秦前红 张晓瑜:对党内法规效力外溢的省思与回应

选择字号:   本文共阅读 763 次 更新时间:2021-09-10 06:37:44

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秦前红 (进入专栏)   张晓瑜  

   在中国特色社会主义法治体系中,从“内”与“外”两个相反方向来辩证看待国家法律体系与党内法规体系间的效力关系,党内法规的效力“外溢”则不可避免地使得国家法律的效力“内卷”。换句话说,党内法规的效力外溢则势必会挤占国家法律的效力空间,从而使得国家法律的效力内卷化。兹事体大,党内法规的效力外溢问题需要学术界给予更多关注并予以认真研究。但是,在现有中国特色社会主义法治体系讨论框架下,国法领域中的研究者们囿于对党内法规法属性的怀疑立场,似乎并没有意识到党内法规的效力外溢会使得国家法律效力内卷;而党规领域中的研究者们虽普遍认为党内法规的效力不可避免地存在外溢,却在对党内法规“溢出效力”的具体阐释上存在较大不同,亦未形成基本共识。因此,我们在省思学术界既有研究成果的基础上,抽象出关涉党内法规效力外溢的四个基本问题并予以回应,以期对党内法规基础理论研究有所裨益。

  

   一、什么是党内法规的效力?

  

   “党内法规效力”,又称“党内法规的效力”。什么是党内法规的效力?回答这个基本问题对于研究党内法规效力外溢是十分基础且必要的。因为只有准确、清楚地界定出“党内法规效力”的本质特征,才能进一步判断党内法规的效力究竟有没有外溢。

   目前,学术界关涉党内法规效力的研究,主要围绕党内法规的效力来源、效力范围、效力等级、效力溢出等内容展开,仅有少数几位学者对“党内法规效力”的概念作出定义。从这四种定义可以看出,这与国法领域中张根大对法律效力概念的定义在结构上相类似, 基本都指明了党内法规效力的载体、范围与表现形式,所不同的则是对这三个要素的界定存在差别。我们认为,党内法规基础理论研究借鉴国法领域中的研究成果并无不妥。秉持“法多元主义”思维逻辑,可以将党内法规纳入法的范畴之内,将其视为是一种法规范并对其效力进行研究。当然,这种研究必须建立在党内法规效力与国家法律效力相区分的基础之上。因此,定义“党内法规效力”,界定其本质特征可以采用载体、范围与表现形式三个要素的分析框架来予以把握。

   其一,就党内法规效力的载体而言,承载党内法规效力的载体当然是党内法规。但是理论上,作为学理性概念的党内法规,即学者们在学理探讨中所定义的党内法规,与作为规范性概念的党内法规,即《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)所定义的党内法规,存在明显差别,进而也会对理解什么是党内法规的效力产生影响。一方面,以作为规范性概念的党内法规为基础,这种差别可能仅仅是外延上的差别,即仅仅是拓宽了党内法规的范围。比如学术界对党内法规概念的广义理解:有学者认为广义上的党内法规包括党内规范性文件;也有学者认为广义上的党内法规包括党的中央组织制定的决议、决定和报告;更有学者主张广义上的党内法规指的是党规领域中所有具有约束力的规范性文本。另一方面,这种差别可能不仅仅是党内法规概念外延上的差别,还包括内涵上的差别。比如前述所列四种定义中对“党规”与“党内法规”概念的不同理解和使用。我们认为,在当前学术界对党内法规概念的理解和使用仍存在较大差别的情况下,对党内法规的效力进行研究应当以作为规范性概念的党内法规为基础。作为规范性概念的党内法规尽管本身可能存在一定的不足与缺陷,但至少构建了一个统一的学术共同话语。不然,基于不同党内法规概念下的效力界定必然会得出不同层面的结论。对于党内法规的效力外溢而言亦是如此。比如,按照柯华庆、杨明宇所建构的“党规——党导法规与党内法规”制度框架,作为学理性概念的党内法规根本不存在效力外溢的问题。当然,我们并不否认学理探讨的重要价值与意义,只是认为在关涉党内法规基础理论研究的问题上,学术界应当共同致力于构建一个学术共同话语上的最大公约数。因此,承载党内法规效力的载体应当是作为规范性概念的党内法规,抑或狭义上的党内法规。现下即是指新修订的《制定条例》第3条所定义的“党内法规” 。

