江小涓:网络时代的政府与市场:边界重组与秩序重构

选择字号:   本文共阅读 1095 次 更新时间:2021-03-09 11:09:56

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江小涓 (进入专栏)  

   改革开放四十多年来,中国经济社会各方面变化巨大,技术背景和经济社会基础已有很大不同。今日谈改革谈体制,要立足当下、展望未来,既要补课,更要创新。

  

   当下之“新”表现在各个方面,网络与数字技术及其带来的社会高度联通性是一个广泛而深刻的新变化。历史经验表明,技术突破并带来经济和社会结构的重大变化,致使现有市场秩序、秩序背后的逻辑以及逻辑背后的价值判断都面临根本性挑战。

  

   自市场经济出现以来,市场与政府、自主与干预一直是各种规则中的核心问题。网络与数字时代的来临,意味着政府与市场关系面临着多方面的调整,并开启秩序再造和价值重塑的过程。

  

   本文分析网络与数字技术对政府与市场关系的影响:边界变化和秩序重构。第一部分讨论新技术致使公共服务领域政府与市场边界的移动,第二部分讨论平台自身治理与政府监管边界的移动,第三部分讨论自发秩序、政府监管、法律治理以及技术治理在秩序重构过程中的作用。

  

  

   从“市场失灵”到“市场相容”公共服务边界的变化

  

   提供公共服务是政府的重要职责。按照传统理论,公共服务是“市场失灵”的部门。因为这类服务是典型的劳动密集型服务,生产和消费同时同地,以人工为主提供服务,不能大规模批量生产,不能使用高效能的机器设备,因此效率无法提升。比如教育、医疗、文化、养老等服务,长期以来都不能用机器设备替代人力。过去一个世纪,制造业的效率提升数倍甚至数十倍,而公共服务业的效率提升缓慢甚至停滞。由于不同部门的劳动报酬水平趋同,因而这类服务的单位成本较快上升。然而,享有这类服务,是公民的基本权利,如果由市场提供,由于价格昂贵,不能实现人人享有。

  

   因此,各国政府都在程度不同地为公民提供这类公共服务。政府提供虽能解决普遍享有问题,却不能解决高成本的问题,而且政府机构更缺乏提高效率和创新的激励。因此,即使服务总量不变,也需要国民收入中越来越大份额的投入。更何况随着经济增长和收入提高,政府提供的公共服务总量还在持续增长。国外有不少学者把高收入阶段公共服务财政支出的持续增长作为影响竞争力和导致增长率下降的重要因素来处理,认为公共服务成本的持续增长成为发展的拖累和负担。

  

   现在,信息技术高度发达,网络广泛渗透,社会高度联通,许多公共服务效率极大提升。一些以往由政府提供的公共服务具备了商业化提供的条件,政府与市场的边界发生了变化。以往企业也提供了一些公共服务,但那时是公益或慈善行为。当今时代,许多企业踏入公共服务领域,是因为这类服务已经可以商业运作,并且与政府提供时相比,成本相同甚至更低。

  

   这种变化源自以下因素:

  

   规模经济显现。公共服务面向公众,受众人数很多。以往受制于提供方无法规模化提供,导致服务效率较低。网络空间中,一项服务可以便捷、低成本地送达众多消费者,规模经济和范围经济极为显著。

  

   例如教育服务,过去百余年来,各类学校的师生比没有什么变化,甚至还有所下降,现在,一些远程教学课程,一个老师可以教成千上万名学生,有些著名慕课甚至有几万、几十万人在线观看。

  

   再以文化服务为例,由于音乐会等艺术表演现场票价昂贵,普通民众难以承受,政府通过补贴向社会提供一些低票价的公益性演出,但由于补贴有限,受惠人数很少。

  

   现在,卫星电视和互联网将大量艺术表演送达全国甚至世界各地,普通消费者可以用极低成本甚至免费观赏大量演出,供给效率极大提升。2016年,我国全年走进音乐厅的现场观众仅为628万人次,其中享受到低价补贴的人数不足60万。而现在我国网络音乐用户规模达5.5亿,依托互联网的数字音乐已经成为大众音乐消费的主流市场,其规模、多样性、价格和可得性都是以往公共文化服务无法比拟的。

  

   流量产生价值。有了互联网,争夺关注力成为竞争焦点。公共服务都是普遍服务,受众广泛,进入这个领域能迅速聚集大批用户,产生正反馈:用户量越大,就会有越多人关注,就会带来“免费”服务之外的巨大商机,特别是投放广告的价值。例如。组织群众体育活动是政府的基本公共服务,但限于人力财力,能做的事情有限。现在不少企业进入群众性体育活动之中,组织了众多的赛事、训练以及跑友圈、走友圈等。就连广场舞这个老年人自发的健身活动,也成了热门商机。这项活动上粘着几千万老年人,有若干互联网企业盯住这个庞大人群,提供各种服务,包括提供数百套舞蹈供大家选学,还时常组织各种比赛和其他活动。这些网站希冀的商业模式是:“当下中老年群体生活、运动和社交的入口,未来购买商品和服务的平台。”

  

   供需直接对接。互联网空间服务消除了线下服务所需的大量中间环节。而且能够多点相互联结,大大提高了服务效率。以公共图书馆为例,政府建设和运营公共图书馆,以保障公民享受基本文化服务的权利。现在,网络空间的文学及阅读服务,直接连接作者和读者,省略了出版、印刷、分销以及图书馆中的诸多人工服务,其内容广泛、上新速度和获取便捷等方面的程度是实体图书馆无法比拟的。公民从网络上获得的阅读体验远远超过政府公共文化服务的数量和内容。

