谭清值:人大授权改革试点制度的运作图式

选择字号:   本文共阅读 851 次 更新时间:2021-08-29 12:02

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谭清值  

摘要:  人大授权改革试点主要展现为人大授权暂时调整或停止适用法律、地方性法规,其制度运作旨在调和“改革与法治”之间的紧张关系,但在当前宪制结构下人们对其正当性仍存在一定的疑虑,也可能出现授权决定的“形式滥用”而导致立法功能危机。为了应对这些问题,在现代公法理论的基本架构下对该项制度进行反思,描绘其规范的运作图式,包括依次演进的三层结构:首先,在“八二”宪法的权力图谱中,确立改革试点授权者制度角色的正当性,从而使人大授权改革试点制度真正融入、内化于当前宪制结构;其次,作为授权者的人大启动某项改革试点,基于人大行权民主性、科学性原则,应当使改革事项与“授权决定”这一规范形式之功能结构上的条件取得一致,并且实质满足“改革发展需要”的授权根据;最后,经过授权明确性原则、比例原则逐层深入的遴选,在具体操控层面选定最佳的改革试点授权方案。

关键词:  人大授权 改革试点 改革与法治 《立法法》第13条

一、引言


自1978年开启对内改革以来,“改革与法治”的关系遂成为一个经典的理论命题。伴随改革红利普惠民众及2011年“中国特色社会主义法律体系已经形成”[1]的时代背景,两者的结构性矛盾愈发凸显。2012年年末实践中出现了全国人大常委会作出决定,授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批。为了制度化疏解改革与法治的紧张关系,党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首倡按照法定程序作出授权改革试点的措置。为此,2015年《立法法》增设第 13 条,即全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。随后,诸多地方性法规制定条例或地方立法条例也规定了地方人大授权改革试点条款。党的十九届四中全会在“坚持和完善中国特色社会主义制度”的语境中强调“坚持改革创新、与时俱进”,[2]这进一步凸显了完善发展人大授权改革试点制度的必要性。


作为中国公法史中一项全新尝试的人大授权改革试点制度,学界曾对其正当性问题展开了激烈争论,存在截然相反的两种见解:支持者在当前法制体系中为其寻找正当性根据,有认为《宪法》第 89 条第18项(国务院兜底职权条款)是其宪法依据,[3]或将其视为人大决定权或立法权的行使,[4]或将其界定为法律修改试验模式或试验性立法。[5]而否定者认为,授权暂时调整法律难以被扩张解释为法律的“修改”或“部分补充”。[6]既然该制度已成事实,学界又转向控权研究。在作出权限上,全国人大授权决定应限于非宪法保留事项和其常委会自身有立法权限的事项,也应当受到公法上合比例性控制,[7]而针对行政改革的人大授权,应恪守程序、形式及内容方面的法律界限。[8]


纵观现有研究,人大授权改革试点的正当性争论尚停留于形式层面,而没有深入到“八二”宪法结构中探求其正当性基础,而后续的控权研究割裂了“权力属性”和“授权界限”之间的关联,并且缺乏一种体系化的制度反思。掐指计算,人大授权改革试点已经在实践中运行八年多,可谓行之有年,其制度运作也积累了经验教训。本文将立足于防止其形式滥用的规范主义立场,在现代公法理论的基本框架下对该制度进行反思,描绘其规范的运作图式,并使其真正融入、内化于当前宪制结构。获得恰当安置的人大授权改革试点,绝非世界公法制度史中的昙花一现,而是足以成为解决改革与法治紧张关系问题的制度典范之一。


二、人大授权改革试点的运作、功能与风险


为了消解改革与法治之间的结构性矛盾,学界曾作出诸多努力。纷扰至今的“良性违宪”就试图为巨烈变革时代中违宪改革寻求宪法之外的正当性基础,即有利于发展社会生产力、有利于维护国家和民族的根本利益。[9]而后的“改革宪法”理论认为无论在实体还是程序方面,该命题都在一定程度上允许违宪违法改革。[10]可是,“良性违宪”“改革宪法”的理论言说过于迁就现实,引来了普遍质疑。时至今日,面对实践中的违宪违法改革,我们的学说未能给予妥当解答。在人大授权改革试点出现前,撇开违宪违法改革而言,改革家们主要是通过法的制定、修改、补充等这一正式但效率不高的方式,或者通过授权国务院或经济特区进行试验性立法的方式(以“暂行”“试行”等形式冠名的暂行法),完成对改革的合法化塑造。随着改革全面深入的铺开,前述两种方式已实难满足改革合法化的论证任务。为了弥合推行试点与法律修改之间的“法治裂痕期”,人大授权成为正式的解决策略。


(一)授权决定的多重实践形态


2015年全国人大修订《立法法》,为全国人大常委会授权改革试点的实践提供了明确的合法性支撑。《立法法》第 13 条主要是按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”之要求,并总结近年来实践的结果。[11]当前全国人大常委会授权决定已达19项之多,[12]其中2015年《立法法》修订前有5项决定,在此之后则多达14项。以授权内容为标准,通过缜密地梳理,可以发现这些授权决定存在三类实践形态。


首先是“授权法律已予规定的改制试点”,顾名思义是指授权主体作出以“暂时调整或停止适用法律”为基本内容的决定。该类授权决定共有14项,[13]譬如2013年全国人大常委会授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区内,对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资,暂时调整相关法律规定的行政审批,具体改为备案管理。


颇有意趣的是,在梳理中发现了两类区别于前述形态的授权决定:一类是“授权法律未予规定的创制试点”,即当前法制体系没有对某类制度作出规定,全国人大常委会以作出决定的方式授权相应主体从事此类制度的创制试点;该类决定中便没有“暂时调整或停止适用法律”的授权内容。属于该类的决定共4项。[14]如果将前述两类授权决定统称为“授权法律改革试点”,那么另一类则可唤作“授权宪法改革试点”,它已然突破宪法所设定的秩序框架,涉及宪法制度的调整或创设。其实,宪法作为国家的根本法,宪法层次的改制或创制往往涉及一般法律制度的变动,继而该类授权内容就不可避免地涉及前述两类决定;然而,考虑到宪制改革的特殊性及重大意义,将其单列为一类也并无不妥。属于该类决定的实例仅1项,即2016年《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。监察委员会的创制试点,改变了原先中央层级全国人大之下“一府两院”的权力框架,已然触及宪法层面的制度变革。


经由梳理而发现授权决定的多重实践形态,这多少令人感到震惊。因为,“授权法律已予规定的改制试点”与《立法法》第 13 条规定的授权内容是相契合的。虽然其中部分授权决定的作出时间先于《立法法》的修订,但不影响这样的现实判断。而“授权法律未予规定的创制试点”“授权宪法改革试点”则难以与《立法法》第 13 条设定的框架相匹配。


实际上,2015年《立法法》修改生效后,地方立法中也相继规定了类似的授权改革试点条款。具体而言,制定或修订的地方性法规制定条例、地方立法条例、自由贸易试验区条例等39部地方性法规规定了地方人大授权改革试点条款,其中包括16部省级地方性法规[15]、22部设区的市级地方性法规[16]、1部经济特区法规[17]。由于各地地方性法规的结构和体例不同,所以授权改革试点条款所处的章节存在差别,分别放置在“总则”“法治环境”“立法权限”“保障措施”“其他规定”“管理体制”以及“地方性法规的报批、公布和解释”等章节之中。然而,这不必然表明立法者对授权改革试点条款的属性有判若云泥的定位。剖析该类条款的规范结构可见,其内容与立法法所定的条款极为相似。比如,根据2016年《浙江省地方立法条例》第 6 条,除了授权主体为省级人大及其常委会外,其他内容与立法法的规定无异。经梳理总结,中央与地方立法例的差别,可以归纳如下:(1)除了“改革发展需要”的授权根据外,部分地方人大还将授权根据定为“改革创新需要”“创新需要”;不过,这也仅属于修辞上的差异,实质内涵却无区别。(2)部分地方性法规中授权改革试点的范围没有限于“行政管理等领域的特定事项”,如2018年《河北省地方立法条例》第 8 条没有对试点范围作任何限制性规定。


(二)授权决定的显在合法化功能


人大授权改革试点的实践运作,具有改革之合法化功能,可以缓解改革与法治之间的紧张关系,赋予改革试点地区突破法律、法规进行制度创新的正当性。人民代表大会属于民选机构,是民意聚集和整合的公共机构,具有直接、天然的民主正当性。实际上,在比较议会功能研究中,帕肯海姆以“对政治系统的影响”为标准,并基于对巴西国会的经验研究,依重要性程度由高到低地列举了11项议会功能,[18]而合法化功能居于首位。合法化功能在于同意政府统治的道德权利,无论是在绝大多数民众间抑或政治精英之中。他将合法化功能又细分为三类:一是立法机构的日常运作即产生政府统治正当性的“潜在合法化功能”;二是对各类动议予以立法批准的“显在合法化功能”;三是对政治过程中产生的紧张局势予以释压的“安全阀”功能。[19]在帕肯海姆的理论框架下,人大授权改革试点的合法化功能属于显在的合法化功能。


