肖军:美国“印太”战略下的美印战略伙伴关系解构

选择字号:   本文共阅读 2200 次 更新时间:2021-04-28 13:19

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肖军  



【内容提要】美国 "印太"战略的深入践履推动美印关系迅速升温,使得美印战略伙伴关系不断得到加强。鉴于美国在美印关系中拥有的优势,美国对印度的战略认知在很大程度上影响着两国战略伙伴关系的发展前景。目前,美印战略伙伴关系的加强缘于美国在地区"战略愿景"实践、地区安全目标实现以及"平衡"中国地区影响力等方面希望印度能发挥更大作用,进而促进两国在防务安全、经贸、政治互信、核能以及反恐等领域的合作关系。然而,美印两国在防务安全领域存在分歧,对 "印太"战略的认知也不同,加之印度对自身地缘战略利益的关切以及对 "美国优先"政策的疑虑等因素,制约着美印战略伙伴关系的深入发展。美印两国解决双边分歧的决心与毅力以及印度的战略屈从是否能满足美国的需要,不仅影响着美国 "印太"战略的成效,更影响着美印战略伙伴关系发展的深度与向度。

【关 键 词】"印太"战略 美印关系 战略伙伴 地缘政治


目前,从非洲东海岸到太平洋已成为全球主要的能源通道,这引起了包括美国、日本、澳大利亚与印度等国的战略关切。随着国际社会尤其是美国等诸大国对该地区的重视,"印太"概念逐渐成为人们熟知的话题。然而,该地区被冠以 "印太" 概念之名并非新近之事。澳大利亚很早就使用了"印太"概念一词,但直到 2007 年1 月印度防务研究与分析所( IDSA)在其主办的 《战略分析》杂志上刊发的《海上航线安全∶ 印日合作的前景》(Security of Sea Lines∶Prospects for India-Japan Cooperation) 才对 "印太"概念展开了学理阐释。针对"印太"概念,不同国家对此存在不同的认知。美国喜用 "印太" 概念涵盖印度洋和太平洋,从而使得美国能以常住大国的身份融入如此重要的印太地区。随着东南亚与印度洋地区主要国家经济社会的快速发展,印太地区在能源运输中发挥着十分重要的作用,同时该地区也面临极端主义、恐怖主义、气候变化等非传统安全等因素的挑战,使得国际社会高度关注该地区。随着印太地区的地缘政治地位不断显现以及美国对印度在该地区重要性的战略认知不断深化,美国给予了该地区重大战略关切。本文在阐述美国对印太地区战略关切的基础上,厘清美国如何看待印度这个重要大国在印太地区应扮演的角色,进而分析美印两国战略伙伴关系的发展态势及其面临的制约因素。

一、美国对印太地区的战略关切

对美国而言,获得印太地区的战略优势能为美国巩固在全球的领先地位提供有利条件,维持在印太地区首屈一指的战略影响力是美国大战略的重要组成部分。在现今国际社会中,维护国家安全仍然是各国国家大战略的核心。但是,作为 "超级大国",美国的大战略内容却十分广泛。有研究认为,自冷战结束以来美国全球战略的内容更为丰富,主要包括以下三个方面。第一,防止任何大国控制全球地缘政治的关键区域并阻止任何势力威胁 "全球公域"(the Global Commons) 的自由与安全; 第二,在国际上推广美国所谓的"自由政治秩序";第三,维护开放的经济体制。美国相关研究早在 2011 年就认为,美国在印太地区的战略目标是防止极端主义威胁美国及其盟友的利益,利用外交关系影响印太地区的军事和贸易关系,确保美国能在印太地区获得自然资源与市场并确保海洋运输路线的安全,矢志不移地致力于阻止任何大国控制全球关键地缘政治区域。

2010 年,国务卿希拉里·克林顿(Hillary Clinton) 使用了 "印太" 一词来描述美国面临的新挑战。2011年 11 月,美国总统奥巴马访问澳大利亚时双方谈及"印太"战略。特朗普政府执政之后,美国对印太地区给予重大战略关切。罗伯特·曼宁(Robert A.Manning)认为,"印太"战略作为美国长期战略的延伸是基于两个现实∶ 第一,印度正在成为亚太地区更加重要的经济与战略参与者;第二,中国在经济与军事上正在崛起成为美国的竞争对手。2017年 11月,特朗普政府阐述了美国追寻自由开放 "印太愿景"的相关内容。朱翠萍指出,"特朗普政府高调渲染的 '印太' 战略是对奥巴马时期 '亚太再平衡'战略的继承与发展,是美国将印太两洋地区作为一个整体进行战略布局以平衡中国影响力的新制衡'战略"。

