王帆:拜登政府的对华战略:竞争性共存与新平衡

选择字号:   本文共阅读 208 次 更新时间:2021-09-19 22:31:13

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王帆  

   拜登政府上任以来虽然优先解决国内诸多危机,但其对外政策也成为外界关注的焦点,其中对华政策尤其引人注目。一般认为,拜登政府的对华战略竞争关系性质不会改变,将更加突出意识形态竞争,回归联盟战略传统并持续展开经济科技竞争等。但拜登政府对华竞争的具体策略将出现变化,包括各类竞争手段的运用原则、博弈竞争的激烈程度、军事遏制的范围、双方可妥协的空间等等。那么,拜登政府期望塑造什么样的美中关系将执行怎样的对华战略这些都是本文关注的重点。

大战略视角下的美国对华政策概述

   学术和智库界对新形势下美国对华政策和中美关系走向的判断大致有以下三类观点。

   第一类观点认为中美关系将趋向缓和。从中美在促使经济复苏、应对气候变化、加强疫情合作和管控中美竞争等方面看,美国有缓和中美关系的现实需求。布鲁金斯学会外交政策项目资深研究员何瑞恩(Ryan Hass)认为,虽然中国在很多问题上表现强势,但是并没有彻底改变两国间“竞争性相互依存”的本质。何瑞恩指出,美国政界近年来过于关注和夸大了中国的优势,陷入了美国前国防部长詹姆斯·施莱辛格(James R.Schlesinger)所说的“巨人恐惧症”,而这往往会造成偏颇和扭曲的观点。约瑟夫·奈(Joseph S.Nye,Jr.)认为不必疑神疑鬼,美国要避免夸大对华恐惧,导致过度反应。昆西研究所(Quincy Institute)东亚项目主任迈克尔·史文(Michael D.Swaine)表示,没有太多实际证据支持中国是严重威胁的观点,作为一个军事大国,中国没有能力在“不摧毁自己的情况下摧毁美国”;中国的经济影响力很难上升到对美国价值观构成生存威胁的程度;有关中国对美国意识形态方面的威胁也被夸大,事实上,中国政府对输出其治理体系兴趣不大,无证据表明中国人在强迫或积极劝说各国效仿他们的经验。

   第二类观点认为美对华政策将更为强硬。这类观点认为中美关系缓和是暂时的,双方不可调和的结构性矛盾将导致两国掉入“修昔底德陷阱”或冷战式的战略对抗。普林斯顿大学教授范亚伦(Aaron Friedberg)指出,美中关系合作的基础和前景正在迅速消失,库珀(Zack Cooper)和布兰兹(Hal Brands)则认为,美国不可能按照自己的想法真正改变中国,也不可能改变中国“谋取地区优势”和“主导亚洲秩序”的意图。

   第三类观点认为拜登政府的对华政策尚未真正成形。面对特朗普时期跌入谷底的中美关系,拜登政府仍在摸索和观望中,中国政府亦在测试和探底,故目前对拜登政府的对华政策下结论为时过早。库尔特·坎贝尔(Kurt M.Campbell)认为美中“接触”的时代已经过去,但未来态势并不明确。美中关系不是胜负分明的两极竞赛,中国在经济活力、技术创新和全球联系等方面远超苏联,美国应避免对华采取冷战方式。他指出,美中紧张关系与战后的美苏紧张关系有重要差异∶美中间科技供应链的相互依赖关系更为复杂,在应对跨国挑战时两国也不得不合作;美中竞争不太可能以一方崩溃而告终。因此无论冷战是否重演,两国都应制定信任建设措施,防止冲突激化。美国莱巴嫩谷学院政治学和全球问题研究教授克里斯·多兰(Chris Doran)强调,拜登必须承认国际体系架构自奥巴马时代以来已经发生变化,美中对抗似乎正在使当前的世界格局趋向于冷战2.0版的分化局面,这意味着拜登不能简单地对抗美国的对手。尤其面对中国这个唯一与美国势均力敌的竞争对手时,需要采取竞争与合作的手段。