深入到人大在中国的权力结构看,由于中国政权组织原则为民主集中制,其他国家机关由人大产生,对其负责,受其监督。在这个意义上,人大授权改革试点的合法化功能甚至强于一般国家的议会。全国各地的授权改革试点立法也可辅证这一判断。除了2019年《深圳市人民政府立法工作规程(试行)》(属于地方政府规章)第 124 条规定“市政府”享有暂时调整或暂停实施规章的权力外,其他授权改革试点授权者均为“人大”。


(三)授权决定形式滥用的风险


人大授权改革试点的立法赋予其制度运行的正当性时,也不可避免地带来风险。根据改革发展需要,人大以“决定”的形式授权改革试点。但由于实际改革中多元利益的角逐,可能造成最后人大授权改革试点的“形式滥用”,继而法秩序的统一性和稳定性被不计成本地破坏,甚至可能导致以法治之名掏空法治奠基石的风险。须特别提及的是,若地方人大滥用授权暂时调整或停止地方性法规适用,则存在架空上位立法,进一步滋生地方保护主义的制度风险。因为根据《地方组织法》第8条、第44条的规定,县级以上地方人大及其常委会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规等的遵守和执行。如果地方人大可以恣意授权改革试点,则与其保证宪法法律执行的职责明显违背。人大授权改革试点只能是法治体系内部的一种“迫不得已”或“例外”,绝非一种常态治理模式。


究其本质,人大授权改革试点是一个法治逻辑(法治原则)与改革逻辑(制度创新试验需求)折中调和的创制物。为了有效防范“以法治之名败坏法治之实”的制度风险,真正实现该项制度的合法化功能,就需要依凭现代公法理论对其进行结构性的反思。随着长足发展,现代公法已经超越了简单规训公权力的职权法定原则,而是蕴含了公权力运行的合法性、最佳性这两个考量基点。公法理论已经不满足于仅仅对公权力运行作事后的合法性评价,还致力于追溯权力运行结果之前的公共决策过程,为其寻求最佳的解决方案。具体而言,人大授权改革试点制度架构按照逻辑顺序应当先后回答三个问题:


其一,在“八二”宪法权力结构下,哪些主体能够享有专属、自主的授权改革试点权力?这旨在回答“人大”作为授权改革试点主体这一制度角色的正当性问题。其二,具备资格的授权者启动某项具体的改革试点应当符合哪些条件?因为具有授权改革试点资格,并不自然意味着可不受任何约束地作出授权决定。其三,对于符合启动条件的改革试点,授权者应当如何选择最佳的授权改革试点方案?对此三个基本问题的回答,构成了人大授权改革试点制度运作的三层动态图式。


三、改革试点授权者的正当性考量


在规范主义立场上,人大授权改革试点面临的首要问题是授权者制度角色的正当性考量。在此,将首先阐释授权改革试点的“人大”地位,是如何在实务界与理论界的“互动”下被错置的。立足于此,随后将诉诸中国成文宪法的权力结构,通过体系化、融贯的思考重新寻定改革试点授权者的规范基础,描画其宪法权力属性。


(一)从全权机关论到宪法机关论


授权决定的出台及其多种形态的存在,其现实动因背后往往潜藏着自身的宪法学说,而在成文宪法的背景下,这又不可避免地顾涉到“人大与宪法”命题之下全国人大、地方人大的宪法地位问题。由于中央权力体制与一般行政区划的地方权力结构具有实质同构性,下面我主要以全国人大为例展开阐述。


从授权实践及部分学者的论说,可以较为显著地探得授权改革试点之宪法学说的一脉——“人大全权”论。在第一项授权决定即《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》中,授权者毫无疑异地认为其作出授权决定的规范依据是宪法中关于国务院职权的兜底规定,[20]但仅仅停留于此,而没有追问人大授权自身的权源。更富有意味的是,除前项决定外,余下的18项决定均没有论涉宪法依据问题,似乎全国人大及其常委会而非“宪法”成为国家一切权力的正当性来源。甚至,针对监察体制改革的建言献策中有人提出,应当尽快通过将《行政监察法》更名为《国家监察法》的修法方式改革国家监察体制,并明确地指出改革国家监察体制是依据《宪法》第 2 条的规定,“全国人大可以代表人民通过制定法律、作出决定方式行使国家一切权力,包括设立国家机关的权力”“在全国人大闭会期间,作为全国人大的常设机关,全国人大常委会可以行使全国人大的权力”。[21]从如上实例足以看到授权实践背后“人大全权”的倾向。所谓的“人大全权”,是曾经颇为流行并影响至今的关于全国人大宪法地位的一派论说,它认为人大不是依赖于任何法律规定而产生的,其拥有的立法权也非来自宪法授权(超法律机关);全国人大一经成立,就拥有全部国家权力,包括制宪权(超宪法机关);全国人大制度的实质在于“一切国家权力归全国人大”(全权机关)。[22]


不过,全国人大地位的最高国家权力机关论居于主流地位。然而,对人民主权原则中“人民”的实体化而非法律拟制的定位,同时实务界乃至学术界对《宪法》第 62 条中“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”这一兜底职权规定的形式化理解,[23]使得在宪法上全国人大的职权范围充满神秘主义的色彩,导致最高国家权力机关论极易滑向人大全权论。


“人大全权”的人大地位观有失偏颇。我们不能忘记,中国拥有一部成文宪法,因此在立宪主义的意义上,中国是“宪法至上”的人民代表大会制。首先,其他国家机关由人大产生并向它负责的母权型议会模式并不能抹灭人大权力的有限性。因为《宪法》第 3 条所确立的民主集中制原则只是对国家权力结构的形塑,从中并无法推导出人大是一个全权机关。其次,那种认为从全国人大先于宪法产生的事实可以得出其超宪法地位的观点,亦是对历史事实的断章取义。事实是,“第一届全国人大第一次会议”作为制宪会议制定了“五四”宪法,而非笼统的全国人大制定了宪法,全国人大不是常在的制宪机关;往后历次的宪法变动,只是全国人大全面修宪而非制宪的结果。最后,全国人大也没有被赋予全部的修宪权。虽然宪法中没有明确规定不可修改的宪法内容,但承认修宪权的宪法限制渐成共识。


以上属于择其要者的反驳,实际上可从优良政体的视域做更体系化的反思。从宪法序言中对史实的权威确认可见,中国宪法的目的即是创建一个现世理性主义的“人民共和国”,一个按照人民的意志来统治的“共和国”,而“共和”就是所有人参与、权力分工的政治统治。中国的共和制形式并非西方国家分权制衡型共和政体的照搬挪用,而是承继并发展于苏维埃模式的人民代表大会制共和政体。[24]共和制是人民代表大会制度的本质特征和根本性政治准则,以防止绝对支配性权力的出现,所以宪法亦在第三章“国家机构”中将单一混沌的国家权力予以规范性划分并由全国人大、国务院、国家监委、最高法院、最高检察院等分别执掌。中央制度与一般行政区域地方制度具有同构性,因而地方人大的权力地位也遵循共和制原理。由此,“人大全权”理论难以作为支持人大系授权者制度角色的正当性理据。


(二)宪法和法律改革试点授权者的宪法源流


既然人大不属于全权机关,就需要论证全国人大及其常委会授权法律改革试点在当前宪制框架下的容许性。有学者试图通过宪法解释,将2015年《立法法》修订前的授权法律改革试点归入《宪法》第 67 条第2、3项之规定范围(全国人大常委会的法律修改权、部分补充权),而之后诸项授权试点的最终依据,可视为来自《宪法》第 67 条第22项“全国人民代表大会授予的其他职权”。[25]甚至有论者在前述基础上认为,那些不属于全国人大常委会权限的授权试点亦可从全国人大兜底职权规范寻得宪法依据。[26]如此灵活的解释方案,缺乏一定的说服力,甚至可能给人留下宪法解释充满恣意的印象。


实际上,该类授权试点不属于法律修改权、部分补充权的属性。至于有法律修改论者反问:“全国人大常委会连决定某一法律条款在全国范围内停止实施的权力都有,为什么就不能有决定某一法律条款在自贸区这一局部范围内停止实施的权力呢?”[27]本质上,此属于“举重以明轻”的推论。举重以明轻的适用场合系自由行为领地,原由是性质严重的行为都被允许,那么性质较轻的行为也应当被容许。该论存在的问题恰恰在此,全国人大职权条款不是自由行为的领域,而是受到宪法规范的根本性限定,因此,对于遵循“法无授权即禁止”的职权条款之理解不应适用“举重以明轻”的推论。也有论者言及,在改革背景下穷尽宪法解释,将全国人大常委会对基本法律的“部分补充和修改”职权以及对自定法律的“修改”职权,理解为蕴含“暂时调整或暂时停止适用法律”之意,也并非完全不合理智。[28]这种观点近似基于调和改革与法治之紧张关系的需要而为的目的论扩张解释,即突破“修改”的惯常字义而从事宪法续造。目的论扩张解释与类推适用在功能上极为相近,类推适用被禁止,那么亦不允许目的论扩张。[29]正如前文力图确立的命题——我们是宪法至上的人民代表大会制,对于人大职权的宪法解释不应当背离“职权宪定原则”,而类推适用(同目的论扩张解释相似)恰恰与该原则存在不可调和的冲突,此与刑法中基于罪刑法定原则而禁止类推系同一法理。