2019 年 6 月1日,美国国防部在 《印太战略报告》中阐述了印太地区是美国国防部关注的重点区域,并认为美国可以通过共享历史、文化、商业和价值观让美国与印太地区国家建立坚不可摧的关系。该报告指出美国承诺维护印太地区的自由与开放,有效保障该地区所有国家的主权完整,并按照国际公认的准则、规则和公平竞争原则来促进该地区的经济增长。在美国看来,通过与印太地区的盟国与伙伴关系国组成联盟,不仅可以增强美国在印太地区的影响力,也有助于维护印太地区自 由开放的秩序,还有益于确保印太地区的和平与繁荣。2019 年11月,特朗普总统明确表示美国深度参与印太地区是美国政府的头等大事,并作了《一个自由与开放的印太地区∶ 推进一个共同愿景》(A Free and Open Indo-Pacific∶ Advancing a Shared Vision)的报告。该报告介绍了美国如何与盟国以及伙伴关系国携手实现"共同愿景",主要包括三个方面的内容。第一,美国将一如既往地深度参与印太地区,并致力于该地区的繁荣; 第二,美国与其盟友及伙伴关系国仍将站在维护自由与开放"印太" 秩序的最前沿;第三,美国正在增加其践履 "印太" 战略的资源。 拜登执政之后,美国政府认为"四国集团"(the Quad Group) 是美国在具有重大战略意义的印太地区制定政策的基础。拜登政府国家安全顾问杰克·沙利文(Jack Sullivan) 指出,拜登政府将延续特朗普政府的 "四国集团"政策和印太政策,并将进一步执行特朗普政府已经制定的政策。

二、印度在美国"印太"战略中的地位

在美国与澳大利亚等国的积极推动下,印度也希望在 "印太" 战略框架下更好地维护自身利益并实现更为宏大的战略目标。莫迪政府希望通过增进与美国的战略关系来加强印度在地区与国际社会中的影响力。自实施经济开放政策以来,印度政府就在不遗余力地加强与印度洋地区邻国以及世界主要海上强国的合作。就美国而言,印度在印太地区能够为美印 "共同愿景"的实现以及维护印度洋安全等方面扮演力量供给者角色。

首先,印度在美国的地区 "战略愿景"中拥有重要地位。缺乏印度的积极参与,美国的 "印太" 战略难以有效践履。特朗普政府认为,美印两国日益增进的战略伙伴关系对维护印太地区的法治、航行自由和反恐合作大有裨益。美国负责中亚事务的副助理国务卿乔纳森·亨尼克(Jonathan Henick) 认为,美国对印太地区的新承诺使得美国加强与共享自由、价值观与开放理念伙伴国之间的关系,这其中包括与印度发展更为广泛的战略伙伴关系。美国在印太地区的重点是维护与促进法治、国家主权、航行自由 、开放市场、善政、制度的透明度以及民主等核心原则。印美伙伴关系坚持维护法治、航行自由、民主价值观、反对恐怖主义以及由私营部门主导经济增长的共同承诺。美国一直在推动印度在具有战略意义的印太地区发挥更大的作用。

美国在 《印太战略报告》中明确表示美国会在其 "印太" 战略中赋予印度重要地位。在美国的战略蓝图中,美国的 "印太" 战略试图不断整合印度的潜力来为美国的国家利益服务。同时,印度一定程度上也对美国 "印太" 战略践履给予支持是缘于印度在美国的 "印太"战略实践中享有一定的战略自主权。印度可以继续与印太地区国家展开灵活互动而不需要结盟。印度认为自己可以作为印太地区的利益相关者而不是美国的战略盟友。因此,印度可以在印太地区采取与其战略利益相符的外交政策,也能在协商一致的基础上就该地区所谓的 "航行自由"与美国展开有效合作。同时,印度也呼吁美国、中国以及其他大国采取积极举措来确保印度洋地区的稳定与繁荣。《印太战略报告》明确宣称美国和印度在印太地区形成的共同战略认知,有助于美印两国在印太地区为实现"共同愿景"而展开密切合作。

其次,美国需要印度在地区安全领域发挥更大作用。近几年,美国认为印度将在全球和平与安全领域发挥更大作用。奥巴马政府将印度视为 "亚太再平衡"的核心支柱,特朗普政府又将印度视为印太地区的核心支柱,拜登政府视印度为其在印太地区的重要战略伙伴。特朗普政府希望印度在印太地区的安全与稳定方面发挥关键作用,拜登政府也将积极推进美印在印太地区的合作,并继续推进"四边安全对话机制"(Quad)。2021年2 月,美、印、日、澳四国外长在举行电话会议时表示四国将在推进自由和开放的印太地区加强合作。同年 3 月,美、印、日、澳四国首脑在召开视频峰会时承诺四国会在日益严峻的地区挑战中加强合作。四国致力于建设一个自由、开放、包容、健康、以民主价值观为基础且不受强制约束的地区。四国将继续优先考虑国际法在海洋领域的作用,尤其是《联合国海洋公约》的作用,并促进四国在包括海上安全在内的议题上加强合作。美国认为,未来几十年美印两国在印太地区将面临严峻的安全局势。为应对将来可能出现的新威胁,美印两国只有加强协调才能为印太地区的安全作出贡献。印度必须采取举措才能使美印两国高级别的防务合作成为可能,而美国希望通过防务合作使其成为印太地区的主要安全供给者并确保印度有能力在有争议的领域占据主导地位。同时,美国认为印度必须在印度洋地区在海上安全、人道主义援助与救灾等领域分担更多责任。在印太地区,美国希望与印度在打击跨国犯罪、打击非法集资、应对恐怖主义以及确保网络安全等方面加强合作。

