贾康:再谈房产税的作用及改革方向与路径、要领

选择字号:   本文共阅读 1077 次 更新时间:2014-01-15 09:57:14

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贾康 (进入专栏)  

    

   一、房产税改革方向与正面效应

   现今中国在新的历史起点上,“黄金发展”的潜力和势头显然还在。如果我们能够处理好攻坚克难的改革以及加快发展方式转变中必须解决的节能降耗、升级换代等问题,林毅夫教授所提出的保持20年8%左右增长速度的说法是有对应的潜力空间、基本可以成立的。在释放潜力这个大前提下观察,中国是世界上最具有潜力的市场,在潜力发挥的过程中伴随的是工业化、城镇化、市场化、国际化、信息化以及更成熟的法治化。结合这些发展潮流,林毅夫的说法本应该有望实现,但要确实经受住转轨过程的历史考验。

   (一)中国税制改革面临的突出问题呼唤改革

   在中国经济社会转轨过程中,税制改革是无可回避的,而且它会带来正面效应。税改面临需解决的问题中至少包括:第一,中国直接税比重偏低的问题已经不容轻视,而房产税改革是渐进提升直接税比重和相关的配套改革的一部分,可以优化中国税制的发展建设。第二,中国市场经济所需的分税分级财政体制在1994年框架建立后,至今还有很艰巨的深化改革任务,主要是由于省以下的分税制改革一直没有到位。如果要把改革逐步推进到省以下分税制的贯彻落实,就不可能绕过地方税体系建设问题,这也需要房产税制度建设。第三,还有公众关注的房地产调控问题:要体现出“调控新政”的治本水准,制度建设是不可忽视和回避的,而使保有环节的税收成型并与土地开发、房产交易环节的税费合理协调,是制度建设的关键。第四,中央近期以国务院批复的形式对三部委在收入分配方面如何优化和改革提出了指导意见。该意见在针对收入分配矛盾凸显方面的制度建设中,也包括房产税改革。在此愿对房产税的要点以及税改大方向下需要关注的路径选择、渐进推动、改革要领等问题做简要讨论。

   1.直接税比重偏低,与低收入阶层“税收痛苦”有关。人们已越来越多提到税制方面直接税比重偏低,间接税比重偏高的矛盾,并已体现在现实生活里中等收入阶段民众“端起碗来吃肉,放下筷子骂娘”的心态和对于当局的压力上。在早些时候,公民的纳税人意识尚没有上升到一定水平,因此对于税收负担问题大都浑然不觉。但近几年民众在纳税人意识方面有了显著提升,例如听到说馒头里还有税、月饼里还有税,民间的怨气很大。实际上间接税在消费品里几乎是无处不在的。财政部、税务总局都用大量数据反复论证说明,中国国内的宏观税负绝非高得离谱,目前中国的宏观税负大体上就是发展中国家的平均水平,明显低于发达国家。但这还并不能够否定中国民众感受到的税收痛苦问题。这种痛苦最主要的来源其实就是间接税。间接税成为国库收入的主体部分,就意味着消费大众是国库收入的主要贡献群体,而消费大众的主要构成部分是低中收入阶层。这些税负的转嫁与归宿涉及很复杂的经济分析,精确计算出某一个具体的消费品在不同阶段的税负演变十分困难,但总的来说,每个消费品里或多或少都含税。而给国库做贡献的主体——消费大众中的低中收入阶层,是在恩格尔系数还很高(较大部分收入用于满足基本生活需要)的情况下让渡了他们的物质利益。这是生存资料层面上的让渡,也是痛苦程度很高的让渡,所以税收痛苦的问题其实是无可回避的。媒体上所谓税负“集中于”中下阶层并非我的原话,“集中于”的说法有点太简单和直接,但现在间接税为主的税制框架下给国库做主要贡献的群体是中国消费大众,而且其中大多数是低中收入阶层的观点,我认为是成立的。有些管理部门在概念上对这种实际的税收痛苦问题尚没有很清晰的提炼,但这是我国走向和谐社会和追求长治久安所不能忽视的一个深刻的社会负担问题。

