杨国华:论RCEP与WTO规则的关系

选择字号:   本文共阅读 165 次 更新时间:2021-11-21 00:33:45

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杨国华  

  

   一、RCEP 是 WTO 规则允许并约束的自由贸易协定

   《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)是东南亚国家联盟成员国(文莱、柬埔寨、印度尼西亚、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、新加坡、泰国和越南)、澳大利亚、中国、日本、韩国和新西兰等 15 个国家在 2020 年 11 月 15 日签订的协议。这些国家都是 WTO 成员,因此该协议属于 WTO《关税与贸易总协定》(GATT)第 24 条所指“自由贸易区”(FTA)和《服务贸易总协定》(GATS)第 5 条所指“经济 一 体 化”(economic integration) 协 议。从 一 般 国 际 法 角 度 看,WTO 共 有 164个成员,其中部分成员签订更加优惠的经贸协议,属于《维也纳条约法公约》(VCLT)第 41 条所指“仅在若干当事国间修改多边条约之协定”。

   根据 GATT 第 24 条和 GATS 第 5 条可以确定 RCEP 与 WTO 的关系,而 VCLT 第 41 条则是对这种关系的一般国际法定性。RCEP 条款明确反映了这种关系,但是在方式上呈现出多样性,并且在某些方面非常独特。相比于《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP),RCEP 也有细微差异。

   (一)GATT 和 GATS 允许设立 FTA

   GATT 序言开宗明义,声明其宗旨之一为“实现世界资源的充分利用以及扩大货物的生产和交换”,而其手段为“达成互惠互利安排,实质性削减关税和其他贸易壁垒,消除国际贸易中的歧视性待遇”。为此,GATT 相关条款做出了具体规定,例如约束关税(第 2 条)、取消数量限制(第 11 条)、最惠国待遇(第 1 条)和国民待遇(第 3 条)。简而言之,GATT 序言表达了一种理念:降低关税、减少贸易壁垒和消除歧视性待遇有利于国际贸易。在此背景下,第 24 条第 4 款允许成员之间缔结更加紧密的经济一体化协议以增加贸易自由,这一点就不难理解了。也就是说,GATT 制定了促进国际贸易的基本规则,同时支持其成员之间做出更加有利于国际贸易的安排,例如关税同盟(customs union)和 FTA。

   GATT 第 24 条第 4 款阐明了 FTA 两个宗旨,即促进 FTA 成员之间贸易且不对非成员贸易增加障碍,而第 8 款和第 5 款则规定了相应的两项纪律:FTA 成员之间取消“实质上所有贸易”(substantially all the trade)的关税和限制性措施;对非成员贸易的关税和管理不高于或不严于 FTA 成立之前。前者属于“积极条件”,即 FTA 成员应该做什么;后者属于“消极条件”,即 FTA 成员不应该做什么。两项宗旨的含义不言自明:FTA 成员之间可以更加互惠互利,但不应对非成员造成不利影响。然而,两项纪律的含义却耐人寻味。取消“实质上所有贸易”的关税和限制性措施,既是互惠互利的内容,也是 FTA 的前提——只有取消“实质上所有贸易”的关税和限制性措施,才是 FTA。尽管“实质上所有贸易”一词没有界定,但如果只取消部分产品的进出口关税和限制性措施,则不属于 FTA,而其后果之一可能是,根据 GATT 第 1 条,该优惠也应该给与非 FTA 成员。至于对非成员贸易的关税和管理不高于或不严于 FTA 成立之前,则更多是事实或结果层面的要求。部分成员设立FTA,进一步取消关税和限制性措施,在形式上不会出现关税和管理更高或更严的情况,而事实上会是怎样情形却是难以想象的,更像是一个概括性的“兜底条款”,不一定有具体所指。

