杨楠:政府组织如何制约美国国际战略转型?——基于美国国安会的分析

选择字号:   本文共阅读 110 次 更新时间:2021-02-28 11:37:05

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杨楠  

  

  

冷战后,美国战略界形成了通过积极介入国际事务来维持全球优势地位的“深度参与”国际战略。在近年来美国相对衰落、国内战略收缩呼声高涨的情况下,该战略却仍保持高度稳定。美国政府组织具有依照既定行为路径及思维模式持续运作的属性,即组织惯性。组织惯性是美国国际战略呈现长期路径依赖的重要动力源。作为美国国际战略统筹及规划的枢纽性机制,美国国家安全委员是美国政府组织惯性的集中体现。在“标准化操作程序”“支配性组织文化”“操作思维定势”“评价思维缺失”四种组织异化情境交织的情况下,国安会注重危机治理,轻视战略规划,最终导致美国国际战略难以转型。奥巴马与特朗普在任内试图克服这种惯性,却遭遇不同程度的阻力。

  

一、有关美国国际战略强延续性的既有探讨

   冷战结束至今,围绕美国应当通过主导国际事务且延续“国际主义”势头,或回归美洲并沿袭“孤立主义”传统这一战略抉择,美国学界展开长期论战,而对“深度参与”国际战略强延续性的探讨成为其副产品。由于未能有效对接国内与国际两个层面,学者开始提高决策机制、群体与环境等要素在战略研究中的比重。

   近年来,以特朗普为代表的“反建制派”力量崛起,“深层国家”引发关注,针对该问题的论述呈现聚焦之势。美国国内各类“集体性”跨政府社会因素逐步转为主要研究变量。尽管跨政府解释路径将延续性根源定位至精英群体这一中观层面,但却大多缺乏理论支撑,并淡化正式组织机制的作用,容易步入“阴谋论”的误区。

   正如美国社会学家C.赖特·米尔斯所述,“如果精英没有在重大机构内担任要职,他们就不会拥有最多资源。这种资源是权力、财富和声望的必要基础,也是行使权力、获得和保持财富并支付声望的主要手段”。政府组织层级理应成为理解美国国际战略延续性的重要出发点。

  

二、国际战略进程中的组织惯性

   (一)政府组织行为及其与战略行为之间的通融

   组织是“由若干个人或群体所组成的、有共同目标和一定边界的社会实体”。这种以目的为导向的聚合通过“征用”行动者自由以换取效率,是人类集体行为的重要载体。作为这些载体在当前社会中的一种表现形式,政府组织是政府内部复杂权力关系下形成的特定结构。一国政府体现为多个内部组织构成的共同体,而组织行为则是这些组织的输出结果,领导人则负责协调输出过程。

   管理学家里基·格里芬将组织行为研究重心拆分为“特定环境中人的行为、该行为与其所属组织间的关系以及组织本身”三个互联的层次,体现该研究既应包括组织主观行动,也应涵盖这些行动所塑造的客观现实;既应探讨组织本身,也应关注位于其两端的输入与输出。政府组织行为包括组织结构、组织进程、组织文化和组织学习四个基本要素。

   当前,管理学领域内组织与战略间的联系早已广泛构建,政治学则尚未搭建起联结两者的有效载体。打破“中观理论壁垒”的关键在于厘清该进程内在逻辑。政府组织在战略要求框架内做出决策;战略是方向性的把握,而决策是具体的动作,决策累加推动战略是形成;战略对政府组织施加影响。组织因战略需求而设立,在运作过程中也会受到战略输出与外部环境的持续塑造。通过评估战略效用以决定是否对组织进行结构性变革是战略合法性的关键。

   (二)组织惯性:一种有关战略延续性的解释路径

   惯性(Inertia)意指物体本身具有保持静止或匀速直线运动状态的特征,反映了物体内部存在的稳定性,也体现其难以改变现有状态、对任何可能性变化存在抵制的趋势。以美国组织社会学家迈克尔·汉南等人为代表的斯坦福学派认为,任何组织都受到结构性惯性力量的控制,这是组织对环境变化反应速度滞后于变化速度并维持现状的重要原因,即“组织惯性”。政治学视野下的惯性理论则更多体现国家对既定战略的长期遵循,认为其伴随人类进程而来,是历史进程中人类行为的沉淀,实际上是一种潜在的稳定力量”。一旦国家长期深陷这种惯性所带来的负面影响,便会招致与企业破产相似的后果。现有研究已证实,冷战末期的苏联正因难以克服战略延续性所带来的负面影响而最终走向崩溃。

   战略延续性源于政府组织内保持原有思维模式和行为方式的趋势。当面临外部环境改变时,由于受惯性力量的制约,政府组织很少能够在行动上实现根本性转变。组织惯性虽在短期内有助于维系国际战略稳定性,但同时也会导致其难以适应外部环境变化,从而阻碍战略转向,影响路径有以下四种。

   首先,政府组织固定的框架结构将催生“标准化操作程序”(Standard Operational Procedure),即组织为规范日常工作所建立的规范。其次,政府组织长期的规范化运作会使内部成员形成一种“共有的前提假设”(shared assumptions),即大部分人倾向于避免谈论战略目标,而是将重心放在实现目标的手段上。再次,当政府组织衍生彼此冲突的内部文化时,关键决策者将建构“支配性组织文化”。这种总体理念将会给制度造成软约束,为那些对“共识”存有异议的人施加额外成本,并将与组织文化中信仰体系相契合的目标提升为优先事项。最后,为延续组织生命力,领导者将安排专业人员对组织机制的合法性及运作效率予以审查,从而加强成员的“自省”倾向,即“评价思维”(evaluative mind)。