  

   精准加载服务。一些企业以线下公共服务的受体为对象,加载丰富的网络服务。以公共博物馆为例,博物馆联结的大量人群引起互联网公司的关注,一些公司入局文博领域,例如谷歌推出艺术馆应用软件(APP),有超过850家博物馆、档案馆、美术馆等均可通过APP定位和导览,内容详尽无余。百度和国家文物局合作建立“人工智能(AI)博物馆计划”,包含智能搜索、智慧地图、图像识别、语音交互导览、机器翻译、人工智能教育等功能模块,互联网公司进入这些领域,可以在精准提供多种服务的同时吸引和了解这些消费意向明确的大量人群,再挖掘其消费潜力。再如医疗服务,保健服务商在公立医院提供公共服务的基础上,加载可穿戴健康监测设备,相关数据由数据库自动分析,发现问题向消费者提示,消费者可以远程诊治,也可以预约就诊,医生的药方自动上传,由医药企业配送到家。

  

   剪裁服务单元。网络提供了一种新的商业模式;按需剪裁服务提供单元、交易单元和消费单元,使得大型公共服务设施、大型公共活动时间、空间及群体能切割成为大小不等的单元,提高资源使用效率。

  

   例如,近些年政府一直要求运动场馆要低价或免费对老百姓开放并给予一定补贴,但运作起来困难,效果好并可持续者寥寥。现在一些体育经营公司用互联网连接大中小多个运动场馆、多个体育社团、多个运动群体以及大量的运动爱好者,时间无缝衔接,场地按需切块,活动类型多样,收费水平市场可以接受而无须政府补贴,不仅大大提高了场馆利用率,还顺利实现了商业化运作。

  

   再如,在一些群体活动如马拉松比赛中,一些体育转播公司以新的个性化收视技术吸引参赛者甚至观众上线观看。选手能在转播信号中找到自己的镜头,能够实时与好友、家人互动获得鼓励,还能使用转播方的APP,分享自己的跑步过程到社交平台进行直播,这种为每一位参赛者剪裁的播放单元,让跑者享受到参与和分享的快乐。从商业角度看,又能最大限度地将他们黏在线上,增加流量和商业价值。

  

   获得数据资源。数据资源已经成为当代重要的生产要素及社会治理的核心能力。现在政府有许多依托互联网、物联网和计算能力的管理及服务项目,通过PPP方式外包给一些企业特别是大型平台企业。应用广泛的领域是智慧城市建设。2012年以来我国已经发布了3批国家智慧城市试点,共计290个:截至2018年初,我国95%的副省级城市、83%的地级城市,总计超过500个城市均在规划或正在建设智慧城市,几乎全部外包给几个大型互联网平台企业来建设和管理。为了拿到项目,企业之间竞争激烈,不少项目本身并不直接具有可观的商业价值。企业看重的是,这类项目汇聚海量数据,开发挖掘潜力巨大。还有商业保险公司承担基本医疗服务例如大病保险等,也不为了直接获利,而是从中得到许多数据资源。

  

   减弱信息不对称。信息不对称是导致市场机制失灵从而需要政府提供服务的一个重要原因。网络和数据技术可以通过对海量数据的分析,探究出新的规律和相关性,解决或弱化信息不对称问题。最为典型的是医疗服务,医疗是一个专业性很强的领域,有了互联网,病人可以参与诊治过程,常见的有建立病友网,交流治疗方法和药品的效果。在网站上,患者可以找到成百上千个与自己病情类似的病友,了解他们正在采用的各种治疗方法、不同的药物以及某种治疗方法和药物的副作用等,有了这些知识,就有可能参与到自己的治疗过程中,例如和医生讨论不同的治疗选项等。再如,同类患者可以比较某些药品的价格和疗效。如果多数网友认同某种价格合理且疗效明显的药品,就会带动更多的人选用此种药品。

  

   上述变化导致公共服务与市场不相容的性质发生了根本改变。以往不得不由政府提供的服务,现在具有了商业价值,成为与市场相容的服务。这一变化意义重大,表明政府与市场的边界发生改变。在教育、卫生、文化、体育、社会管理等各个方面,一些以往需要政府直接提供的服务,今后有可能采用政府购买服务的方式提供,或者直接由企业提供。对消费者来说,能够以同样甚至更低价格得到更合意、更多选项的服务,政府也能节约大量支出,减少整个社会的成本压力。

  

  

   平台企业:局部市场治理边界的变化

  

   网络和数字时代,在政府和市场之间加进了“平台”这个具备双重性质的跨界组织形态。许多大型平台已经成为一个局部市场,有众多市场主体在其上从事经济活动和社会交往。政府以往针对单个企业市场的监管,从理念、政策、手段以及人员结构等方面都还不能很好地适应新的需要。平台承担起了部分公共治理的功能。

  

   大型平台上聚集了数以十万计、百万计的商家和以千万计甚至亿计的消费者,提供的商品和服务内容丰富,数量庞大,是一个联通范围极广、高度社会化的分工与协同网络。平台处理海量信息,加盟者类型多样,协作圈不断扩大。因此,平台要处理的纠纷和各种问题数量巨大,要兼顾各方面的诉求和利益,而且要及时有效。一旦处置失当或迟缓,影响就可能迅速蔓延,损失难以估量。

  

外部监管跟不上,平台又等不起,平台就必然承担起这个局部市场的协调和监管职能,制定出守则、标准、规则、程序等,成为其协作圈内的“有形之手”。例如,用户协议是平台协调其各类用户行为的常用手段。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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