理查德·罗索(Richard M.Rossow)指出,印太地区在未来几年会面临更为严峻的安全挑战,印度应继续在美国的 "印太" 方案中发挥重要作用。扩大美印双边合作涉及两国之间的实际合作类型以及两国在该地区的共同利益。过去二十年,印度是印度洋的主要参与者,对美国在该地区扩大军事力量感到不安。如今,面对印度洋海域争夺激烈的局面,美印在这一重要海域寻觅加强合作的方式与途径对美印安全伙伴关系的深入发展至关重要。

再次,美国借印度力量 "平衡"中国的地区影响力。美国在印太地区的主要关注点是海洋地区,而美印两国都对中国在该地区不断扩大的海洋影响力给予高度关切。印度虽然对海洋航行自由的认知与美国持有相近的立场,但并没有与美国一起在中国海域深入开展所谓的 "海上自由航行"行动。然而,美印两国都对 "一带一路"倡议给予高度战略关切。印度认为 "中巴经济走廊" 建设涉及印巴有纷争地区。与此同时,奥巴马政府曾针对中国 "一带一路"倡议提出了 新丝绸之路计划",希望与包括印度在内的相关国家通过改善交通与能源基础设施建设来促进与相关国家的经济融合。但是, "新丝绸之路计划" 并没有达到美国的预期目标,进而促使奥巴马政府转向 "跨太平洋伙伴关系"(the Trans-Pacific Partnership)以及"印太经济走廊"计划(the Indo-Pacific Eco-nomic Corridor)。此后,特朗普政府退出了 "跨太平洋伙伴关系"协议,对 "新丝绸之路计划" 和 "印太经济走廊" 计划给予了重视。2017 年 5 月,美国国务院向国会提交上述两项计划的预算申请,同时宣称相关国家也要承担责任,还将增加双边捐助者( Bilateral Donors)、多边开发银行以及私营部门的支持。"印太经济走廊"计划为印太地区国家的发展提供机会,而作为印度洋地区重要国家的印度希望能有效融入该计划。

特朗普政府于 2017年发布的《国家安全战略》描述了 "世界秩序的自由与反自由之间的地缘政治竞争",并"谴责中国试图取代美国在印太地区的地位"。美国将太平洋司令部改为"印太"司令部,更使得美国在印度洋与太平洋地区针对中国的意图昭然若揭。此后,包括国防部长马蒂斯 (James Mattis)与副总统彭斯(Mike Pence)在内的美国高官在各种场合阐述了美国 "印太"战略中的中国因素。特朗普政府发布的《国家安全战略》明确阐述了美国的对华立场以及特朗普政府对深入发展美印伙伴关系的期许。拜登政府发布的 《临时国家安全战略方针》(Interim National Security Strategic Guidance) 阐明了美国对华战略认知,明确指出美国将深化与印度的合作伙伴关系。这将使美印在诸多方面的合作得以不断增进。

三、美印战略伙伴关系进入新阶段

冷战结束后,随着美印两国对外政策的转变,两国从战略高度重新审视双边关系。2000 年 3 月,在克林顿总统访印期间,两国签署了增进合作的联合声明并将双边关系定义为 "新型伙伴关系"。2001 年 11 月,布什总统与瓦杰帕伊总理共同签署了联合声明,双方表示将致力于构建 "战略伙伴关系"。2005 年 5 月,辛格总理与布什总统达成建立 "全面伙伴关系"的宣言。美印两国战略伙伴关系虽涉及诸多领域,但关键领域仍然是防务安全合作。2010 年 11 月,在奥巴马总统访印期间,两国在达成的联合宣言中将双边关系定义为 "21 世纪全球战略伙伴关系"。特朗普政府时期,更是采取了诸多积极举措促进美印战略伙伴关系的深入发展。随着美印两国签署 《后勤保障协议》(Logistic Exchange Memo-randum of Associationp、《通信兼容与安全协议》(Communications Compatibility and Security Agreemen)、《工业安全附件》(The Industrial Security Annex)以及《地理空间合作基本交流与合作协议》(The Basic Exchange and Cooperation Agree-ment for Geo-Spatial Cooperation),两国之间的防务安全合作不断深化,战略伙伴关系迅速升温。近年来,美印为深化战略伙伴关系而展开的合作,标志着美印关系进入了新阶段。

