薛澜 沈华:五大转变:新时期应急管理体系建设的理念更新

选择字号:   本文共阅读 283 次 更新时间:2021-08-09 22:31:20

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薛澜   沈华  

  

   摘要:我国应急管理体系历经1.0至4.0版本的升级,为保障公共安全提供了有力支撑。新时期复杂多变的公共安全形势对我国应急管理体系建设提出了新的更高要求,需要实现由传统管理思维向现代治理思维的转变,推动从应急处置导向转变为风险治理与应急管理并重,从应急管理行政负责转变为党政同责、一岗双责,从条块化应急管理转变为综合式应急管理,从政府主导应急管理转变为政府主导与政社协同并重,从动员式应急管理转变为规范化、标准化和信息化应急管理的理念更新,从而为实现应急管理体系和能力现代化提供坚实的思想基础。

  

   党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想,从实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的战略高度,对我国应急管理体系和能力现代化建设提出了新指示、新战略和新要求,全面部署推进新时代应急管理工作。2018年的党政机构改革过程中,国家正式成立应急管理部,标志着我国应急管理事业迈入新的历史发展阶段。

   2016年7月28日,习近平总书记在唐山市考察时指出:“要总结经验,进一步增强忧患意识、责任意识,坚持以防为主、防抗救相结合,坚持常态减灾和非常态救灾相统一,努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变,从应对单一灾种向综合减灾转变,从减少灾害损失向减轻灾害风险转变,全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。”党的十九届四中全会《决定》明确提出要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制,优化国家应急管理能力体系建设,提高防灾减灾救灾能力”,为推进国家应急管理体系和能力现代化指明了努力的方向。

   我国应急管理体系先后历经从1.0版本至4.0版本的升级优化过程,为保障公共安全提供了有力支撑。然而,面对日益复杂的外部环境以及多变性特征愈发突出的突发事件,现有应急管理体系仍然存在着条块分割、定位不清、沟通不畅、协调不力、重复建设、资源整合和技术能力不足等深层次问题。显然,贯彻落实习近平总书记和党的十九届四中全会和五中全会关于应急管理现代化的精神,仅仅在组织体系和运行机制上下功夫还不够,还要求我们从基本理念入手,尽快实现应急管理观念的五大转变:(1)从应急处置导向转变为风险治理与应急管理并重;(2)从应急管理行政负责转变为党政同责、一岗双责;(3)从条块化应急管理转变为综合式应急管理;(4)从政府主导应急管理转变为政府主导与政社协同并重;(5)从动员式应急管理转变为规范化、标准化和信息化应急管理,从而更加积极主动地迎接国内外应急管理形势的变化,最大限度地发挥国家应急管理体系的制度效能,为实现“两个一百年”奋斗目标作出积极贡献。

   一、从应急处置导向转变为风险治理与应急管理并重

   牢固树立安全发展理念,全力防范化解重大安全风险,是应急管理部门的首要任务。应急管理现代化的核心之一就是要加强风险防范工作,化解或减缓各种风险及其危害,从而大大降低应急处置的压力和损失。这就需要进一步推动应急管理从应急处置导向转变为风险治理与应急管理并重导向,按照预防与应急并重、常态管理与非常态管理结合的原则,从源头抓起,真正实现国家应急管理从被动应付到主动保障的战略转变。全流程风险治理是一个包括从风险识别、风险评估到风险沟通,进而提出风险控制策略和风险控制措施的动态过程,是一项系统性、专业性、科学性和综合性很强的工作。建立科学、规范、系统、动态的风险治理机制,切实做到预防与处置并重、评估与控制结合,是从基础层面提升应急管理工作水平的必然要求。