事实上,“八二”宪法设计的国家权力体系并不是僵化、封闭的,而是具有相对开放性的结构,这集中呈现在《宪法》第 62 条第16项“应当由最高国家权力行使的其他职权”之规定。[30]从全国人大职权体系的规定来看,其内容由严谨的法律术语和带有政治想象的措辞构成,兜底职权条款具有政治想象空间。“授权法律改革试点”似乎在一定程度上消解了立法权的规范效力,具有损抑的倾向,但它们在规范上的功能定位均是直接“服务”于法律的自我完善,旨趣在于为修法权是否最终行使做先前考察。这类对法秩序具有一定挑战性(而非完全破坏性)的增量权力,在没有正式法律予以规定前,可以归为全国人大兜底职权。


按此逻辑,将立刻面临一个看似棘手的矛盾,即实践中授权法律改革试点均由全国人大常委会作出,全国人大也没有根据《宪法》第 67 条第22项“全国人民代表大会授予的其他职权”之规定给予其常委会专门的明示授权。我们不能机械式地理解宪法条文,基于全国人大常委会系全国人大常设机关的规范意涵,其常委会的兜底职权条款可作为“默示授权”理解。也就是说,在全国人大闭会期间其常委会行使宪法未明确列举的职权,只要没有侵蚀或损害全国人大明确列举的职权,便可以理解为获得了全国人大的默示授权。根据《宪法》第 62 条第12项规定,全国人大有权以“不适当”的标准改变或撤销其常委会的决定。就此意义而言,这也契合宪法解释的结构论者在疑难案件中求助于宪法对于职位、权力以及关系的总体安排去理解“作为整体的宪法的含义”的原则。[31]如何考虑对我们的制度结构及遗产的最佳理解,是一个充满智慧的思考历程。


综上,实践中全国人大常委会授权法律改革试点的宪法基础是全国人大常委会兜底职权规范,而且全国人大常委会的授权行动获得了全国人大的默示授权;而2015年《立法法》增设第 13 条,则可被视为全国人大通过正式立法的方式对其常委会的明示授权。[32]至于授权宪法改革试点,它已经牵涉到全国人大专享的修宪权,所以由全国人大自身作出授权较为妥当。既然“八二”宪法的权力结构具有柔韧性,在合宪性推定的原则下就没有必要将这类授权决定推向违宪的危险境地。


(三)地方性法规改革试点授权者的双重角色


随着授权改革试点制度向下铺展,地方性法规改革试点也是授权改革试点的重要构成之一。在授权地方性法规改革试点制度运作中存在一种错误的实践逻辑,即“谁制定或批准,谁授权”,该逻辑实质上是将授权者与制定者完全等同。如果按此思路推演,规范性文件的制定主体(地方各级人大、地方各级政府)均可以作出类似的授权改革试点决定,《立法法》也应当就此作出规定。能够料想到,这样的结果将无疑导致授权者的泛化,严重损及法制统一、立法平等、法的安定等法治所蕴含的价值。或许,这正是《立法法》采取一种折中立法策略的原因。它只规定全国人大及其常委会可以作出授权改革试点,而对地方人大、地方政府享有此项职权未置可否。可以设想,如果《立法法》中规定地方人大普遍地享有授权暂时调整或停止适用地方性法规,将可能导致地方人大通过这一机制悬置国家立法的巨大风险,国家立法者自然不愿看到这样的结果。


在此种风险意识下,有学者也认为地方人大无权作出使得地方性法规效力悬置的立法规定。[33]该论主要从法条主义的方法认为地方人大作出此类授权属于自我扩权,没有上位法依据,同时也有悖于法的普遍性、平等性、权威性等价值。实际上,该论将问题作了形式化理解。地方人大授权的正当性,显然不能简单归于授权者自身享地方性法规制定权。依循我国央地关系的指引,应当将地方人大的授权行为做“二分”:自主性授权改革试点和执行性授权改革试点。该区分与地方立法的自主权存在密切联系。中国是单一制国家。不过,现代单一制未必是中央集权的代名词,和联邦制通过宪法保障地方自治一样,它完全可以通过立法保障相同程度的地方自主权。在立法方面的表现,是地方享有自主事务的立法权。虽然立法权属于国家权力的一种,但并非如同主权一般具有“单一、不可分”的性质,单一制国家的地方仍可享有自主立法权。有学者更是称其为“地方专属立法权”,认为应当在承认中央与地方立法分权的基础上,肯定地方的专属立法权,并且采行以立法事项重大与否为标准的“重要程度”和立法事项所涉地域范围为内容的“影响范围”相结合标准,以此界定“地方性事务”的可能范围。[34]


《立法法》第 73 条规定,地方性法规可以就两类事项作出规定:(1)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(2)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。一般将前者称为执行性立法,将后者谓作自主性立法。因此,针对执行性立法,享有地方立法权的人大作出授权改革试点决定必须要有上位的授权依据;而针对自主性立法,它可以直接、自主地作出授权改革试点。譬如,2014年浙江省人大常委会授权省人民政府在部分市县暂时停止施行《浙江省流动人口居住登记条例》第 15 条、第 17 条之规定。为了规范流动人口居住登记等立法目的,浙江省制定了该条例,它属于自主性的地方性法规类型。故而,在作出该项授权时,就没有明确的上位法授权依据,仅是为了实现“加快推进居住证制度改革,完善和创新流动人口管理服务”之目标而作出的授权。


此部分争论问题的本质是,将授权改革试点纳入传统立法权限的学说,还是将其作为一项相对独立的新权力?以上的论证无疑支持后者。对授权者制度角色的正当性反思是必要的,如此方可以实现法治。在法治理论中存在“实质法治”与“形式法治”概念之间的争辩,前者强调良法之治,要求立法者实现“创造和维持使个人尊严得到尊重的条件”,后者则将民主、正义、平等、人权、个人尊严等价值要素与法治区别开来。[35]撇开理论的无谓的纷争,形式法治是法治的重心。富勒是形式法治理论的倡导者,其法治观具有相当的代表性。富勒将实证主义者悄悄隐藏在法律理论背后的价值取向公开表达出来。这些约束立法者的规范,就构成了法律所具有的内在道德,其构成了“最低限度的自我约束”,例如法律的一般性、法律适用于将来、法律内部的一致性、法律的现实可能性、法律的稳定性等。[36]然而,人大授权改革试点制度在一定程度上已经损及了富勒意义上法律的一般性和稳定性,与“形式法治”所要求的法治原则存在抵牾。但将该制度放置在中国社会转型语境之中,它又能够获得生长的土壤。“八二”宪法是一部旨在确认和巩固改革成果,维护改革所需秩序的“改革宪法”。改革宪法不意味着允许违宪违法改革,而应当力图将改革纳入到当前宪制的框架之下。在这个意义上,人大授权改革试点制度无疑生动诠释了改革宪法的特性。


总之,我们应当更为严格地审视作为授权改革试点主体的人大。在“八二”宪法所塑造的权力图谱中,只有适格的人大才享有授予宪法、法律、地方性法规改革试点的权力。至于国务院或地方政府授权暂时调整或停止行政法规、地方政府规章等行政立法的适用时,必须要有明确的上位法授权依据,[37]而不能直接、自主授权改革试点。


四、启动授权某项改革试点的两重审议


为防止人大授权改革试点的“形式滥用”而导致法律功能危机的出现,启动授权应遵循必要的条件。在实际的政治运作中,人大授权改革试点的议案要经过充分的民主审议。下面依据人大议事的一般原理,并结合授权改革试点的本质特征,力图揭示授权者决定启动某项具体的改革试点所遵循的原则与方法。


(一)人大行权的民主原则和科学原则


虽然作为权力机关的人大在横向权力结构关系中居于优越地位,但其行使职权也应当遵循基本的价值要求和活动准则。作为宪法法律机关,人大依法行权是不言而喻的要求。除此之外,民主行权和科学行权是人大行权原则中更为重要,也更加需要强调的方面。具体到作为立法机关,民主立法、科学立法是人大立法过程中应着力推进的工作。[38]民主行权、科学行权不仅是学理言说、政治要求,其具有法秩序体系中的规范基础。以宪法为例,其第3条第2款要求,全国人大和地方各级人大“由民主选举产生,对人民负责,受人民监督”,这是民主行权的依据;同时其第27条规定,“一切国家机关”要“不断提高工作质量和工作效率”,这是科学行权的要求。如果深入到具体人大议事,其一般规则也对人大议事的民主性、科学性提出要求。以2009年《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第 12 条和第 13 条为例,该规则第 2 条要求,全国人大常委会审议议案、决定问题,“应当充分发扬民主”,同时“实行民主集中制的原则”。民主集中制原则中的“集中”,包含对议事质量和效率的科学性诉求。因此,在审议是否启动授权某项改革试点的过程中,要契合人大行权决策中的两项最基本的价值要求,一为程序的民主,二是内容的科学。