(一) 日臻成熟的美印防务伙伴关系

战略伙伴关系不同于联盟关系,双方之间的承诺水平也低于联盟。由于印度在其当代外交中对发展联盟关系较为保守,印度对与美国发展更深层次的双边关系十分谨慎。近年来,印美两国在联合军事演习、各层级防务人员之间的对话、情报共享以及外交磋商等领域的合作成效显著。美国近几届政府不仅明确表示美国是印度在全球议题上最重要的伙伴,同时也认为印度是美国的重要伙伴。美国赋予印度 "主要防务伙伴"地位以及美印两国之间开展 "2 +2"部长级对话,亦助推双边防务合作迈上新台阶。

2019 年9月,美、日、印、澳将"四边磋商"(Quadrilateral Consultations)机制的会晤层级升级为部长级。四国防务部长确认了四国对海上合作、基础设施建设以及区域连通性合作等方面的承诺,并讨论了四国在反恐与网络安全方面的优先事项。澳大利亚在 2020 年 11 月首次参加了 "马拉巴尔"军演,标志着四国军事安全合作进入具体化阶段。近年来,美印两国展开了相当频繁的联合军事演习,两国于 2019 年 11 月首次举行了代号为 "老虎凯旋"(Tiger Tri-umph)的三军联合军事演习,表明两国在军演方面的合作取得了重大突破。2021 年2 月,美印举行了拜登政府上台后的首次双边联合军演,即 "准备战争"(Yudh Abhyas)的联合演习。

2019 年 11 月,特朗普政府在公布的文件中强调了美印在 2018 年举行的首届 "2 +2"对话大大增强了两国在防务领域的合作。该文件指出印度从美国购买了价值160 亿美元的武器装备,还有数十亿美元的武器装备购买计划正在筹划中。2019 年 12 月18 日,美印两国外长与防长在华盛顿举行 "2 +2"对话期间,双方都希望能积极推动两国安全伙伴关系建设。此次会晤期间两国还签署了多项新协议,这些协议有利于加强美印战略伙伴关系并有助于扩大两国在印太地区的合作;尽管两国的联合声明中没有阐明具体的合作细节,但是联合声明却阐述了两国扩大战略合作的范围,强调了印度与美国的 "印太" 司令部、中央司令部以及非洲司令部加强合作; 磋商了美国联络官在印度信息融合中心(Indias Information Fusion Centre) 应享有的地位; 两国签署的 《工业 安全附件》允许美国相关部门与印度的私营部门交换敏感国防技术; 两国承诺展开联合行动来为印太地区国家的维和部队提供培训; 双方表示将在两国的军事部门之间安装安全通信设施。) 2020 年2 月,特朗普访印期间两国还签署了多项武器交易协议,其中包括印度以 26 亿美元和8 亿美元分别从美国采购 24 架 MH -60R 海鹰直升机和 8架 AH-64E 阿帕奇直升机,这进一步加强了两国在防务安全领域的合作。2020 年 10 月,美印在第三届 "2 +2"对话期间签署的《地理空间合作基本交流与合作协议》是两国四个基础协议中的最后一个。该协议的签署使得印度能够实时获取美国地理空间情报,有助于提高印度军方自动化硬件系统与武器的准确性。同时,该协议允许两国共享地图和卫星图像上的信息,有助于印度的远程导航与导弹定位。

(二)不断深化的美印经贸关系

特朗普政府在其 "印太" 战略中明确强调美国要致力于通过市场经济体制、私营金融部门和开放的投资 "愿景" 来促进印太地区的繁荣发展。近年来,美印领导人多次表示两国应加强经济合作。2017 年6 月,在莫迪总理访问美国期间,两国领导人指出在各自国家广泛开展的经济和税收改革将为两国释放巨大的经济机会,强调致力于进一步扩大双边贸易关系,并消除经济增长和增加就业机会的障碍。在对双边能源关系以及两国各自的能源战略进行调查的基础上,两国领导人强调了双边能源战略伙伴关系的重要性以及为增强全球能源安全而利用新的机会来加强合作的重要性。特朗普政府申明,美国将继续消除在美国进行能源开发与投资以及美国能源出口的障碍,以便有更多的天然气、清洁煤以及可再生资源和能源技术用于推动印度的经济增长。