   其二,就党内法规效力的范围而言,其是指党内法规效力存在并发挥作用的范围。虽然学术界对党内法规概念的理解和使用存在较大差别,但从党内法规是一种法规范的角度来理解党内法规效力的范围问题,这种差别便基本上被消解了。因为党内法规作为一种法规范,其效力存在并发挥作用的范围必然会涉及时间——存续期间、空间——地域范围、对象——主体范围、事项——调整内容。这四个要素共同构成了党内法规效力范围的有机整体。由此也带来了一个值得讨论的问题,即构成党内法规效力范围的四个要素是否具有一样的地位和作用,抑或说这四个要素对党内法规效力的范围的影响是否等同。我们认为,这个问题可以从时间和空间要素的客观性与对象和事项要素的主观性来解答。时间和空间要素之所以具有客观性,是因为两者对于党内法规效力的范围在影响上是相对固定的。比如,不同的党内法规产生效力自其所确立的生效之日起,并在确定地域内有效。而对象和事项要素之所以具有主观性,是因为两者对于党内法规效力的范围在影响上是相对变化的。比如,不同的党内法规在时间和空间要素确立之后,对象和事项要素对其各自效力范围之影响显然居于一种主导性的地位和作用。因而,构成党内法规效力范围的四个要素虽缺一不可且具有相互从属的并列关系,但这并不意味着它们对党内法规效力的范围的影响是等同的。当然,上述举例仅是从制度规范层面考察,但从学理层面考察亦是如此。作为学理性概念的党内法规的效力界定之所以会得出不同的结论,正是基于学者们对党内法规在学理层面所涉及对象和事项要素的不同理解,而非对时间和空间要素的不同理解。这一点在前述所列四种定义的具体阐释中可以得到印证。新修订的《制定条例》第3条对党内法规的功能定位由之前的“规范党组织的工作、活动和党员行为”修改为“规范党的领导和党的建设活动”,即是党内法规效力范围之嬗变。因此,现下从“规范党的领导和党的建设活动”来界定党内法规效力的范围更能够揭示党内法规效力的本质特征。

   其三,就党内法规效力的表现形式而言,其是指党内法规效力作为一种作用力所体现出的主要表现形式。党内法规作为一种法规范,当然具有作用力,而问题的关键则在于如何去理解这种“作用力”。学者们普遍将党内法规的“作用力”理解为约束力或者拘束力,同时也存在一些较为特殊的观点。比如,党内法规效力的一体两面包括党内法规的保护力和拘束力。的确,在党内法规效力从“应然”向“实然”转化的动态过程中,党内法规的效力基于不同的党内法规规范类型可以体现出不同的作用力。比如在激励性、倡导性党内法规规范中,党内法规的效力主要体现为一种保护力;在权利性、救济性党内法规规范中,党内法规的效力主要体现为一种赋予力;在义务性、禁止性党内法规规范中,党内法规的效力主要体现为一种约束力或者拘束力。换言之,党内法规的效力具有多种具体表现形式。需要进一步思考的是,党内法规效力的哪种具体表现形式最能揭示党内法规效力的本质特征?因为定义党内法规效力不可能把所有的特征都揭示出来,只能揭示其最本质或者最主要的特征。我们认为,结合作为规范性概念的党内法规的具体内涵来理解,从以党的纪律为保障的强制约束力来界定党内法规效力的主要表现形式更能够揭示党内法规效力的本质特征。理由主要有三:一是党内法规的实施主要依靠党的纪律来保证,其效力主要体现的是以党的纪律为保障的强制约束力。党内法规的效力来源于党员自愿对自己权利的让渡和制定过程的民主, 其根本基础在于党的权力,并可以追溯于党的统一意志。尽管有些党内法规规范类型可以体现出不同于约束力的作用力,但这些作用力都是以党的纪律为保障的强制约束力为基础。二是党内法规的效力以具有强制性的约束力为主要表现形式是由党内法规的价值取向所决定的。党内法规具有以党员义务为优先、兼顾党员权利的价值取向。这种价值取向即意味着党内法规对相关主体的意志自由和行为自由更多的是一种义务上的明示与限定,并且必须遵守和服从。不遵从党内法规,即意味着相关主体应该承担违反党内法规的不利后果。三是以党的纪律为保障的强制约束力是一种应然与实然相统一的可预期、可执行的外在作用力。党内法规具有法的规范属性,相对于依靠政治觉悟或者党性道德的内心强制而言,相关主体不遵从党内法规,就应该承担违反党内法规的不利后果。也就是说,党内法规具有通过党的纪律的刚性约束和强制推动来保证实施的调整效果,并且这种调整效果是应然与实然范畴中可以预见的不利后果、可以执行的不同于内心强制的直接规范效果。从这个角度来理解,学者们描述党内法规效力所使用的“约束力”和“拘束力”在内涵上其实是一致的,即指的是具有强制性的作用力,只不过是在用法上有所不同。从词义的角度来看,我们更倾向于使用“约束力”而非“拘束力”。因为“拘束力”本身含有过度强制、过分强制的意思。