似乎将是否启动授权的议题纳入人大审议程序,就已经满足了“民主”这一原则要求,但事实并非简单如此,有两个原因:一是授权改革试点决定不是法律,两者的规范性质存在不同;二是不同的规范形式所经过的人大审议程序存在差异。当然不能简单以“决定”的冠名就将授权改革试点决定排除在法律之外,更为可靠的做法是借助形式性标准判断某一决定的性质,即观察某一决定的制定主体、公布主体和制定程序是否符合《立法法》的具体要求。[39]根据《立法法》及人大议事规则的相关规定,经过梳理甄别,授权改革试点决定不属于法律、地方性法规,以全国人大授权决定为例予以详细分析,两者的差异可归结为以下三个方面:


其一,在组织方面,法律与授权决定表面上均是由全国人大或其常委会审议通过,但整个过程中参与的组织与人员却存在较大差别。法律的制定与修改须经过宪法和法律委员会、相关专门委员会审慎地讨论,甚至某些重要的法律案还须经过全民讨论,而授权决定则不完全要求这些组织与人员的参与。较之授权决定,法律的制定与修改具有更为复杂、多元的人事组织。其二,在程序方面,法律与授权决定存在显著的区别。法律案一般要经过三次审读,具有一个较为冗长、繁杂的审议过程,同时法律以主席令的方式予以公布;而决定案则没有立法程序那般严格(宪法的制定与修改程序比立法程序更严格),一般均是经过一次会议审议,便交付表决通过,随即公布。因此,相较于法律,授权决定的通过程序较为简洁,具有灵活、快速及机动的特征。基于法律和授权决定在组织程序方面的差别,我们可以将民主价值的实现程序作出二分,法律的审议程序体现为一种“厚的民主”观,而授权决定则展现为一种“薄的民主”观。正是由于“厚”与“薄”的不同,不能将法律和授权决定的审议混为一谈。


另外,是否启动授权某项改革试点也要满足内容科学性的要求。面对如何实现内容的科学这一问题,学界一直存在“用立法程序的民主实现立法内容的科学”的认识,因为“程序越民主,多数人的意志和利益就表达得越充分,立法的内容就越接近科学和真理”。[40]虽然此种认识具有一定的启示意义,但是,它将追求内容科学性的问题消解掉了,实际上逃避了该问题。对科学性的追求,还是要回到行权的内容本身;在授权改革试点的语境中,就是要深入到改革试点的本质特征去审议并作出正确决策。立法机关的重要功能之一为处理社会冲突,具体包括了“立法”和“政策制定”两种内容。立法机关制定的政策,旨在诉诸官方权威,以决定命令的形式,解决社会上、政治上具有争议性的问题,调和各股社会力量所存在的互不相容的意见,并在其间寻求最大的均衡点。[41]人大决定启动授权某项改革试点,属于改革试点这类政策的制定,主要在于解决政治上是否改革、是否试点的这类争议性问题。是否改革试点的议题背后充满了诸多的价值冲突内容,授权者只有直面这些冲突,才能作出科学的决策,摆脱政策制定过程中那种盲目的政策偏好。


因此,立足于人大行权的民主原则和科学原则,授权者在决定是否启动授权某项改革试点之际,应当审议两重内容:一是审议该项改革试点的事项是否契合“授权决定”的规范形式,也就是这类事项是否能够为此种“薄的民主”程序所承载;在满足前者的要求下,二是要直接具体地审议启动该项改革试点所面临的竞争价值这一内容,并据此作出科学的政策选择。不过,人大不能凭空地作出民主、科学的授权决定,而是需要决定参与者的支持。例如,根据《全国人民代表大会常务委员会议事规则》规定,列入会议议程的议案,提案人和有关的全国人大专门委员会、全国人大常委会有关工作部门应当提供有关的资料,同时提案人应当向会议提出关于议案的说明。这些资料和说明,是人大作出启动授权决定的重要参考。值得一提的是,作为内部规范而非法律的人大议事规则,旨在服务于人大开展各种决策活动,不会直接影响社会主体的权利义务关系,因此议事规则的变动性应超越稳定性,以有利于其制度功能的发挥。[42]因此,应当立足议事实践,通过不断完善人大议事规则体系,增进人大审议的科学性和理性化程度,从这类“细节”之处完善中国的根本政治制度。


(二)作为民主性审议的功能结构取向判断模式


除在紧急状态下有限度地承认“国家应急权”而对宪法法律秩序予以突破外,鲜有国家在日常政治时期采行此种授权模式。也是缘于此,启动授权改革试点应当控制在一定范围之内。那么,哪些改革试点事项可以作为授权决定的内容呢?“法律”与“授权决定”两种规范形式在组织程序上存在差异,也进一步影响其规范的对象和效力。具体而言,法律所欲规范的对象具有一般性,具有普遍适用的特性,而授权决定仅是针对“部分地方”而适用;而且在法律未被废止之前,其效力具有永续性,而授权决定的效力仅具有暂时性,一旦制度试验的目标实现,即告无效。正是法律与授权决定在功能与程序结构条件上的差异,要求“形式与内容合比例性”。所谓“形式”,指的是不同规范形式之功能的组织与程序条件,“内容”则指所欲规范的国家事务。合比例性的要求是,各规范内容必须与各规范形式之功能结构上的条件取得一致。[43]


法律与授权决定两种规范形式上的差异,使得原本仅重在关涉立法者与行政机关关系的法律保留原则在此处亦有探讨的空间。授权改革试点决定应当有条件地受到法律保留原则的规范评价,否则毫无启动限制的授权决定将侵蚀法律的基本功能。为回答法律所规定基本权利的规范密度应如何(法律保留的范围)的问题,德国联邦宪法法院由此发展出了“重要性理论”作为判断原则。所谓重要性理论,指干涉或侵害基本权利的权力行为,其构成要件、组织及程序上属于重要事项者,必须由立法者自己为之,不得授权行政机关自行判断。[44]基于重要性理论,设定了立法与行政两权彼此消长的判断标准。不过,授权改革试点制度的出现,有其自身的规范价值(为正式的修法服务),同时该类决定也是人大而非行政机关制定的规范形式,所以它受到重要性理论的限制程度显然存在且应当存在区分。在重要性理论与“形式与内容合比例性”原则的相互关照中,授权法律改革试点的事项范围应当遵循如下一般标准加以确定:


一方面,对于那些直接侵害或克减基本权利的改革试点事项,原则上不应当通过“授权决定”的规范形式赋予改革试点以合法性。这是因为,授权决定这类规范形式在组织、程序的功能结构上难以承载该类限制基本权利的合法化功能;与此同时,在授权决定的规范结构中,它所具有的“部分地方”适用的特性,直接损及基本权利的试点事项,又加剧侵害宪法上的平等权。授权改革试点,应当遵循平等权的要旨,符合“宪法全盘价值理论”,“立法者不可以在法律体系内,树立价值相互矛盾之制度,使得规范之适用发生法确信力之怀疑,致失正义之后果”。[45]另一方面,对于重要的但不具有直接侵益性的组织和程序制度的改革事项,容许存在改革试点的空间,但在授权试点时应当契合“形式与内容的合比例性”,审慎地考量是否超越了必要的限度,以防止授权决定的形式滥用。


那么,以当前全国人大常委会授权实践为窗口观察,通过梳理可以将授权试点的事项归为行政管理、行政审批、农村产权、司法制度及国家机构等五个方面的制度改革。在前述一般化判断标准之下,虽然试点的事项范围广,但它们在干涉公民基本权利的深浅程度、方向上却不尽相同。总体上,当前的行政管理仅涉及军官、公务员等行政系统内部的管理变革,与公民基本权利不直接相关联。而行政审批、农村产权及司法制度等改革涉及公民的基本权利(如财产权、人身权等),但改革试点的方向都是“放松管制”或“促进权利”取向,表现为取消之前的强制性措施,释放市场活力(如取消行政审批,改为备案登记制),或者对基本权利产生“积极”影响(如刑事案件认罪认罚从宽制度试点)。在当前所有的改革试点中,仅有国家监察体制改革试点具有直接侵益性质,似乎不应当采行授权试点决定的规范形式。但是,当前的国家监察体制改革试点具有自身的特殊性,它是将原有的国家反腐资源进行优化整合,从而实现更有效打击、预防腐败之目标。因此,在原有国家监察职能整合与平行转移的意义与程度上,监察体制改革尚有试点的空间。授权试点所赋予的国家监察职权不能超越宪法和法律原先所授予国家组织的监察职权密度与范围,应尽可能在重大政治改革的妥当、稳健与公民基本权利之间寻得适度平衡。