同时,两国都希望发展基于互惠与公平的双边贸易关系。美印双边贸易额在2018年达到1420 亿美元,较 2017 年增长了12.6%。在双边贸易中,美国的能源出口在美印双边经贸关系中占据着重要地位。2017 年,印度仅从美国进口960 万桶原油,而 2018 年却从美国进口了 4820 万桶原油。受疫情影响,双边货物贸易从 2019 年的 920 亿美元下降到 2020 年的 780 亿美元,而双边服务贸易同期基本都保持在500 亿美元左右。2019 年,印度在美国直接投资(股票) 额为 50亿美元,较 2018 年下降 2.3%。同期,美国在印度的直接投资(股票)额为459 亿美元,较 2018 年增长 8.1%。尽管美印在贸易领域还存在纷争,但预期拜登政府会努力为美印贸易合作开辟新渠道,这将对促进两国经贸关系健康发展提供动力。

(三)不断增进的美印政治互信

近年来,两国领导人尤其是首脑之间的密切互动对促进美印双边政治互信奠定了基础。从 2017年1月至 2021年2 月,美印首脑利用各种场合展开了多次会晤。2017年 6 月,在美印建交 70 周年之际,莫迪总理对美国进行了国事访问。期间两国领导人决心扩大并深化双边战略伙伴关系。两国领导人认为,作为印太地区负责任国家,美印之间的紧密伙伴关系对于该地区的和平与稳定至关重要。同年11 月,特朗普与莫迪在东盟峰会期间进行了会晤。2019 年6 月和2019 年8月,莫迪与特朗普分别利用出席 G20 峰会和七国集团峰会的契机展开会晤。2019 年9 月,在莫迪总理对美国进行国事访问期间,特朗普总统为莫迪总理举行了私人宴会以展现美国对印度的高度重视,并让莫迪总理面对众多的印度裔美国人进行演讲来展现美印民间交往的新基调。特朗普总统表示印度是美国最伟大、最虔诚和忠实的朋友,同时指出美印将继续深化双边关系,尊重彼此公民的信仰和尊严,推进尖端技术合作,让更多民众摆脱贫困,并在开拓太空新领域方面展开合作。

2020 年2 月,在美国总统特朗普即将对印度展开国事访问之时,美国负责南亚与中亚的助理国务卿爱丽丝·威尔斯(Alice Wells) 表示,美印两国之间的关系是不可动摇的,两国期待更紧密的双边关系。美印两国有着密切的伙伴关系,而且这种伙伴关系正日益紧密。印度是印太地区的"心脏",在世界舞台上扮演着越来越重要的角色。自 1947 年印度独立以来,特朗普是第七位访问印度的美国总统,这使得美印双方都高度重视特朗普此访。美国前驻印大使维尔玛(Richard Verma) 指出,最近三任美国总统在对印度的访问中都明确指出了两国在安全和经济领域的合作潜力。同时,两国日益紧密的关系植根于双边共同价值观以及两国对民主、人权、多样化、法治以及更为和平与开放的印太地区的承诺。特朗普访印期间在新闻发布会上面对媒体提及德里暴力事件时认为这是印度的内政,在被问及 《公民身份修正法案》时也表示这应由印度自己来决定。2021年 2 月,拜登与莫迪通话中强调了两国应继续加强合作,努力提升双边战略伙伴关系。近年来美印两国领导人在频繁互动中所展现的合作态势,表明美印之间的政治互信在不断加强。

(四)不断推进的美印核能合作

美印核能合作在布什政府时期就已经取得了实质性进展。事实上,历届美国政府都高度重视与印度的核能合作。2005年7 月,美国总统布什与印度总理辛格达成了核能合作倡议,该倡议标志着美印将进行全面的民用核能合作。此后,为达成在民用核能领域合作的正式协议,两国都付出了诸多努力。2007 年 7 月,两国达成的 "123 协议"规定了美印开展民用核能合作的条款和条件。在美国的积极支持下,国际原子能机构(IAEA) 于2008 年8 月批准了与印度展开核能合作的保障协议与核查计划。同年9 月,核供应国集团(NSG) 批准了美印民用核能合作协议。经过共同努力,两国最终在 2008 年签署了民用核能合作协议。同年10 月,美国国会批准了 "123 协议"。同年 10 月10 日,美国国务卿赖斯(Condoleezza Rice) 与印度外交部长慕克吉(Pranab Kumar Mukherjee) 还就两国在民用核能领域的合作签署正式协议。之后,奥巴马政府又积极推动印度在核供应国集团中获得正式成员资格。