   2.十八大明确要求构建地方税体系。目前,我国的地方税体系远未成型。党的“十八大”已经明确要求在加快财税体制改革的前提下构建地方税体系。从全局范围来看,如果没有像样的地方税体系,那么中国要建立和市场经济匹配的分税制财税体制就是一句空话。1994年建立的税制框架运行和演变至今,从中央到以省为代表的地方之间分税制的维系,主要是靠共享税的“一刀切”,它规范了从北京、上海到西藏、青海的税收分享标准:在主要税种上,增值税75%归中央,25%归地方;营业税名义上全归地方,金融机构的营业税则按照隶属关系划分。这种共享税为主的框架,还是维系了分税分级的基本规范性,但省以下的规范性则严重缺失。我们把各个省级行政区的省以下体制列出一览表,发现即使是发达地区,也没有真正进入分税制状态,而是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩仍很浓厚的分成制和包干制。这几年批评之声不绝于耳的地方基层财政困难,地方天文数字的隐性负债,还有大家不断抨击的短期行为非常明显的地方土地财政倾向,其中确实有体制原因,但并非是1994年分税制改革造成的。因为省以下的各层级间财政体制安排并没有真正落实分税制。正是省以下的财政体制仍然在延续着种种规范性极差的分成制和包干制,才和种种因素一道导致了基层财政困难、地方隐性负债和土地财政等等不良问题。解决这个问题,出路就是使省以下的财政体制实际贯彻分税制。我们已论证,我国实际贯彻分税制的前提是财政层级结构扁平化。五个财政层级的分税制无解,但如果通过省直管县、乡镇综合改革,把财政实体层级扁平化到中央、省、市县三级,无解就会变成有解,山重水复就会变成柳暗花明。要在这三个层级里推行分税制,在现阶段一定要抓住不放的就是十八大提出的构建地方税体系。地方税基的合理化、主体财源支柱税种的建设,与最适合地方掌握的不动产税或房产税有着紧密联系。

   (二)中国房地产调控和收入分配状况呼唤改革

   1.中国房地产业的调控效果亟待提升。如果把房地产业和建筑业整体作为国民经济的重要组成部分,可以说依然是未来几十年中国城镇化发展途程中的国民经济支柱产业。但房地产业的发展除了市场化轨道之外,还有基本保障轨道。这两者必须在市场经济环境中协调统筹而共同引导房地产业的健康发展。房地产调控新政运行几年以后依然矛盾重重,今年两会前“国五条”提出20%住房转让个税要从严执行,一下引起了轩然大波。处理好这种矛盾需要系统性地理顺相关制度和政策,整合优化从土地开发环节到包括住房在内的不动产交易环节,再到住房的保有环节等整个流程中所有的税费,推行合理配套的改革。房产税改革是整个税改重要的内在组成部分,它关系到国民经济的支柱产业健康发展而形成长久的支撑力量,也涉及到千家万户的实际利益以及整个局面的和谐稳定。

   2.收入分配和财产配置问题无可回避。收入分配效应与中国改革开放以来的财产配置演变紧密相联。收入与财产这两个概念在目前的收入分配格局里如影随形,很多收入现金流是和财产配置以后产生的收益、溢价和影响力密切相关的,而且由于财产配置的作用,致使很多社会成员实际收入的差距进一步扩大。其中有一个更深刻的、也是民怨很大的问题,就是收入分配、财产配置秩序的紊乱和不公。对于老百姓而言,一些杰出的企业家、杰出的科学家和体育界、文艺界的成功人士有高收入或得到重奖是可以接受的,最为气愤的是不公与腐败问题,但今天我们先抛开不公和腐败的问题看,在与住房相关的财产配置领域中,仅仅由于理财路线的不同就可能导致差异悬殊。比如我和另一个同学都是1977年入学的大学毕业生,假定我和他这几十年收入、家庭赡养系数和其他条件都完全一样,只是理财路线不同:我把满足当期消费以后剩下的钱存入银行作储蓄;而他是把可用的钱再加上其他金融杠杆用作买房的首付,在房地产市场一轮一轮操作。几十年下来,我的储蓄可能在北京还买不了一套好房子,而我的同学可能现在已经拥有至少几千万甚至亿万级的资产存量了。目前中国很多“普通人”手上的资产存量其实是很大的。导致收入分配差距扩大和中国当前财产配置格局两极分化的最主要原因之一就是住房所形成的资产存量和存量溢价。我认识一位从农村来北京工作多年后仍无北京户口的人士,2006年初花40万元在北京买了一套小户型期房(当时在建中),到现在房子市价是140余万元,这使他感叹:“北京真是一座神奇的城市!”如果没有财产配置因素,仅靠农村收入和入城后打工收入增长的前提,个人财产升值100万是不可想象的。收入分配已在极大程度上牵动着人心和整个社会的物质利益演变。