   (一)开展风险普查和风险评估

   各级政府应当建立健全突发事件风险评估标准规范,推动建立各类重大风险和隐患的识别、评估、监控、预警、处置等全过程动态管理,实现标本兼治化解风险。相关应急管理部门应当有序推进风险评估工作,全面开展全国灾害综合风险普查试点工作。系统地梳理各地存在的各种风险源,理清各类风险源之间的因果关系,逐步编制各级各类风险地图,及早发布风险预警信息,并提供有效的风险预防与准备提示服务。相关主管部门主导,各级政府应急管理部门牵头协调,开展全国性、区域性、部门性、行业性的风险现状评估,制定风险图景更新与发布机制,让公众对各类风险做到心中有数。需要注意的是,风险评估是风险预警的基础,但风险预警的决策必须是在综合分析和判断公众利益和价值关联后,由具有法律授权的行政部门执行。

   要进一步强化事前的风险评估和风险沟通。面对风险日益增加的现状,在继续重视以往重大决策类风险评估的基础上,还要更加重视社会稳定的综合性风险评估,包括风险背后的一系列社会综合因素评估。不断完善风险评估内容的科学性,提高风险评估机制的实际效果;还要完善当前政府风险评估方式,建立风险评估工作中吸纳多元主体参与的机制,使其更为实用接地气。在此基础之上,科学运用新媒体资源,有效进行风险沟通。风险评估需要与发展规划、政策相统一。在制定与实施城乡发展规划过程中,应当充分考虑安全风险,将风险评估作为发展战略布局的底线思维方式,让安全发展理念厚植于各级政府部门。

   (二)建立事件调查机制和长效学习机制

   要完善事件调查机制,并探索建立经验学习长效机制。应急管理工作需要广泛汲取过去经验和他国先进做法,每一起灾害和危机事件都应当成为应急管理学习提高的重要机会。在重大突发事件发生后进行客观公正的调查分析并公之于众,已成为世界各国应急管理实践的普遍做法。

   事件调查的主要目的是分析导致事件产生的各种技术、运行体制、组织文化等因素,以便全社会吸取教训。不过,以安全生产领域为代表,我国目前的事故调查和责任追究是一对孪生兄弟,责任追究常常成为事故调查的根本目的,最终也导致调查异化为责任分摊或者责任替代的一种博弈。因此,一方面,当前迫切需要转变事故调查的问责导向,以查明事实真相为目的,可以规定不把调查结果作为起诉责任事故方的证据,以此保证让所有当事人没有任何顾忌地把问题情况介绍清楚。要建立独立、权威、专业的调查制度,并将调查学习的外延从安全生产领域扩展到更多类型的突发事件中。另一方面,还要探索建立经验学习长效机制。完善事件调查制度仅仅为经验学习提供了可能和开端,从危机经验的汲取到传播和再利用这些环节在政府组织内部都需要制度再设计和监督保障。如在汲取知识过程中需要建立多种危机经验获取渠道;在危机经验的传播过程中需要打破信息孤岛和壁垒实现危机经验共享;在危机经验的利用过程中还需要建立正向激励和宽容失败的双向互动机制。

   二、从应急管理行政负责转变为党政同责、一岗双责

   党的十八大以来,习近平总书记多次就安全生产工作作出重要指示,强调要建立“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的安全生产责任体系,党政一把手必须亲力亲为、亲自动手抓。特别是天津港“8·12”火灾爆炸事故发生后,习近平总书记3天内两次作出重要指示,再次强调要严格落实“党政同责、一岗双责”原则。“党政同责、一岗双责”是党的十八大以后,中央对党政干部提出的新要求。中共中央办公厅、国务院办公厅2018年发布的《地方党政领导干部安全生产责任制规定》明确提出:“实行地方党政领导干部安全生产责任制,应当坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责,坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全。”习近平总书记在主持召开的中央全面深化改革领导小组第十四次会议上指出:“ 重点督察贯彻党中央决策部署、解决突出环境问题、落实环境保护主体责任的情况。”换句话说,“党政同责、一岗双责”不仅要体现在安全生产上,覆盖到公共安全的各个方面,还要体现在人民和国家的各项事业上。