   综合美国智库界的观点,可以归纳为以下几点∶首先,美国存在着夸大中国威胁的情况。对此,一些美国精英主张要准确有效地评估对华战略,以避免在夸大中国威胁的前提下,使美国付出过当的成本和风险代价;对华强硬需有程度上的把握。其次,与中国竞争会让美国付出巨大的成本代价,所以对华强硬需要改变策略。虽然中国正在对美国形成更大挑战,但美国同时面临更多国内困难。因此,美国应采取更多收缩聚焦政策,把矛头直对中国,而不是四面树敌。美国从阿富汗撤军、与伊朗缓和关系,都是基于这方面的考虑。同时,美国还应联合盟友一起对付中国。其三,美国对华战略将具有长期性。拜登政府应立足长远,通过分阶段、长期竞争来削弱中国;而维护、利用和发挥好美国仅有的技术优势,在技术层面严控中国发展,将成为美国短中期的重点。

   这些看法体现了美国对华战略更为精细的思考,很有可能在对华战略评估中产生影响,因而值得高度关注。这也从另一方面说明美国在对华强硬的过程中是有成本下限和战略边界的,换言之,拜登政府既强调对华战略的持久战和长周期,同时又强调激烈竞争下的共存,所以美国一方面会开启对抗性竞争,但又会考虑成本与风险。如美国务卿布林肯所说,美国不太会使用“蛮力”来对付中国,而是会实施更有分寸、更有选择性的经济脱钩计划。美国的战略理念将由特朗普时期的“战而胜之”重新回到“不战而胜”,也就是将特朗普的“毕其功于一役”转向为分阶段、分周期的中长期战略实施。在第一阶段是着眼于提升自身实力,并基于这个目标制定对华战略,以联合盟友的方式打压和削弱中国为主线。拜登政府一方面高举意识形态旗帜,加强联盟战略和外交孤立围堵,推进制度模式竞争和军事遏制;另一方面通过局部领域的合作将中美关系控制在“争而不破”的状态。相较于特朗普政府,拜登政府的对华政策将更为全面综合,注重把握尺度和分寸,保持必要的柔性和灵活性,试图根据情势同时或交替使用对抗、竞争与合作三种工具。

拜登政府的对华政策方向:竞争性共存

   面对美国内形势和涉华政治舆论氛围,拜登政府试图“以压促变”,但又不愿“自损八百”,因而将形成一种兼具竞争与共存的新战略。

   (一)拜登政府选择竞争性共存战略的动因

   基于拜登政府的对华战略调整可以看出,中美关系正在经历从竞争性相互依存到竞争性共存的转变,从合作型施压到有限脱钩和科技冷战的转变,从亚太战略到印太战略的转变。中美之间过去是竞争性相互依存、竞争性合作,现在则是竞争性共存,相对从前略有回摆,使中美关系处于可进可退的状态。

   拜登政府在对华战略上正在为竞争性共存搭建框架。拜登的两位高级顾问库尔特·坎贝尔和杰克·沙利文(Jack Sullivan)曾在《外交事务》杂志上撰文称,“与中国接触的时代已经唐突地结束了”,应“采取一项与中国既竞争又共存的双重战略”,“竞争与其说是一个需要解决的问题,倒不如说是一种需要管控的状况,也可以解释为竞争性共存。”美国应该在四个关键的竞争领域——军事、经济、政治和全球治理上与中国建立对美国有利的共存条件。

   那么,拜登政府为什么要在对华关系中选择竞争性共存战略?首先,美国政府认为与中国的竞争具有长期性。苏联曾是一个三条腿的板凳,其中两条腿已经摇摇晃晃。中国则是一个完整而结实的椅子。因此,与中国的较量不同于对苏联的冷战。在任何竞争中,都会有行动和反制行动。几十年前,美国曾有一个经济竞争对手要求美国在思维上做出重大改变。20世纪80年代的日本就是那个竞争对手。在21世纪,中国已经成为那个竞争对手,而且与美国在更全面的基础上展开竞争。对此,我们不应排除未来在符合共同利益的领域开展合作的机会。因此,拜登政府的对华战略立足于从长计议,通过分阶段的长期竞争来削弱中国。