   在上述四种现象交织的内部环境中,政府组织稳定性得以强化,但创新和应变能力却日渐式微,最终形成组织惯性,即使出现“实现目标成本超过实现目标可获得收益的情况,也不会轻易停止”。在组织惯性影响下,作为输出的战略决策体现出高度同质性,进而导致战略评估及执行出现强大的路径依赖,战略延续性随即出现。

  

三、从组织惯性到战略惯性:基于美国国安会的分析

   (一)后冷战时期美国国安会组织惯性的形成

   后冷战时期,相对稳定的外部环境使国安会转型的动力日趋式微。“斯考克罗夫特模式”成为后冷战时期组织机制的准绳,并在哈德利任职国家安全顾问期间演进为该系统的标准化操作程序。这一固定机制框定了国安会系统内的人员权限,令组织中的个体遵照“结果逻辑”而非“行为逻辑”去行使使命。

   托尔委员会在报告中提到隐藏在国安会幕僚中的一个重要缺陷,即这一团队缺乏“组织记忆”(institutional memory)。托尔委员会的提议受到了战略界的重视。此后几位新任总统都倾向于“保留大部分国家安全系统内的专业人员,以确保政策的连贯性”

   人员稳定致使观念传承。出于利益驱使与固有认知,机构内成员将坚定维护国安会中有关“深度参与”的组织文化,反对战略收缩与克制。约定俗成的信念从根源上抵制任何改变,令国安会系统逐渐成为建制派成员的聚集之地。

   对既定进程与文化的遵循不仅在组织内部建构起独特认同,也逐渐形成了对组织人员的限制。无论是国家安全顾问,还是国安会幕僚团队的新晋成员,都在入职初期面临巨大的“从众压力”(conformist pressure),增加其提供替代性战略所付出的成本。

   随着时间推移,具备战略规划职能的国安会正式会议影响力被持续削弱,区域小组与功能小组却在系统底层得以扩张。国安会幕僚按照预设路径开展工作,通过调动政府资源、协调跨部门决策实施等方式,最大程度实现战略目标。由于幕僚的大部分精力都用来整合战略议程、处理不同部门和机构的信息,使得长期战略规划与评估被搁置。

   自1947年以来,以问题为导向的政府委员会将定期对国家安全体制进行评估并提出建议,是国安会的重要纠错机制。然而,后冷战时期的此类机制再也无法发挥如冷战时期胡佛委员会、杰克逊小组委员会或托尔委员会那样的影响力,难以推动国安会的组织学习进程并引发该系统深层次改革。

   (二)组织惯性对国际战略的强化

   总的来说,由国安会系统组织惯性所诱发的战略惯性体现在以下三个方面。首先,操作思维定势长期影响并左右国安会幕僚的行动,导致其难以为决策群体提供客观的战略评估。其次,国家安全顾问长期积极促成“深度参与”相关战略决策的出台,进而带动幕僚团队的组织文化固化。最后,国安会系统诸多政策协调委员会在战略动员、推动决策进程中逐步政治化,成为国际战略意图的诠释者。

   随着后冷战时期安全议题的泛化,美国政府内诸多战略相关部门均出现了严重的“功能性与区域性割裂”现象。哥伦比亚大学教授理查德·贝茨认为,为了不使《国家安全战略》成为“一棵挂满所有外交利益集团诉求的‘圣诞树’”,政策协调委员会必须对部门利益诉求进行权衡、取舍与重组,高效运作因此将变得更为艰难。

  

四、克服惯性?奥巴马与特朗普政府国安会对国际战略的诠释

   竞选期间,奥巴马声称亟需阻止小布什政府单边主义行径的进一步深化,而特朗普则表示应当终结奥巴马治下多边主义对美国利益的侵害。这两位将“变革”作为执政理念关键词的“局外人”,在上任之初都表现出克服战略惯性的态度,并通过不同的方式奠定任内的改革预期及施政基调。

   对奥巴马政府来说,削弱小布什政府庞大的军费开支是其战略调整的根本。然而,奥巴马在进行战略理念调整时,未能触及组织层面,没有相应地对存有问题的国家安全协调机制进行改革。该时期国安会相关研究的影响力明显不足,未能再次掀起一轮全面组织学习进程。

   对特朗普来说,除了反对党在国会方面持续不断的抗争,其最初面临的最大阻碍莫过于美国政府内部以国安会系统为代表、受到长时间组织惯性影响的国家安全建制群体的怀疑态度。特朗普“小政府理念”推动战略改革逐步触及组织层面,多重阻力也随之浮现。尽管美国国安会内建制主义者已不再具备影响国际战略走势的群体性能力,但做出特朗普已经克服组织惯性的论断仍为时尚早:首先,国安会系统的标准化操作程序及其衍生的操作思维定势仍然存在。其次,尽管幕僚成员变动频繁,对于长期存在于国安会系统中下层级的支配性组织文化是否也随之扭转,仍难下定论。最后,在上述两种情况的综合影响下,特朗普政府在对美国国际战略进行调整的进程中仍遭遇阻力。

  

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文章来源:《美国研究》2020年第6期

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