回低效的计划经济。这是各地推出房地产税时要非常慎重考虑的——局部正确的改革,可能合成整体系统性风险。不要以为发达国家有房地产税没有出现问题,中国也一样不会有问题,因为中国经济的底层逻辑和西方不同。

第三,制度错配

开征房地产税另一个容易被忽略的风险,就是制度错配。熊彼特说过,所有现代国家都是税收国家。税收的本质是公共服务的价格,是政府与社会的交易。现代社会以前直接税征收是政府单方面强加给社会的。这样的机制无法显示社会对公共服务的真实偏好,因此征收效率极低。因为征税导致战争(美国独立战争)甚至革命(法国大革命)的案例不胜枚举。西方国家发展起来的宪政体制,实际上就是同直接税的征收相匹配的制度——通过民选的代议制确定公共服务的价格。房地产税是典型的直接税,是西方国家地方政府公共服务的主要来源。地方民主自治(类似中国的小区物业管理)是公共服务提供的基础制度,而中国目前的地方政府恰恰缺少与直接税相匹配的宪政制度。

中国改革与苏东解体后的改革的一大区别,就是维持了历史上传统的集权式政府模式。尽管这一模式被主流经济学广为诟病,但实践却表明这一制度并没有像几乎所有主流理论预言的那样走向失败。在全球公共服务市场的竞争里,中国体制不仅可行而且高效。其中一个重要原因,就是中国政府的财政迄今为止主要是建立在间接税基础上的,纳税的主体是企业和机构而非个人。间接税制度下虽然购买公共服务的纳税者(主要是企业)不能用“手”投票(民主),但却可以选择用“脚”投票(自由),这使得政府可以在保有非常大的公共权力的条件下,显示消费者的偏好。这种权力在国家竞争(例如新冠疫情的国家对比)中,展现出所有经典理论都没有预料到的巨大优势。

无论在税收理论还是政治理论,税收和制度的匹配都属于研究的盲区。在现实中,只要出现制度错配——间接税对民主,直接税对集权——就一定会导致社会运行的低效乃至混乱。新加坡直接税占政府公共服务支出比例很低,政府得以在民选国家中保持了罕见的集权。香港也是如此。殖民地时期的香港虽然是港督集权,但却与间接税相匹配。回归后,税收制度没变,但却大幅引入民主程序,结果导致后来的街头暴乱。英国最开始对北美征税时,其实税率并不高,但美国人宁愿战争也不交税。事实上,美国独立后,社会的税负反而更重——老百姓宁肯在民主宪政下交更多税,也不愿在中央集权下交很少的税。独立战争后,美国实现了税制和体制的匹配,才成功转型为熊彼特所说的现代国家转型。

离开税率谈房产税就像离开剂量谈论药效。税率高低和居民自治程度是正相关的。小区物业费本质上就是房产税的一种,征收税率越高,就必须让渡更多权利给业主委员会。否则,只收取很高的费用,而不让大家决定如何使用,最终物业费根本收不上来。房地产税也是如此。如果税率很低,和电价、水费差不多,那推行起来就很容易,新加坡、香港都有类似税种。但如果指望房地产税像发达国家那样成为地方政府主流税种,就必须同步对地方的政治制度做出相应调整。这种调整幅度取决于直接税占总税收的比重。除非像三亚、迪拜、迈阿密那样本地人资产占比很少,外来人购买资产占比很多的城市,本地人可能倾向于投票推行高税率的房产税。一般情况下,高税率都会遭到制度性抵制。但在目前人大的试点授权里,地方政治制度改革显然不在授权的范围之内。

用地方政府锦标赛来解释中国特色的经济增长,是近年来开始流行的一个理论。但为什么只有中国地方政府热衷参与这种锦标赛?这才是真正需要被解释的。在我看来,间接税和集权制度的组合,才是中国地方政府行为与众不同的根本原因。只要地方政府收入来自于企业和机构的间接税,它就必须加入税收争夺的比赛。而“民主”在这一锦标赛中,非但无益,反而有害!反倒是“集权”会有最大的生存机会。这就是中国地方公共服务市场竞争如此激烈的根本原因。一旦地方政府主要收入转向房地产税,中国地方政府的行为也就与其他国家地方政府的行为趋同,因为只有“民主”才能降低征税成本,使直接税最大化。地方政府这一的增长发动机也会逐渐熄火。看到发达国家都是直接税为主,就以为直接税比间接税更“先进”,就当然地以为直接税优于间接税,纯属学术懒惰。实践表明,只有和制度匹配的税制才是最优的税制。