   GATT 形 成 于 1947 年, 首 次 在 多 边 条 约 中 对 FTA 做 出 规 定, 随 后 也 很 少 有争端解决案例,有关条款的含义没有得到进一步澄清。相比之下,1995 年签订的GATS 则在体例和含义上更加明晰,也对追溯性地理解 GATT 第 24 条提供了启示。GATS 与 GATT 的 区 别 在 于 其 管 理 范 围 是 服 务 贸 易 而 不 是 货 物 贸 易, 因 此 在 FTA问题上,除了对象是服务贸易之外,宗旨和纪律一脉相承。在“积极条件”方面,GATS 第 5 条第 1 款规定,部分成员之间签订的服务贸易自由化协定应该具备“实质性行业覆盖”(substantial sectoral coverage)且在国民待遇方面取消“实质上所有歧视”(substantially all discrimination)。这句话几乎是对 GATT 第 24 条“取消实质上所有贸易的关税和限制性措施”的拆分,对 FTA 服务贸易规定了相同纪律。不仅如此,对于何为“实质性行业覆盖”,GATS 脚注提供了指导意见:应该从行业的数量、受影响的贸易量和服务提供模式进行理解;FTA 不应预先排除某种服务提供模式。对于何为“实质上所有歧视”,GATS 第 5 条第 2 款也提供了分析方向:应该从 FTA 与更广泛的经济一体化或贸易自由化进程之间的关系角度进行考虑。依此追溯,GATT 第 24 条的“实质上所有贸易”也可以从货物的数量和受影响的贸易量等方面进行理解。在“消极条件“方面,对应于 GATT“不对非成员贸易增加障碍”和“对非成员贸易的关税和管理不高于或不严于 FTA 成立之前”的规定,GATS 第 5 条第 4 款规定:FTA 旨在为成员之间的贸易提供便利,同时针对非成员,FTA 不应提高服务贸易壁垒的总体水平。

   综上所述,从性质上看,FTA 与 WTO 的关系是“允许加约束”。WTO 允许部分成员通过 FTA 进一步实行贸易自由化,但是 FTA 应该对绝大多数产品取消关税和限制以及对绝大多数服务取消歧视,同时不对非成员增加障碍或歧视。这种关系完全符合 VCLT 第 41 条的规定:“多边条约两个以上当事国得于下列情形下缔结协定仅在彼此间修改条约:(a)条约内规定有作此种修改之可能者;或(b)有关之修改非为条约所禁止,且:(一)不影响其他当事国享有条约上之权利或履行其义务者;(二)不关涉任何如予损抑即与有效实行整个条约之目的及宗旨不合之规定者。”从 VCLT角度看,FTA 属于部分成员对于 WTO 的修改,已经得到 GATT 第 24 条和 GATS 第5 条明确授权,不影响其他成员的权利和义务,也不影响其他条款的效力。

   (二)RCEP 为 WTO 规则所允许

   RCEP 第 1 条明确规定:RCEP是 FTA,依据 GATT 第 24 条和 GATS 第 5 条建立。根据官方宣布,RCEP 货物贸易最终零关税产品数整体上将超过 90%,服务行业开放的覆盖面也将超过 70%。由此观之,在货物贸易和服务贸易方面,RCEP 符合“实质上所有贸易”和“实质性行业覆盖”。关于在服务贸易国民待遇方面取消“实质上所有歧视”,第 8 章(服务贸易)第 4 款专门对“国民待遇”做出规定,要求每个成员给予另一个成员的服务和服务提供商的待遇不低于本国的待遇。总而言之,FTA“积极条件”已经满足。此外,货物关税降为零,货物管理也没有专门针对非成员的内容,因此不存在增加障碍的情况,而服务贸易进一步开放,并且没有专门限制非成员的内容,应该符合“不应提高服务贸易壁垒的总体水平”,FTA“消极条件”得到满足。

   尽管 WTO 没有审查 FTA 是否“合法”的机制,实践中也没有出现挑战 FTA “合法性”的案件,但是从上述简单对照可以看出,RCEP为 WTO所允许,符合 FTA 条件。