   (三)实施房产税改革的正面效应

   处理好房产税改革和制度建设,至少会带来四个方面的正面效应:

   第一,房产税改革渐进实施后,中国直接税的比重会有所增加,可以提供降低流转税税负的条件,从而降低中低端收入者的税收痛苦。第二,房产税改革可以助力解决中国地方税体系不成型的问题,为地方提供支柱税种,进而落实省以下分税制,促使政府职能转变和市场经济健康化。房地产税的概念可宽可窄,广义上房产税是指和房地产相关的所有税收,狭义上是指不动产保有环节的税收。美国人把不动产税称为property tax或 real estate tax。它是美国地方政府最主要的税,来自住房保有环节,而且每隔一段时间就要重评税基,由地方通过立法程序和每年的预算程度决定具体征收方案和税率。房地产税成为地方政府最主要财源,使得地方政府只要维持好市场经济运行,优化本地投资环境,提升本地公共服务水平,财源建设问题自然而然随之解决——在这种努力下,辖区内的不动产进入升值轨道,地方政府也就不用侧重于短期行为和其他财源去解决主要的支出资金筹措问题。只要地方政府踏踏实实、不偏不倚地发挥好市场经济所要求的职能,整个财力分配体系里的支柱财源问题就一并解决,这是由内生因素引致的职能转变和激励—兼容式优化的制度建设。第三,促使已实施的房地产调控新政体现其应有的“治本”水准。房地产保有环节从无税到有税,可以预见,会有很多正面效应,配合其他的变革,会使新型城镇化更为健康。第四,房产税还可以优化收入再分配和财产配置,抑制两极分化,缓解一些这方面的矛盾因素。

   总之,房产税制度建设在全局之中关系着我们所追求的长治久安、可持续发展以及十八大以后明确提出的中国现代化的“中国梦”。

    

   二、中国开征房产税的可行性

   房产税在许多场合受到了否定和批评意见,下面对几种有代表性的意见和批评做一回应。

   (一)土地出让金问题

   有观点认为,取得住房时,下面的地皮已经在开发环节收了70年使用权的出让金,到保有环节如果再每年征税,就是重复征收。但其实在现代经济生活中,只讲税制本身就有重复因素:中国目前实际开征的税有18种,其他国家可以有20几种、30几种,中国和其他这些国家都是多种税、多环节、多次征。比如企业在流转环节交税后,对所得进行核算,还要交企业所得税,其后发给员工的工薪收入,还要再交个人所得税,特殊的还有车船税、各种行为税等。目前这种复合税制本身就包含重复征收因素,所以这里的真问题不是允许不允许重复征收的问题,而是重复得是否合理的问题。何况实际上土地出让金不是税而是租金。国家政权体系作为土地终极所有权的代表者,凭借所有权可以对使用地皮的使用者收取地租。但国家政权体系同时也是社会管理者,它又可以凭借政治权利,经过立法批准,对不动产的实际使用者征缴这种体现为利益调节让渡的税收。租和税可以合理匹配,并不互相排斥,二者只能择其一。一国制度设计应该使它们并行不悖地适应整个调控体系的优化。其他国家的实践经验也早已验证了这一点。

   (二)土地终极所有权问题

土地终极所有权问题很值得关注。因为有许多人、包括颇有影响的人士反复强调:其他开征住房保有环节税收的国家是土地私有制,而中国是公有制,所有建成区的地皮都是国有的,在国有土地上对使用者征税在法理上有硬障碍。但我认为这个论点不能成立。理由是:第一,国外这些市场经济体并不全是土地私有制,以老牌工业国英国为例,(点击此处阅读下一页)

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