前述内容属于授权法律改革试点层面,不过授权地方性法规改革试点遵循相似的判断模式与方法。而在宪法层次,授权法律、地方性法规改革试点的事项,当然不能染指宪法保留的范围。而授权宪法改革试点的事项范围,除了遵循前述法律层次的诸项限制外,亦受到修宪权本身的限制。虽然修宪限制在理论上聚讼未已,但在大陆法系国家,以“不可变更的宪法核心”为要旨的修宪有限论颇具影响力并为实践所应用,[46]有限论亦对我国学界有深刻影响。其实,修宪无限论者模糊了制宪与修宪的区别,拥有无限修宪权的全国人大意味着拥有全能的、绝对性主权,这已然背离“共和国”之权力均衡原理的基本蕴藏。不同国别,修宪权的界限范围存在差异,但它仍有一些共通的地方:修宪并不是意味着破坏宪法的结构,或者废除宪法的基本内容,它的主要功能在于调整、扩展、提升和纠正已经蕴含在宪法中的内容。如果宪法中的根本规范被简单地废除或推翻,在适当的意义上,那将是宪法崩溃或革命,而非宪法的有效修改。[47]就我国而言,学界倾向于认同国体、政体及国家的基本架构等内容不可修改。[48]对于这些修宪禁止的内容,自然也无授权改革试点的余地。


(三)作为科学性审议的“改革发展需要”论证


除了改革试点事项契合授权决定这一规范形式外,授权改革试点是否满足“改革发展需要”,是另一项启动授权的审议内容;因为《立法法》第 13 条规定授权改革试点的根据是“改革发展的需要”,地方性法规中也规定了“改革创新需要”“创新需要”等作为授权根据。甚至作为地方政府规章的2019年《深圳市人民政府立法工作规程(试行)》第 123 条更为鲜明地提出:“法规规章的实施部门应当就暂时调整或者暂停实施法规规章的必要性、可行性以及可能存在的风险性进行评估和论证。”授权改革试点的必要性评估,实质上就涉及对“改革发展需要”的论证。有学者已经意识到该问题的重要性,认为对“改革发展需要”的判定需要授权决定运作程序的正当化。首先应当以穷尽对现有法律规范的解释为前提;而后应满足真实、客观、及时的要求,并通过授权决定程序的正当化予以实现。[49]然而,该论在很大程度上是实体难题向程序的逃逸,实则回避了问题。


回归实践可以发现,人大授权改革试点制度运作中存在对“改革发展需要”的论证。比如,在公益诉讼改革试点中,提案主体对授权决定草案进行说明时,首先描述了现实中侵害公共利益事件的情况及紧迫性,以及当前保护公共利益法律制度不十分完备。随即表明,由于检察机关提起公益诉讼没有明确的法律依据,因此需要经过全国人大常委会法律授权,选择部分地区进行试点,为进一步完善相关法律积累实践经验。[50]全国人大法律委员会审议该草案所进行的论证则显简略,“为贯彻落实党的十八届四中全会关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求,加强对国家利益和社会公共利益的保护”是启动授权必要性的论证内容。[51]经过全面梳理可以发现,全国人大常委会授权宪法法律改革试点,一般均有贯彻党的改革政策的背景。例如,启动授权暂时调整社会保险法,主要是为了贯彻中央全面深化改革任务中提出的“将生育保险和基本医疗保险合并实施”的要求。[52]而启动授权军官制度改革试点,是因为这次改革系“党中央确定的国防和军队改革的重要组成部分”。[53]从文本的论证逻辑可知,支持和落实党的改革政策有力支持着授权改革试点“是必要的”。而党在全国党代表大会决定实施该类改革前,进行了较为充分的调研论证。


但是,实践中“改革发展需要”论证的主要问题是,过于侧重强调“改革”的必要性,而忽视论证“试点”的必要性。因为对“改革发展需要”的论证包含两项任务,一是“要不要改革”,二是“要不要试点”。其实,启动授权改革试点的政治过程,如同立法决策一样,是一个充满价值交错、冲突及协调的复杂博弈过程。在不同情境下,价值存在轻重缓急的不同序位。具体而言,在第一阶段“要不要改革”,就涉及改革发展需要之下的公共利益与其他利益的冲突可能;在第二阶段的“要不要试点”,则主要涉及既定法秩序(法内部秩序的和谐、安定性及利益结构的稳定性)与立法试验需要(实践条件还不成熟,需要先行先试)之间的矛盾。


面对这些相互竞争的价值,在抽象层面进行价值权衡容易陷入主观臆断,这就需要将这一权衡过程下沉至利益衡量的层次。利益衡量不仅是一种法律适用方法,也是一种立法方法。立法者在识别现实利益的基础上,比较、权衡各类利益。面对相互竞争、冲突的利益,立法者必须进行择优选择。[54]在立法政策选择中,具体利益的识别和衡量是适当的理性思维和决策方法。因此,“改革发展需要”论证本身需要事实确证,因为利益的识别与整合要寻求社会事实的支持。这就要求提案者通过调研、论证会以及搜集实证数据、统计情况等多种形式进行社会调查,全面掌握、揭示既存利益表达事实的构成,为授权者作出决定提供客观的决策依据。实际上,诸多提案者为地方国家机关,它们有内生性的动力提供事实的支撑材料,因为地方法治竞争的核心竞争力是投入正确有效的资源和力量,及时获取重构新规则的主动权。[55]只要人大在审议过程中有这方面的明确要求,提案者就有足够的力量来源予以“配合”。


与此同时,实践中的修法需要也为“改革发展需要”注入新的内容——在修法前为实践做法赋予合法性,而不是关注是否需要改革试点。比如,2016年杭州市人大常委会授权市政府调整适用《杭州市销售燃放烟花爆竹管理条例》第 3 条第1款规定,具体调整为市政府可以决定本市上城区、下城区、拱墅区等行政区域在春节期间不得燃放烟花爆竹。上述调整期限为一年(该决定经浙江省人大常委会批准后生效)。[56]杭州市人大常委会作出此授权决定,是考虑到该条例原先规定,杭州市主城区域在春节期间可以燃放烟花爆竹。由于需要加强环境保护,杭州市政府将修改条例,拟全面禁止燃放烟花爆竹。但因时间紧迫,无法在春节前完成条例的修改工作,市政府希望市人大常委会支持解决2016年春节期间禁止燃放烟花爆竹事宜。[57]可见,杭州市人大常委会作出授权决定,系支持市政府在修法前作出在当年春节期间全面禁燃烟花爆竹的公共政策,赋予其合法性。因此,作为实质审议的“改革发展需要”的论证任务依次是“要不要改革”“要不要试点”,特殊情况则直接服务于公共政策的合法性应急。


五、遴选最佳改革试点授权方案


若通过民主审议确证改革事项符合授权决定的功能结构特征,同时也契合“改革发展需要”的授权依据,则授权者可以作出授权决定。而后,基于立法授权的一般原理,授权明确性成为评判授权方案的首要考量因素。在符合授权明确性的初步要求下,最佳改革试点授权方案中的措置选择要合乎比例。


(一)经由授权明确性原则进行初步确定


授权明确性是相对于空白授权而言,空白授权是授权法中没有任何限制行政机关立法行为的内容,对行政机关的立法裁量没有适当限定。以民主理论和法律保留原则为理论基础的授权明确性原则(美国法上称禁止授权原则),则旨在强化立法者在国家法秩序中的责任,以此实现对授权立法的严格控制。以美国为例,理论上立法授权的宪法限制较少在实践中得到严格实施,特别是在19、20世纪初,联邦最高法院往往倾向于支持国会授权的政策制定权。[58]但该类不作任何限定的宽泛立法授权也可能面临违宪的风险。在回避违宪判断原则下,当前法院主要通过合理的立法背景,目的限缩解释那类宽泛的立法授权规范。[59]授权明确性原则未获得严格实施,与其控制能力的局限不无关系,但该原则仍然为立法者确立了初步要求。


针对那些属于改革试点的事项,授权决定也应当遵循授权明确性原则。授权改革试点主要服务于法律法规的变动,而民主代议机构对于该项法的变动职权具有天然的优势,除了其更接近人民而具有民主正当性外,机构自身的组织活动方式亦更适宜,因为它的议事程序遵循公开、直接、言词辩论与多数决原则。若授权内容过于模糊,将致使法的变动职权旁落于其他国家机关而极易出现法秩序的失控局面,继而破坏了权力合理配置所隐含的国家图像。在此种情形下,民主代议机构所具备的“安全阀”功能和实质民主正当性的论证功能也将被极大削弱。而在规则层面,授权明确性原则要求授权法必须拥有明确的内容、目的和范围,且三者并不需要完全区分对待;譬如,授权的内容和范围可以依据授权目的而确定。[60]在一般原理上,这无疑与授权改革试点明确性要求具有内在一致性。