   (三)RCEP 受 WTO 协定约束

   RCEP 序言宣称:该协定建立在《WTO协定》权利和义务之上。也就是说,WTO 规则是基础,RCEP 成员应该遵守。第 20 条(最终条款)第 2 款则更加明确规定:“该协定与《WTO 协定》共存(coexist),其权利和义务应予确认。”此外,第 17 条(一般条款和例外)第 2 款(适用的地理范围)声明:本协定的适用范围与成员在《WTO 协定》所承担义务的地理范围相同。

   二、RCEP 对 WTO 规则的纳入

   从内容上看,RCEP 与 WTO 属于“交集”关系,例如货物贸易、海关程序和贸易便利化、卫生和植物卫生措施、标准、技术法规、贸易救济、服务贸易和知识产权。

   (一)直接援引

   RCEP 有些内容直接援引 WTO 条款,没有再做进一步规定,例如第 2 条(货物贸易)第 3 款(国民待遇和国内税及管理)规定:“每个成员应根据 GATT 第 3 条(国民待遇)给予其他成员的货物以国民待遇;GATT 第 3 条纳入本协定,成为本协定的一部分。”第 8 款(海关估价)规定:“海关估价应适用 WTO《海关估价协定》。”第 9 款(转运货物)规定:“成员应按照 WTO《贸易便利化协定》,为货物清关和转运提供便利。”第 13 款(农产品出口补贴)规定:“成员确认根据 2015 年部长级会议决定所做的取消农产品出口补贴的承诺。”第 19 款(进口许可程序)规定:“成员不应采取不符合 WTO《进口许可协议》的措施;现有进口许可程序应向其他成员通报,但是已经向 WTO 进口许可委员会通报者,视为已经履行义务。”第 17 条第12 款(一般例外)将 GATT 第 20 条(一般例外)和 GATS 第 14 条(一般例外)纳入本协定,而第 13 款(安全例外)也与 GATT 第 21 条(安全例外)和 GATS 第 14条之二(安全例外)基本相同。

   直接援引是最为简单而明确的做法,同时也可以看作对 WTO 某些规则的强调。根据序言和第 20 条的一般性规定,没有强调的规则也应遵守。

   (二)援引加进一步规定

   RCEP 有些内容援引了 WTO 条款,但是在此基础上提出了进一步要求。例如第 2 条第 17 款(普遍取消数量限制)规定:“除非另有规定,成员应取消进出口数量限制,为此将 GATT 第 11 条(普遍取消数量限制)纳入本协定。”随后,该协定进一步规定:“为缓解粮食或其他必需品短缺而依照 GATT 第 11 条临时限制或禁止出口时,应向其他成员通报理由及其性质和期限,并且提供磋商机会。”第 20 款(进出口规费和手续)规定:“依据 GATT 第 8 条(进出口规费和手续),收费应限于服务成本而不应构成对国产货物的间接保护或对进出口的征税。”该协定还进一步规定:“不得要求进口成员的海外代表或实体对海关单证背书、认证或以其他方式出具证明或批准,也不得收取任何相关费用。”

   在 WTO 规则基础上做出进一步规定是 FTA 应有之意。如果只是简单重复 WTO 的内容,FTA 的“附加值”就不大。在此方面,RCEP 第 5 章(卫生与植物卫生措施,SPS)和第 6 章(标准、技术法规和合格评定程序,TBT)更为典型。这两章都明确规定,其宗旨之一就是落实 WTO 的 SPS 协定(第 5 条第 2 款和 TBT 协定第 6 条第 2 款)。其中,RCEP 第 5 条第 4 款强调了 SPS 协定的权利和义务,第 6 条第 4 款还列明 TBT 协定的若干条款,将其纳入本协定。当然,作为专门章节,RCEP 第 5 章还在等效性、适应地区条件(包括适应病虫害非疫区和低度流行区的条件)、风险分析、审核、认证、进口检查和紧急措施等方面,第 6 章还在标准、技术法规和合格评定程序等方面做出了更为详尽的规定。

除了第 5 章和第 6 章,(点击此处阅读下一页)

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