美印两国在民用核能领域达成的协议有助于印度从美国获得军民两用的核技术,其中包括用于铀浓缩和制造原子弹所必需的材料和设备。2017 年 6 月,在莫迪访美期间,特朗普政府强调美国期待在核反应堆方面为印度的能源安全做出贡献,美国认为美印民用核能合作伙伴关系在加强印度能源安全之时也能为美国人民创造就业机会和贸易机会。2020 年2 月,在特朗普访印期间,两国签署了加强民用核能合作的谅解备忘录。两国领导人对核能合作的高度重视为美国西屋电气公司(Westinghouse Electric Corporation) 与印度合作开展民用核能合作铺平了道路。受奥巴马时期遗产的影响,拜登政府也会不断加强美印核能合作。

(五)不断增强的美印反恐合作

近年来,反恐合作已经成为美印两国战略伙伴关系中的重要议题。2001 年,在美国遭受 '9.11" 恐怖袭击与印度国会遭受恐怖袭击之后,两国在反恐议题上存在的共同利益促使两国找寻在反恐议题上的合作渠道。同年,两国成立了"反恐联合工作组"(Counterterorism Joint Working Group),旨在携手打击恐怖组织在训练、融资、情报交流等方面的活动。2010 年,两国签署了 《反恐合作倡议》(Counter-Terrorism Cooperation Initiative)。2014 年,两国成立了 "国土安全工作组"(Homeland Security Working Group),旨在联合开发针对恐怖主义的科技研发与应用。2015年9 月,美印将两国在反恐领域的合作关系升级为 "21 世纪决定性的反恐伙伴关系"。

特朗普政府时期也,对美印两国在反恐领域的合作给予高度重视。2017 年 1 月 24 日,特朗普与莫迪通电话时表示希望两国在反恐领域加强合作。同年6 月,在两国达成的联合声明中也强调联合打击恐怖主义的重要性。该联合声明强调恐怖主义已经遍布全球,各国应携手打击恐怖主义。美印决心共同打击对人类安全带来严峻挑战的恐怖主义,并承诺加强合作来打击基地组织、伊斯兰国与"拉什卡 -塔伊巴"(Lashkare -Tayyiba) 等组织。两国领导人宣布两国通过扩大情报共享和联合作战来反恐。2017 年 12 月,两国举行了首次 "恐怖分子界定对话"(Counter Terrorism Designation Dialogue),包括信息共享、界定恐怖分子、打击金融与网络犯罪。此后,无论是美印 "2 +2"对话还是两国领导人在各种场合的会晤,都强调两国应携手应对恐怖主义。

四、美印深化战略伙伴关系面临的制约因素

近年来,随着美印在诸多方面存在相近或相似的战略诉求,两国在诸多领域不断增进的关系丰富了两国战略伙伴关系的内容。然而,两国战略伙伴关系的发展仍然面临着分歧与矛盾。

第一,美印防务合作并没有达到预期目标。近年来,随着美国 "印太" 战略的不断推进,美国给予了印度相当大的战略关切。在此情形下,印美战略伙伴关系也在不断深入发展,而防务关系是两国战略伙伴关系稳步发展的基础。然而,美印为深化防务伙伴关系虽签署了诸多协议,但两国在防务领域并没有真正实现 "亲密伙伴"间的有效合作。美国学者认为,尽管美印近年来在防务与安全领域的战略伙伴关系已经取得了重大进展,但两国展开的诸多对话、军事演习以及技术合作并没有达到预期的效果。美印双边关系仍然缺乏成熟伙伴关系的要素,而这些要素对实现美国设想的合作类型至关重要。近年来在印太地区,美国与日本、新加坡等国的联合军演活动远远高于美国与印度的联合军演活动。美国不少官员认为印度有潜力成为美国在印太地区最可靠的防务伙伴之一,但是印度却对美国这种 "不履责伙伴关系"(No -obligations Partnership)感到沮丧。2)同时,美印防务合作也没有达到预期目标。美国曾希望与印度达成联合军事计划的 "愿景",但就目前情形而言该 "愿景"仍难以有效实现。美国希望两国能在武器平台上实现互操作性,但是印度却对此要求进行限制。卡拉·艾伯克龙比尔(Cara Abercrombie) 认为,印度希望在防务安全理念、方法与践履中与美国展开协调,但从根本上讲,印度仍希望保持自 身的独立性而不是与美国联合行动。 在 《印太战略报告》中,美国表示要在印太地区促进与盟国以及伙伴国的军工企业在日常竞争、危机与冲突领域的协同合作。在美国看来,印度对美印双边防务合作有着浓厚的兴趣。实际上,印度也愿意就两国共同关心的防务事务展开磋商。但是,印度对美印在防务领域展开卓有成效的联合行动相当谨慎,希望能在印美合作框架下保持战略自主。尽管美印达成了 《通信兼容与安全协议》,但是两国武器平台的互操作性水平仍然很低。美国强调两国在武器平台上实现互操作性与深度接触。但是,印度却认为印美在防务领域的合作是两国建立信任的一种方式,而不是为了在防务领域实现武器平台上的互操作性与深度接触。