回归规范上,《立法法》第 13 条对授权目的、授权期限、授权地域等简略宽泛的规定,同授权明确性原则之间存在张力。与此同时,那些尚难以被归入《立法法》框架的授权改革试点,更是急需授权明确性原则的规制。对此,授权者应当在实现授权目的的实际需求尺度上形成良好的明确性规则。例如,当前实践中设置的授权目的过于笼统宏观,就缺乏可实现性,实难成为其他监控规则设置所围绕的目标。因此,往后授权目的的设定应当在现有基础上具体化,如可以将《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中“为加强对国家利益和社会公共利益的保护”的授权目的下沉为“为探索公益诉讼的实施领域、程序机制等制度的良好设计”。再如针对授权期限延长问题,法律没有作出任何规定,但实践中已有诸项决定对此作出回应。在《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批试行期届满后有关问题的决定》中规定了延长期限的最终截止日期,此种规定方式仅以延长一次为限;而《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》规定“按照新的试点办法继续试行”;《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定》则规定了“试点期限延长一年”。虽然延长期限的规定方式各异,但授权期限模糊化的问题获得了一定程度的疏解。


在授权明确性原则的要求下,结合实证梳理,有必要就部分改革试点出现的两个现象予以反思:一是转授权,如《关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》中将中央军委的试点地域转授权予以明确。虽然《立法法》没有针对授权改革试点作转授权的禁止性规定,但基于职能精简高效的考量,一般情况下不应当作出转授权而致使权力的运行过于分散化,除非被授权者更适宜对该事项作出处置。二是局部性的空白授权。在授权一般法理上,由于空白授权给予被授权者极大的裁量空间,进而导致极大的不确定性,原则上应被禁止。譬如《关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》便没有根据法律的规定对授权期限作出任何规定,诚然该两项制度改革试点难度较大,但在难以拿捏试点期限的情况下,也宜作转授权处理而非空白授权。


总体而言,授权明确性是具有弹性、相对化的原则,授权者应当弱化立法与行政、司法等之间角力与较量的思维,根据授权时被授权对象的复杂程度、影响基本权利程度等客观事实考虑授权明确性规则的设置,进而针对不同情形采取不同的授权密度。当然,授权明确性原则只能为授权改革试点规则的设置作出初步确定,更为精细的考量还有赖比例原则的引入。


(二)通过比例原则选定最佳授权方案


比例原则能够弥补授权明确性原则对最佳改革试点授权方案形塑、筛选作用的局限,因为人大授权改革试点具有比授权立法更为复杂的内部结构。而且,所谓的“明确性”从其产生之初,就无法摆脱解释者主观性的诟病,其标准自身充满不确定性。实际上,在授权立法领域,授权明确性原则所发挥的形式审查功能趋于式微。[61]值此背景下,实体审查的标准显得愈发重要。在大陆法系国家,公法上的比例原则是公法的皇冠原则,也是最核心的实体审查标准。[62]公法上的比例原则可以为实质选择最佳改革试点授权方案提供论证框架。


比例原则本质上是一种利益衡量方法,即在公权力行为“目的正当性”的前提下,对实现该目的所产生的收益与损失之间进行权衡,从而实现损失的最小化。比例原则包含三阶段的考察:(1)“妥当性原则”要求公权力所采之手段应有助于目标的达成;(2)“必要性原则”要求在有助于达成目标的众多手段中选择造成损失最小的那项措施;(3)“狭义比例原则”,要求公权力手段所造成的损失不应大于追求目标所欲实现的收益。[63]宪法上的比例原则具有目的正当性的考量,在审查手段与目的妥当性之前,还需要首先判断目的的适当性。[64]实际上,比例原则特别是其中的均衡性原则,与成本效益分析具有内在的耦合性,该分析方法针对措施的选择进行客观信息分析,权衡待审查措施可能导致的有利和不利后果,进而提出可能的方案与替代性解决方案。[65]需要注意的是,比例原则起源于德国公法上以个案为前提的公权力行为的“事后”审查。但是,人大授权改革试点制度属于一种“事前”的预设机制,处在立法决策的上游。这就容易导致运用比例原则时,形成一种缺乏事实支撑的主观臆想。不过,授权者基于先前的授权改革试点经验,结合授权当时的客观社会经济条件有意识地注重收集、掌握相关客观情况,能够获得相对确定的“事实”。其实,作为宪法政府目标的比例原则不意味着司法审查是获得符合比例决定的最佳途径。立法者和执行者也可以被普遍地认为,要承担符合比例行为的义务,即使这类义务不具有可裁判性。[66]综上,比例原则能够成为评价、遴选最佳改革试点授权方案的实体标准。


有学者在比例原则的进路上作出了卓有成效的思考,对授权改革试点进行合比例性反思,认为应基于比例原则确立《立法法》第 13 条的适用标准,重要性程度高的试点冲击力也大,应由全国人大授权,且应施以更明确的期限限定、更高强度的报告义务、更小的试点地域范围和更合理的试点地域分布。[67]虽然在比例原则的视角下进行体系性、整体性的通盘考量是必要的,但他将比例原则仅作宽泛的认识适用,所得结论停留于一般论说,指导力不强。通过比例原则遴选最佳授权方案时,更应放置在某项改革试点的个案中进行衡量。没有个案事实支撑的比例原则运用,将不可避免地充满主观的价值判断,沦为一种空洞的修辞。具体而言,人大授权改革试点所采的控制措施包括了设置试点期限、试点空间以及报告义务。这就要求,这些措施设置的方式、密度应当契合该项改革试点制度的特质,更为重要的是,在改革个案事实中该类措施与试验目标之间要合乎比例。下面分别以试点时间、试点空间以及报告义务展开论述。


既然是授权改革试点,那么制度试验总有结束验收之时。试点期限的长短设置只是制度试验的时间调控手段,其目的是在足够的时长内能够发挥试点效果。以全国人大常委会授权决定为例,它将改革试点期限均设为2年以上,最长的不超过3年。首次授权改革试点的期限不宜过长,如果存在到期后仍无法评估试验效果的情况,则可以再采取延长试点期限的做法。经过梳理,全国人大常委会作出较多延长期限的决定,[68]其中有项改革试点的期限被延长了两次,即2017年《关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》规定:“试点期限延长一年至2018年12月31日。”2018年全国人大常委会决定再次延长一年。因此,当刚开始无法把握改革试点期限长短的情况下,不宜设置过长的期限,而宁可采取略显保守的延长期限的做法,结合具体经验抑或教训再决定是否适当延长。


改革试点空间包括了试点层级(省级、较大市级、县级等)、地域分布、试点数量等要素。试点空间结构的设计,要能够更好地实现制度试点的效果评估,这就要求考虑某项具体的改革试点特征和目标。以刑事案件速裁程序试点为例,该项制度是为犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的轻微刑事案件(依法可能判处一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件或单处罚金的案件)设计的诉讼程序。速裁程序改革试点,旨在实现刑事案件的繁简分流,优化诉讼程序,加强诉讼权利保障,从而构建起普通程序、简易程序、速裁程序相配套的多层次诉讼程序体系。[69]结合速裁程序试点的特质与目标,该类轻微刑事案件一般由基层法院管辖,因此试点层级宜在县级,或由较大市级统筹辖区内的基层法院试点;考虑到各地基层司法机关专业能力、案件类型等差异化因素对试点效果的影响较大,试点的全国地域分布要相对均衡;速裁程序试点的改革空间仍较大,试点数量就不宜过少,以更好地发挥基层司法机关的“探路”功能。人大授权决定选择了北京、南京、福州、广州、武汉、西安等18个设区的市进行试点,正是考虑到“上述地区案件基数大、类型多,具有典型性、代表性,有利于检验试点效果”。[70]可见,速裁程序试点空间的设置基本符合比例原则的要求,能够为相关改革试点空间的选择提供借鉴。


至于报告义务的设置情况,实践中包括中期报告、适时报告、最终报告、不作报告等四类。例如,在授权中国(海南)自由贸易试验区改革试点中,国务院应当就暂时调整适用有关法律规定的情况向全国人大作出中期报告;而在上海浦东新区开展“证照分离”改革试点中,要求上海市政府适时向同级人大报告改革试点推进情况;而药品上市许可持有人制度试点要求,试点期限届满前,国务院向全国人大常委会提交本决定实施情况的报告。改革试点责任机关向人大报告,有助于人大的监督,亦有利于人大掌握试点的实施效果。因此,那类不设置任何报告义务的试点决定不能达成监督、评估目标,明显不符合比例原则。试点期间较短的授权决定,可仅要求作最终报告;而试点期间较长的,则需要结合试点制度的难易程度,要求作出最终报告的同时,也作出中期报告或适时进行报告。


经过授权明确性原则、比例原则逐层深入的遴选,可以最终锚定最佳授权方案。实际上,人大授权方案一般均能通过授权明确性原则的检视,授权方案最佳性的实现主要依靠比例原则框架下结合改革试点个案的评估与权衡。另外,如果人大将改革试点具体办法授权某责任机关牵头研究制定,[71]则该类责任机关在拟定具体办法时也要遵循比例原则。