   综上所述,“党内法规效力”应有广义和狭义之分。狭义上的“党内法规效力”是指党内法规在规范党的领导和党的建设活动中的以党的纪律为保障的强制约束力。广义上的“党内法规效力”还包括不同党内法规规范类型所体现出的保护力、赋予力、拘束力和执行力等。

  

   二、党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实效力是党内法规的效力外溢吗?

  

   在现有党内法规制度讨论框架下,学者们普遍认为党内法规的效力不可避免地存在外溢,其证成逻辑大致如下:党内法规作为中国共产党管党治党的制度依据,原则上其调整范围仅限于“党内”,但中国共产党享有宪法所赋予的领导权与执政权,因而党内法规的调整范围往往不再局限于“党内”,这两个因素相叠加自然得出党内法规效力外溢的结论。并且,学者们在论证党内法规效力存在外溢时,基本都会以党内法规中涉及非党主体或者党外事务的明文规定作为论证依据。这通常被理解为是党内法规直接调整非党主体以及党外事务,并将党内法规的效力直接作用于非党主体以及党外事务的规范依据。不可否认,基于中国共产党的领导党与执政党地位,党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定的确对非党主体以及党外事务产生了事实上的规范效力。然而,党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实上的规范效力就一定是党内法规效力的外溢吗?再进一步追问,如果党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定是对党的权力的范围与内容的规定,抑或与国家法律中相关规定的协调衔接,并且其规范效力是由国家强制力而非党的纪律所保障,又或者是由国家强制力与党的纪律所共同保障的,还能否称其为党内法规的效力外溢?这在理论上并非没有疑问。从法规范的角度来理解,党内法规的效力经由党内法规的制定与实施存在由“应然”向“实然”转化的动态过程。但如前所述,“党内法规效力”是指党内法规在规范党的领导和党的建设活动中的以党的纪律为保障的强制约束力。这种以党的纪律为保障的强制约束力不能也不应对非党主体以及党外事务产生规范效力。因此,我们认为,回应上述疑问可以引入党内法规“事实效力”的概念,借以来阐释党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实上的规范效力,并由此概念进一步引出党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实效力是否就是党内法规的效力外溢这一基本问题。

从制度规范的层面来看,《制定条例》将党内法规的功能定位由之前的“规范党组织的工作、活动和党员行为”修改为“规范党的领导和党的建设活动”,这是否即意味着承认或者默认党内法规的效力可以外溢,抑或明确党内法规可以直接调整非党主体以及党外事务?我们认为,两者并不能简单地画等号。理论上,党内法规的调整范围与党务关系所涵盖的范围应当是基本重合的。从“党的事”的角度对党务关系进行划分,党务关系可以分为“党内的事”——党内关系与“党外的事”——党的领导和执政关系。按照中共中央办公厅法规局对《制定条例》的释义,“当党内法规规范党的建设活动时,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《党内法规理论研究》2021年第1辑

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