同时,美印冗杂的官僚审查制度制约了两国防务伙伴关系深入发展,出口管制体系也影响着美国与他国的防务合作。 而且,印度的军官要展开与他国同行的接触需要国防部的批准,这限制了两国国防部人员建立私人关系的机会。一般而言,国家间成熟的战略伙伴关系体现为两国各层级官员之间定期举行正式或非正式会晤。截止目前,美印两国各层级官员之间仍然缺乏结构性互动。美国国内对美印战略伙伴关系的前景持有一种不确定性认知。2019 年,美国众议院外交事务委员会主席安格尔(Eliot Engel) 在谈及美印关系时表示,"美国社会已经形成一种共识,那就是美国政府应该试图迫使印度遵守美国在各种议题上的要求,而不是把印度作为战略合作伙伴来进行谈判。美印之间的战略伙伴关系缺乏可预测性与连贯性。坦率地讲,美国长期以来对印度持有的非连贯性态度,有可能会挫败美国几十年来一直致力于构建的美印战略伙伴关系"。

第二,美印对 "印太" 战略有着不同认知。美国对印太地区的认知是从印度的西海岸一直延伸到美国的西海岸,从蒙古一直到新西兰的最南边。然而,印度对印太地区的关注主要集中在印度洋地区。辛德波尔·辛格(Sinderpal Singh) 认为,美印在地缘范围上存在的不同理解也表明两国在战略上存在分歧。长期以来,美国支持印度在太平洋地区发挥更大的军事作用,而印度的核心利益和有限的军事能力使得印度对印度洋的关注度明显高于太平洋。如果美国真正视印度为其在印太地区的核心战略伙伴,那么美国的 "印太" 战略就必须考虑到美印各自的目标和宗旨。

2018 年6 月,莫迪总理在参加香格里拉对话时的主旨演讲中多次使用了"包容性" 一词,强调印度设想的印太地区必须是自由 、开放与包容性的区域。莫迪总理提及印太地区的 "包容性"也就意味着必须包括中国。对印度而言,与中国的关系是其外交政策的重点,稳定的中印关系符合印度的国家利益。有研究认为,印度的 "印太"战略以美日关系来 "平衡" 中俄关系,这可以看作是印度的"战略自主"。就印度新的外交政策立场而言,印度在海洋上与美国、日本以及澳大利亚加强合作,在欧亚大陆上与中俄加强合作。对印度而言,具有战略意义的水域是印度洋和孟加拉湾,而不是太平洋。印度缘何强调印太地区的 "包容性",源于印度希望克服该地区不断变化的地缘政治可能会给印度发展与他国的伙伴关系带来障碍。例如,尽管印度已经向美国承诺帮助其根据多边 "印太"战略构想来制定区域战略,但印度与中俄的多元关系要求印度也应将中俄纳入自由的 "印太愿景"框架之内。为了将中俄囊括于印度的 "印太"战略中,印度似乎正在将 "四国联盟" 与其 "印太" 战略区分开来。印度此举将会扩大美印在印太地区的战略分歧。

第三,印度认为密切的美印安全合作关系会缩小印度的战略空间。在冷战期间,俄罗斯与巴基斯坦的双边关系并不友善。然而,在冷战结束后随着地缘战略环境的变化,两国的外交政策也在发生重大转变。为了有效打击恐怖主义和维护地区稳定,俄罗斯希望能不断扩大在南亚地区的政治、安全与经济影响力。同时,巴基斯坦希望在防务领域增进与俄罗斯的合作,这就使得俄罗斯的意愿契合了巴基斯坦的需要。2014 年 11 月,俄罗斯国防部长谢尔盖(Sergei Shoygu) 访问巴基斯坦,并与巴方达成了国防合作协议,这是 45 年来访问巴基斯坦的首位俄罗斯国防部长。2017年8 月,巴基斯坦向俄罗斯购买了价值 1.53 亿美元的4 架米-35武装直升机,双方还就俄罗斯向巴基斯坦出售苏-35 和苏-37 战斗机进行了磋商。俄罗斯多次表示支持巴基斯坦成为核供应国集团的正式成员。2017 年 12 月,俄罗斯外交官迪德科夫斯基(Pavel Didkovski) 在伊斯兰堡举行的 "裁军、不扩散和战略稳定" 研讨会上,高度赞赏巴基斯坦的有效核出口控制机制和单方面暂停核试验的行为,并表示俄罗斯支持没有签署 《不扩散核武器条约》( NPT) 的国家在核供应国集团中享有基于标准的成员国资格。俄罗斯与巴基斯坦在军事演习领域的合作也在不断增强。2016 年 9 月,俄巴两国在俄罗斯的北高加索地区展开 "友谊-2016" 军事演习。2017 年 2 月,俄罗斯还参与了巴基斯坦在阿拉伯海卡拉奇海岸附近主办的 "和平 -17"国际海军军事演习。2018年 3 月,俄巴两国国防部长在莫斯科就 "伊斯兰国"(Is-lamic State)在阿富汗不断增长的影响力展开磋商,并重申俄巴两国承诺继续在反恐领域展开有效合作。2019 年 3 月,俄巴战略稳定磋商小组就核军备控制、核不扩散和裁军问题举行了第十三次会晤。2020 年 9 月,巴基斯坦参谋长联席会议主席纳迪姆·拉扎(Nadeem Raza)与俄罗斯联邦武装部队总参谋长瓦列里·格拉西莫夫在会晤时就双边防务关系和地区安全局势展开磋商。