   其次,与中国的竞争会付出巨大的成本代价。美国需要从成本与风险这两个角度来看待与中国之间的竞争与共存。萨姆·萨克斯(Samm Sucks)提出的“小院高墙”理论,相对于特朗普时期的面打击、点合作,她主张面合作、点对抗。因为无论美国如何挤压中国,挤出去的利益都很难流回美国,而是流向其他新兴国家。挤压的代价则主要由美国消费者买单,在竞争中受损的都是美国企业。至于那些获利的国家,也未必比中国更好对付。因此,中美之间反而存在很多继续合作的空间。对美国而言,损耗自己的能量,击退一国换来另一国或另外多国的崛起,显然不是最佳选择。因此基于成本考虑,萨克斯主张,美国只需要选择锁定若干个与国家安全至关重要的科技点(小院),进行积极保护(高墙),既可实现最符合美国利益、也能适当满足中国需求的新中美关系。她提出,今后相当长一段时间内,中国对美国高新科技领域的威胁,远没有某些媒体和国家渲染得那么大。因此,预计拜登政府会实施更有分寸、更有选择性的经济脱钩计划,而不是全面彻底的脱钩。在技术方面,美国正在制定一项工业政策,以强化美国在半导体、5G和其他拜登想要发展的新兴技术方面的竞争力。而在中国正在进一步加大改革开放力度、开放市场准入(主要是金融和汽车市场)的背景下,拜登政府很可能寻求恢复双边投资协议谈判。第三,由于中美之间是可控的竞争,因此是可以共存的。拜登政府认为,中国国内生产总值(GDP)将超过美国,但在可预见的未来,人均GDP仍将远远落后于美国。这将意味着对中国领导人来说,关注国内需求更为重要。在国际上,毫无疑问,中国在贸易、投资和基础设施发展方面引人注目的全球领先地位为其提供了更大的机遇影响,但中国距离成为国际金融、资本市场和货币规则的制定者,而非接受者还需要很多年。将中国视为敌人,夸大对抗,将阻碍中美之间必需和有必要的合作。

   不过,竞争性共存战略的前提还是竞争。美国前国家安全委员会亚洲事务高级主任麦艾文(Evan S.Medeiros)认为,“新的对华政策应以'风险管理'为基调,不应再寻求为了合作而弱化竞争”,“在此基础上需要把握三个方向∶一是明确对华关系中哪些属于竞争范畴,哪些不属于竞争范畴,美中关系将取决于能否找到其中的平衡点;二是重新调整对中美合作的成果预期;三是重建对华政策的决策过程”,美中关系中的竞争至上,并不意味着军事冲突或对抗不可避免,美中竞争既是敌对的零和博弈,也可以推动双方做得更多更好∶可能是提供发展援助,也可能是投资全球项目。

   竞争之后才是共存。为了阻止美中关系的进一步恶化,美国将强调共存。竞争并不影响共存,共存是为竞争服务的,同时共存是竞争的底线;竞争是有界限的,共存是不得已而为之,否则只有共亡。对于美国而言,一方面,中国会成为修昔底德式的对手,在政治光谱中威胁美国的地位;另一方面,美国和中国注定要共存,因为剩下的唯一选择就是同时毁灭。中美都面临实际的问题,没有哪一方能单独解决这些困难。艾利森(Graham Allison)认为,“第一,(中美之间)一方面是修昔底德式的对手关系,另一方面是被科技与核武器所绑定的、无法逃避的、连体婴儿般的共生关系。第二,在环境与自然方面和平共处,如果要避免共同毁灭的话。”当然,共存并不意味着对竞争的限制。美国有可能在三方面对中国施压;一个是制度层面,一个是意识形态层面,一个是联盟层面。这些都更有隐藏性,也具有针对性和杀伤性。

   (二)拜登政府执行竞争性共存战略的思路

   竞争性共存体现为竞争与合作并存。美国务卿布林肯在新闻发布会上坦承 ∶“美中关系可以说是世界最重要的关系,它将对美国未来生活的方方面面产生影响,而且这种关系也越来越带有一些对抗性意味,它兼具竞争与合作。”坎贝尔与沙利文都主张采取一种挑战中国而不激怒中国的政策。

对于如何实现竞争性共存,美国将聚焦于规则权之争。拜登称,其政府已经为美中之间“极其激烈的竞争”做好了准备,但他在接受美国哥伦比亚广播公司的采访时强调,“我不会像特朗普那样,我们将专注于国际通行规则”。至于在外交和安全政策上的行动,美国外交关系学会资深研究员爱德华·奥尔登(Edward Alden)主张采取克制政策。美国正从“在国外发动‘选择性战争’”的时代退出,拜登的支持者认为,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《和平与发展》2021年第4期

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