(三)从淬炼最佳个案到完善制度体系


由于立法规范的不确性或执法监督缺乏,人大授权改革试点实践不免会出现一些“失范”现象。例如,全国人大常委会某些授权决定没有试点时间、空间的规定,致使《立法法》第 13 条中“一定期限”和“部分地方”的限制性规定成为具文。不过,授权者也确实根据实践的客观需求,通过具体行动弥补了应然规定所存在的局促性,甚至通过实践发展了规范。自2015年具有明确的立法依据以来,人大授权改革试点经过了多年实践积累经验,而且实践中的授权者通过作出较佳的改革试点个案,为正式修法提供了重要参考。虽然具有良好效果的行动经过反复实践,可以演进为具有一定事实拘束力的行权惯例,但随着时间推移,多年积累的经验可能因为没有及时予以规范化而付之流水。何况,如果重新回到立法法及地方性法规中的授权改革试点条款看,该类条款有必要作出更为精细化的规定,因为既有实践表明,法解释论已经不能满足授权实践对规范供给的需求,而要适当迈向修法论。因此,结合全国和地方多年实践所发掘的最佳个案经验,“通过实践再塑规范”——对现有授权改革试点规范进行修订,[72]成为势在必行的行动方向。


结合既有授权实践在遴选最佳授权改革试点方案上的良好经验,可以从如下几个方面着力完善其制度体系:第一,更为明确但又富有灵活性地规定试点的期限和地方。实际上,当前规范体系中的“一定期限”不可能给授权者任何具体的指引,结合实践可以考虑规定首次试点期限不超过3年,并明确规定采取可以延长试点期限的弹性机制。至于试点地方,当前规范体系中的“部分地方”也没有实质意义上的规范效力,可以对试点地方作出原则性要求,同时地方人大授权的试点地方不必然局限于“部分地方”。为了取得更好的试点效果,地方人大授权在自己全部行政区域进行试点未尝不可。比如,2019年《南京市制定地方性法规条例》第 69 条是人大授权改革试点条款,它的大部分内容类似于《立法法》第 13 条,但其规定可以在“全部或者部分地方”而不限于“部分地方”暂时调整或停止适用地方性法规。第二,将试点情况报告和评估机制纳入规范体系。虽然实践中较多授权决定规定了中期报告或最终报告,并对试点效果评估有所规定,但当前它们并不是试点责任主体的法定义务,因而随意性较大。如果没有制度化的试点情况报告和评估机制,改革试点极易沦为一种改革的装饰。第三,将改革试点中的转授权机制予以法定化,并作出适当限制。探寻背后的原因,“八二”宪法下的民主集中制原则,内在要求以灵活而开放的方式保证权力行使的正确性,不再形式化地纠结于权力的“合”或“分”,而是更加务实地思考国家功能的有效实现。功能主义的权力配置观不再简单机械地拘泥于权力相互掣肘、削弱,而是以国家功能的最优化实现为取向。[73]改革试点中的转授权,本质上意味着人大对法定权力的再配置。出于行权专业性、提高效率等功能适当性因素的考虑,作出转授权具有法理基础。


从人大授权改革试点方案制度化的角度,以上所论述的三点只是举其要者,体系化完善路径还有赖于专论性质的经验提炼与整理。人大授权改革试点的发展历程,经历了一个“先实践后立法”的制度孕育生成阶段,随后则是地方人大效仿国家立法的“制度推广”阶段,在这一阶段授权改革试点制度获得了较为充分的实践,同时对该制度本身也是有效的试验。发展至此,授权决定方案的水平已经有所提高,甚至某些授权决定个案取得了显著的制度功效,那么更为重要的是,我们应当意识到当前应当且已经步入“解释论”再到“修法论”的新发展阶段。


六、结语


人大授权改革试点制度,无疑为转型中国从“事实型改革”到“法理型改革”提供了伟大契机,为改革与法治的冲突解决提供了一个具有世界性意义的制度范本。所谓法理型改革,不仅改革门径的选择是经不断试错、深思熟虑的结果,而且改革本身也契合法治理念的基本要求;而事实型改革则是以漠视甚至破坏法治理念为沉重代价,且试错成本高昂的改革类型。谓其“伟大”并非夸张,中国古往今来往往存在伟大的实践,但时常缺乏同样伟大的理论阐释。本文当然没有实现这样伟大的理论叙事——这也并非作者的原初意图,但是其中通过结合实证素材、站在现代公法理论的架构下对人大授权改革试点的制度反思,无疑有助于明晰其运作的图式,由此才可能洞见国家治理现代化视界下“法治与改革”的深层意涵。此项制度的运作图式包括依次演进的三层结构:首先,在“八二”宪法的权力图谱中,确立宪法法律改革试点、地方性法规改革试点授权者制度角色的正当性;其次,作为授权者的人大启动某项改革试点,应当内在地契合人大行权的民主性、科学性原则;最后,经过授权明确性原则、比例原则逐层深入的遴选,最终选定最佳授权方案。在这个意义上,人大授权改革试点的合法化功能,不是一件可有可无的“外衣”。纵然本文在当前宪制框架下似乎是煞费苦心的论证,极易沦为“无功而返”,但如果没有这样的公法审思、授权者谦抑主义的姿态以及最高国家权力机关的祛魅,就不会有理论的实践创新,或许会将法治主义带向碎片化的巨大风险之中,也无法培育这个剧烈变革时代所需要的“法律人改革家”。


注释:

[1]2011年3月10日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上,全国人大常委会委员长吴邦国在全国人民代表大会常务委员会工作报告中,作出“中国特色社会主义法律体系已经形成”的正式宣示。

[2]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过

[3]参见丁伟:《中国(上海)自由贸易试验区法制保障的探索与实践》,载《法学》2013年第11期,第111—112页。

[4]参见蔡金荣:《授权国务院暂时调整法律实施的法理问题——以设立中国(上海)自由贸易试验区为例》,载《法学》2014年第12期,第61—65页。

[5]参见彭浩:《授权地方改革试点决定的性质与功能探析》,载《法制与社会发展》2018年第1期,第22—23页;黎娟:《“试验性立法”的理论建构与实证分析——以我国〈立法法〉第13条为中心》,载《政治与法律》2017年第7期,第84—94页。

[6]参见傅蔚冈、蒋红珍:《上海自贸区设立与变法模式思考——以“暂停法律实施”的授权合法性为焦点》,载《东方法学》2014年第1期,第99—100页。

[7]参见郑磊、王逸冉:《全国人大常委会“试点授权”要素论——基于〈立法法〉第13条的规范性思考》,载《浙江社会科学》2017年第8期,第5—7页;王建学:《授权地方改革试点决定应遵循比例原则》,载《法学》2017年第5期,第42—43页。

[8]参见杨登峰:《行政改革试验授权制度的法理分析》,载《中国社会科学》2018年第9期,第150—157页。

[9]参见郝铁川:《论良性违宪》,载《法学研究》1996年第4期,第89—91页。

[10]参见夏勇:《中国宪法改革的几个基本理论问题》,载《中国社会科学》2003年第2期,第4—6页。

[11]参见李建国:《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》(2015年第2号)。

[12]在“北大法宝”数据库下“有关法律问题的决定”栏目搜索和整理而获得,2020年5月16日最后访问。有一点需作出说明:本文没有将专门针对延长试点期限、推开试点的8项决定纳入上述授权决定的统计之中。

[13]该类型的14项授权决定如下:(1)2012年《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》;(2)2013年《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易实验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》;(3)2014年《关于授权国务院在中国(广东)、中国(天津)、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》;(4)2015年《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》;(5)2015年《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》;(6)2015年《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》;(7)2015年《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》;(8)2016年《关于授权国务院在河北省邯郸市等12个试点城市行政区域暂时调整适用〈中华人民共和国社会保险法〉有关规定的决定》;(9)2016年《关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》;(10)2016年《关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用〈中华人民共和国公务员法〉有关规定的决定》;(11)2017年《关于中国人民武装警察部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》;(12)2019年《关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》;(13)2019年《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》;(14)2020年《关于授权国务院在中国(海南)自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》。(囿于篇幅,名称中的“全国人民代表大会常务委员会”皆作省略)

[14]该类型的4项授权决定是:(1) 2014年《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》;(2) 2015年《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》;(3) 2015年《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》;(4) 2016年《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》)。

[15]包括甘肃、河北、黑龙江、山东、上海、天津、浙江等7省地方性法规制定条例、地方立法条例,山东省青岛西海岸新区条例,以及福建、广东、湖北、四川、重庆等自由贸易试验区条例。地方授权的实践情况根据“北大法宝”数据库统计(截止到2020年5月18日),后文不另作说明。

[16]包括浙江省11个市(杭州、嘉兴、金华、丽水、宁波、衢州、绍兴、湖州、台州、温州、舟山)、江苏省2个市(南京、苏州)、广西省2个市(南宁、北海)、福建省1个市(汕头)、黑龙江省5个市(伊春、双鸭、大庆、黑河、佳木斯)、广东省1个市(深圳)。

[17]厦门经济特区。

[18]依次为“合法化”“录用、社会化及训练”“决定及影响”三个类别,其最后一类又细分为:立法功能、“退出”功能、利益整合功能、冲突解决功能、行政监督功能及支持功能。See Robert A. Packenham, Legislatures and Political Development, in Allan Kornberg and Lloyd D. Musolf eds., Legislatures in Developmental Perspective, Duke University Press,1970, pp.527—536.