实际上,日益密切的俄巴关系引起了印度的高度关注。为了不让美印关系影响正常的俄印关系,印度对美印在安全领域的合作也相当谨慎。近年来,美印两国在防务领域根据《国防技术与贸易倡议》(Defense Technology and Trade Initiative) 展开了诸多合作,但成效并不十分明显。尽管美印防务贸易整体上呈现上升态势,但印度仍然严重依赖俄罗斯的武器出口。印度虽然在 2009 -2018 年间从美国一共进口了价值 160 亿美元的武器,但仅在 2018 年就与俄罗斯达成了价值 150亿美元的武器采购协议。

第四,"美国优先"政策带来的不确定性。特朗普政府上台伊始就倡导"美国优先"政策( America First Policv)。特朗普政府认为,美国在国际社会受到"不公正"待遇。为此,特普朗政府根据 "美国优先"原则让与其合作的伙伴国分担更多责任。近年来,尽管美印两国在印太地区的合作取得了诸多积极进展,但是印度对其融入美国 "印太"战略仍然相当警惕。印度担心与美国的深入合作会损害印度的战略自主性。美国对发展与伊朗紧密关系的国家以及从俄罗斯进口武器的国家实施"二次制裁"( Secondary Sanctions),这也招致了印度的反感。同时,特朗普政府于2019 年宣布取消印度的普遍优惠关税待遇。虽然特朗普政府此举在很大程度上是象征性举动,仅影响印度对美商品出口的 10%,但美国此举实际上已经对美印双边关系造成了负面影响。

特朗普政府倡导的 "美国优先" 政策让印度高度关切并深感忧虑,这将在根本上影响美国 '印太" 战略的深入践履。莫迪也曾表示印太地区是个地理概念而非战略概念, "印度不认为印太地区是战略竞技场或是有限成员国的俱乐部,也不是让某些集团寻求统治的地区,该地区的合作不针对任何国家"。莫迪的这番表述并不符合美国 '印太"战略践履中的 "美国优先" 政策。未来拜登政府也会采取多种方式维护美国的利益,而拜登政府维护美国利益的方式是否符合印度的战略利益仍有待观察。2021年2月 10 日,中印有组织撤离边境地区的一线部队,这有益于中印关系的缓和与发展。如果中印关系得以健康发展,则不仅会使美国在印太地区的 "美国优先"政策面临挑战,更有甚者会让美国的 "印太"战略面临破产可能。同时,2021年2月 11 日中美两国元首通话释放的积极信号,显示了中美都有管控分歧和改善双边关系的政治意愿。同年3 月中美举行的 "2 +2"战略对话也旨在了解对方立场的基础上制定应对政策。无论如何,中美关系走向会深刻影响美印战略伙伴关系进一步发展的深度与广度。

结 语

为了有效维护国家利益,美国倡导并实施了 "印太"战略。为促进 "印太"战略深入践履,美国希望印度在 "共同愿景" 实现、印度洋地区安全维护以及"平衡"中国影响力等方面积极配合其行动。实际上,美国也清晰认识到印度支持并参与美国 "印太"战略的程度会在很大程度上决定美国 "印太" 战略的成效。随着美国 "印太"战略的深入实施,美印在防务安全、经贸交流、政治互信、核能合作以及携手打击恐怖主义等领域不断增进合作关系,进而有效促进了美印战略伙伴关系的深入发展。然而,印度对深化美印防务安全关系的战略警惕,美印对 "印太"战略存在的不同认知,印度认为密切的美印安全合作关系会缩小印度的战略空间以及印度对 "美国优先" 政策的疑虑等诸多因素,制约着美国"印太"战略的深入践履。

目前,美印战略伙伴关系尽管面临着诸多制约,但也不能据此断言双边战略伙伴关系在拜登政府上台后一定会发生重大转变。尽管美国的 "印太" 战略在可预见的将来仍然无法彻底破坏印太地区的和平与发展势头,但是应当警惕的是,美国深度 "卷入"印太地区将使得该地区的地缘政治与安全局势变得更为复杂。



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