在更深层上,任何税收都是政府和公民的契约。新税种一旦建立,就会形成权利与义务的交易。一个例子就是农业税的取消。本世纪初,农业税占税收比重已经很低了,有的地方甚至覆盖不了征收的成本。于是国家取消了这一千百年来加在农民头上的税负。但多年后才发现农业税的取消不在于减轻了农民多少负担,而在于取消了农民和国家间的契约(国家授田)关系。由于对国家义务的消失,农田纯粹成为自己可以随意处置的资产,结果反而导致大量弃荒、更改用途(鱼塘、小产权物业)。房地产税是税收中少数几个涉及公民与国家契约的制度,但相关的理论研究还几乎是完全空白。

第四,脱实向虚。

税基是以真实收入还是以虚拟财富为基础,对经济脱虚向实还是脱实向虚有着隐蔽而深刻的影响。在中国的税收制度里,几乎所有税收都是以社会创造出的真实财富为税基。但房地产税不是。房价体现的不是真实的财富,而是和股票价格是一样,体现的是这套房产未来收益。对虚拟财富进行征税,和透支未来的财富没什么两样。在真实财富不变的条件下,增加税收的一个办法,就是提高资本的估值,其结果就是房地产价格越高,政府收入就有保证,一旦资产价格下跌,政府就会入不敷出。政府税收的基础脱实向虚,所有政策和资源就会像虚拟经济倾斜,并最终会导致整个经济脱实向虚。而房地产税正是这样一种以虚拟财富为对象的税种。这是政府在推出这类以资本为税基的税收时所必须考虑的。

房地产税之所以有欺骗性,就是因为连续的财产税通过会计规则计入政府收益给政府带来现金流的错觉。实际上,房地产税并不是政府通过公共服务带来的真实财富增长,因为房价本身就是虚拟财富度量。表面上看房地产税是给政府带来了连续现金流,但实际上是对虚拟财富征税,其本质是连续的负债。对虚拟财富征税,会让政府不再关心实体经济的好坏,只要政府能放大未来收益,比如降息、发债,就都可以从中抽成,增加收入。实际上,这种连续负债乃是一种伪装的“庞氏骗局”。正是因为这种对虚拟财富的依赖,使得西方地方政府几乎不用去招商引资,它只关注房价是否上涨。

有人说香港也有差饷稅这样类似房地产税的税种。其实差饷稅与房地产税有本质的不同——差饷稅的税基是房租,是真实的财富;而房地产税挂钩的是房价,是对房产未来收益的估值,是虚拟的财富。前者是对现金流征税,后者是对资本征税。两个税种看似都以房产为征收对象,但本质完全不同。正因税基不同,两者的剂量不同,差饷收入在香港政府税收中几乎可以忽略不计。

传统经济学认为,拥有资本的都是富人,对富人征税可以“劫富济贫”,缩小贫富差距,其实这些都是想当然。把公共服务的定价建立在虚拟财富的基础上,不仅不会缩小贫富差距,还会诱导政府乃至整个经济脱实向虚。希望通过对资本征税缩小贫富差距的目标,在西方国家有着广泛的实验,到目前为止,没有证据表明一个国家因为征收财产税而缩小了贫富差距。表面上看不对劳动征税对资本征税是保护劳动抑制资本,但结果却是诱导社会要素向资本汇聚,整体经济脱实向虚,结果反而富的越富,穷的更穷。这和中国对企业征税高于美国(也就是所谓的“死亡税率”),企业反而迁往中国是一个道理——你要发展什么,就要对什么征税。一旦政府的税基主要是资本,资本就会获得如吸星大法般的魔力。相对资本所吞噬资源而言,被征的那点税不过是隔靴搔痒,根本起不到缩小财富差距的作用。


结语


尽管开征房地产税有种种好处,世界上几乎所有主要国家都把房地产税作为地方政府的一个主要税种,但这一税种移植到中国仍然有许多根本性的问题没有解决。中国改革开放成功的一个重要经验,就是不搞休克疗法,不搞一刀切,而是尊重地方各自的探索。自上而下运动式的改革(比如物价闯关)几乎没有成功的。相反那些源自于各地实践摸索出来的改革(比如土地制度),都获得了远超预料的成功。和其他发展国家一样,中国在发展过程中并没有通过股市、债市、期货这样的金融工具解决资本生成的难题。过去20年中国经济史诗般的增长,主要是房地产资本市场带来的资本。

房地产资本化在给中国经济带来种种问题的同时,也让中国在全球资本竞争中握有一手好牌。正是房地产在中国经济中的独特作用,使得征收房产税在中国变得和任何国家都不一样。一但房地产行业出现问题,对中国经济的冲击也会远超任何其他国家。房地产税对中国核心资本市场的影响,决定了任何相关的政策出台都要特别的慎重。尤其是在中美贸易战已经从传统的实体经济领域,延烧到非传统的资本经济领域的今天,我们更是要谨慎评估每一个重大决策的全部后果,绝不能让中华复兴的目标在即将登顶时功亏一篑。


本文发表于CWM50青年学术论坛“房地产税的制度设计、推进路径与潜在影响”(2021年11月13日)

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