[19]See Supra note [18], Robert A. Packenham, p.527—531.

[20]参见马馼:《对〈关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定(草案)〉的说明》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》(2013年第1号)。

[21]参见马怀德、张瑜:《通过修法完善国家监察体制》,载《学习时报》2016年7月14日,第A4版;马怀德:《全面从严治党亟待改革国家监察体制》,载《光明日报》2016年11月12日,第3版。

[22]参见梁慧星:《不宜规定“根据宪法,制定本法”》,载《社会科学报》2006年11月16日,第1版。该学说阐述中括号内的内容为引者所注。

[23]不过亦有学者对全国人大兜底职权的形式化理解作出理论反思,可参见谭清值:《全国人大兜底职权规范的生成史——以全权机关为理论线索》,载《人大法律评论》2019年卷第1辑,第192—193页。

[24]参见王俊拴:《共和政体与当代中国共和制实践的基本特色》,载《政治学研究》2007年第3期,第33—34页。

[25]参见沈岿:《论宪制改革试验的授权主体——以监察体制改革试点为分析样本》,载《当代法学》2017年第4期,第11—12页。

[26]参见前注[7],郑磊、王逸冉文,第11页。

[27]参见刘松山:《论自贸区不具有独立的法治意义及几个相关法律问题》,载《政治与法律》2014年第2期,第9页。

[28]参见前注[25],沈岿文,第11页。

[29]参见[德]拉伦茨:《法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2003年版,第174页。

[30]在解读全国人大兜底职权时,有学者就认为在“超宪法”境域通过该兜底条款这一“基础规范”性条款,能够为全国人大授权提供正当性理由。参见秦前红:《全国人大常委会授权与全国人大授权之关系探讨——以国家监察委员会为研究对象》,载《中国法律评论》2017年第2期,第27页。

[31]See Sotirios A. Barber & James E. Fleming, Constitutional Interpretation: The Basic Questions, Oxford University Press,2007, p.117—121.

[32]纵然有论者秉持《立法法》第13条是最高国家权力机关通过立法的形式对《宪法》第62条第16项和第67条第22项的具体化这一观点,但是其忽视了超越《立法法》第13条框架的两类授权决定形态。参见曹舒:《人大授权暂停法律实施的合宪性检讨与控制》,载《苏州大学学报(法学版)》2018年第1期,第70—71页。

[33]参见庞凌:《地方人大无权暂时停止、悬置地方性法规的适用》,载《法学》2017年第6期,第6—11页。

[34]参见孙波:《论地方专属立法权》,载《当代法学》2008年第2期,第117—124页。

[35]参见高鸿钧,等:《法治:理念与制度》,中国政法大学出版社2002年版,第176—187页。

[36]See Lon Fuller, The Morality of Law (Rev. Ed.), Yale University Press,1969, p.33—79.

[37]例如,2016年国务院作出《关于在自由贸易试验区暂时调整有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定的决定》,其授权依据是2014年全国人大常委会作出的《关于授权国务院在中国(广东)、中国(天津)、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》。2018年重庆市人民政府作出《关于在工程建设项目审批制度改革试点中暂时调整有关政府规章规定的决定》,其授权依据是2018年经国务院同意的《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》。

[38]2017年10月18日党的十九大报告《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》在“深化依法治国实践”栏中明确提出:“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。”

[39]参见陈鹏:《全国人大常委会“抽象法命题决定”的性质与适用》,载《现代法学》2016年第1期,第66—67页

[40]参见刘松山:《中国立法问题研究》,知识产权出版社2016年版,第145—146页。

[41]参见朱志宏:《立法论》,三民书局1995年版,第60—63页。

[42]参见林彦:《〈全国人大常委会议事规则〉修改建议论要》,载《中国法律评论》2019年第6期,第38—40页。

[43]J. Staupe, Parlamentsvorbehalt und Delegationsbefugnis, Berlin 1986, S.201,213ff.,233ff.转引自许宗力:《法与国家权力(一)》,元照出版有限公司2006年版,第140页。

[44]参见吴庚:《宪法的解释与适用》,三民书局2004年版,第159页。

[45]参见陈新民:《德国公法学基础理论(下卷)》,法律出版社2010年版,第396—397页。

[46]参见柳飒、涂云新:《宪法修改的限制理论与宪法核心之保障》,载《政治与法律》2013年第8期,第65—70页。

[47]See Charles A. Kelbley, Are There Limits to Constitutional Change? Rawls on Comprehensive Doctrines, Unconstitutional Amendments, and the Basis of Equality,72 Fordham Law Review 1487,1510(2003).

[48]参见叶海波:《国家监察体制改革的宪法约束》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第3期,第19页。

[49]参见陈多旺:《论悬置立法职权运作程序的正当化——从〈立法法〉第13条之“改革发展的需要”切入》,载《法学》2019年第2期,第89—93页。

[50]参见曹建明:《对〈关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定(草案)〉的说明》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》(2015年第4号)。

[51]参见《全国人民代表大会法律委员会关于〈关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定(草案)〉审议结果的报告》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》(2015年第4号)。

[52]《全国人民代表大会法律委员会对〈关于授权国务院在河北省邯郸市等12个生育保险和基本医疗保险合并实施试点城市行政区域暂时调整实施中华人民共和国社会保险法有关规定的决定〉(草案)审议结果的报告》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》(2017年第1号)。

[53]《全国人民代表大会法律委员会对〈关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定(草案)〉审议结果的报告》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》(2017年第1号)。

[54]参见杨炼:《立法过程中的利益衡量研究》,法律出版社2010年版,第39—42页。

[55]参见周尚君:《地方法治竞争:分析范式与制度框架》,载《法律和政治科学》2019年第1辑,第126—127页。

[56]《杭州市人民代表大会常务委员会关于授权市人民政府调整适用《杭州市销售燃放烟花爆竹管理条例》有关规定的决定》,载《浙江人大(公报版)》2016年第1期,第26页。

[57]《关于〈杭州市人民代表大会常务委员会关于授权市人民政府调整适用《杭州市销售燃放烟花爆竹管理条例》有关规定的决定〉的说明》,载《浙江人大(公报版)》2016年第1期,第28页。

[58]See Keith E. Whittington & Jason Luliano, The Myth of the Nondelegation Doctrine,165 University of Pennsylvania Law Review 379,392—417(2017).

[59]See John F. Manning, The Nondelegation Doctrine as a Canon of Avoidance,2000 Supreme Court Review 223,242—246(2000).

[60]See Uwe Kischel, Delegation of Legislative Power to Agencies: A Comparative Analysis of United States and Germany Law,46 Administrative Law Review 213,231—232(1994).

[61]See Gary J. Greco, Standards or Safeguards: A Survey of the Delegation Doctrine in the States,8 Administrative Law Journal of American University 567,578(1994).

[62]有学者聚焦于行政管制措施的形成与选择,系统地重构比例原则作为行政规范的审查标准所应当遵循的操作步骤、分析框架、具体规则及其方法。参见蒋红珍:《论比例原则:政府规制工具选择的司法评价》,法律出版社2010年版,第210—333页。

[63]参见[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第106—107页。

[64]See Aharon Barak, Proportionality: Constitutional Rights and their Limitations, Cambridge University Press,2012, p.131—133.

[65]Matthew D. Adler & Eric A. Posner, New Foundation of Cost-Benefit Analysis, Harvard University Press,2006, p.22.

[66]See Vicki C. Jackson, Constitutional Law in an Age of Proportionality,124 Yale Law Journal 3094,3109—3110(2015).

[67]参见前注[7],王建学文,第39—49页。

[68]其中只延长一次的授权决定包括5项:2018年《关于延长授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点期限的决定》;2018年《关于延长授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定期限的决定》、2017年《关于延长授权国务院在北京市大兴区等二百三十二个试点县(市、区)、天津市蓟州区等五十九个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定期限的决定》、2017年《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定》、2015年《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批试行期届满后有关问题的决定》。

[69]最高人民法院刑一庭课题组:《关于刑事案件速裁程序试点若干问题的思考》,载《法律适用》2016年第4期,第18—19页。

[70]周强:《对〈关于授权在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定(草案)〉的说明——2014年6月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上》,载《全国人大常委会公报》(2014年第4号)。

[71]例如,2019年《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》规定:“试点具体办法由最高人民法院牵头研究制定,报全国人民代表大会常务委员会备案。”

[72]参见秦前红、刘怡达:《论法律的暂时调整和停止适用:基于规范的实践考察》,载《南海法学》2019年第3期,第7—8页。

[73]参见张翔:《我国国家权力配置原则的功能主义解释》,载《中外法学》2018年第2期,第287—293页。

作者简介:谭清值,法学博士,西南政法大学行政法学院讲师。

文章来源:《南大法学》2021年第3期。



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本文责编:陈冬冬
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