   因此,当前迫切需要理顺和规范党政机构在公共安全治理中的责任。充分发挥党的领导在公共安全治理中的重要地位,通过党政协同来处理好公共安全治理过程中的责任和义务,有效解决应急管理工作中党政分工模式的缺陷,确保追责威慑和权力行使通过权责一致的机制得到实现。

   (一)建立健全“党政同责、一岗双责、失职追责”责任体系

   需要进一步按照权责对等、统筹协调的原则,加强应急管理组织架构建设,逐步建立健全“ 党政同责、一岗双责、失职追责”的应急管理责任体系。

   以安全生产为例。一方面,党委要强化对安全生产重点工作的领导,贯彻落实党的安全生产方针和重大决策部署,大力实施安全发展战略;要加大安全生产在经济社会发展中的考核权重,把安全生产履职情况作为干部业绩考核和选拔、任用、评优评先的重要依据,实行“ 一票否决”;要把安全宣传教育培训和安全文化建设纳入党的宣传思想工作格局中,不断提高党员领导干部抓安全、促发展的能力;要在“打非治违”、整顿关闭、隐患治理、应急处置等安全生产重大问题上科学决策、靠前指挥、督促落实;要切实加大对事故责任追究力度,严查事故背后的失职渎职和腐败行为。

   另一方面,安全生产“党政同责”,政府也要重点抓好五项工作:一要建立健全政府系统安全监管责任体系,地方政府主要负责人应担任安全生产委员会主任,承担安全生产第一责任人的责任,政府和部门班子成员落实“一岗双责”,不留责任盲区;二要加强安全生产地方性法规和地方政府规章建设,严格落实安全生产法律法规和规章制度;三要有效调配行政资源,强化安全监管基层执法力量,从严执法,深化隐患排查整改和“打非治违”专项行动,不留死角;四要深入研究解决安全生产重大问题,包括安全投入、科技装备、支持政策、重大危险源治理等关键问题;五是要认真组织开展应急救援和事故调查处理,举一反三,切实加强和改进安全生产工作。

   (二)强化地方主体责任

   按照分级负责、属地管理的原则,严格落实地方党委政府在重大风险防治方面的主体责任、主体作用。应着力消除地方党政部门在风险治理中的责任推诿现象,推广责任清单机制,敦促中央和地方风险隐患排查工作的落实。《关于国务院机构改革方案的说明》规定:“一般性灾害由地方政府负责,应急管理部代表中央统一响应支援;发生特别重大灾害时,应急管理部作为指挥部,协助中央指定的负责同志组织应急处置工作。”要科学合理划分中央与地方在应急管理中的责任,强化和落实地方责任,充分发挥地方政府和应急管理部门在突发事件应对工作中的积极性、主动性、创造性。重点应按照权、责、利对等的原则,明确地方突发事件应对的主体责任,赋予地方相应的职权。

   (三)理顺党、政、军、警等权责关系

   按照党政同责、统一领导、加强协调的原则,明确党、政、军、警等各方共同参与、分工明细的应急指挥和决策体系,确保突发事件发生后党、政、军、警及有关部门主要负责人协同有序开展应急指挥。加强应急联动机制建设。通过建立健全应急联动制度规范、开展应急队伍系统作战训练演练、制定共享互通的应急通信与信息系统标准等途径,整合各协作主体的自主行动,强化应急协作共识,建立应急协调信任机制,提高地区之间、部门之间、条块之间、军地之间应急协作的程序化、制度化和规范化水平。

   三、从条块化应急管理转变为综合式应急管理

从条块化应急管理向综合式应急管理的观念转变,是贯彻落实习近平总书记重要讲话精神、巩固机构改革成果的内在要求。2018年应急管理部的成立已经从顶层设计上为这一转变的实现提供了体制保障。在此次机构改革中,应急管理部“9+4”的结构体现了我国将主要的自然灾害与事故灾难应急职能加以综合统筹的应急管理体制改革思路,体现了优化、协同、高效的原则,(点击此处阅读下一页)

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