赵怀普:拜登政府与美欧关系修复的空间及限度

选择字号:   本文共阅读 236 次 更新时间:2021-02-16 13:18:18

进入专题: 拜登政府   美欧关系   特朗普冲击波   欧洲战略自主  

赵怀普  

  

  

内容提要:在经历了“特朗普冲击波”后,拜登执政为美欧关系的修复打开了“机会之窗”。拜登政府的外交理念回归传统、美欧原有的共同利益基础以及双方短期利益汇合等因素,将助推美欧关系得到一定程度的修复,双方在一些领域的合作会有所加强。但由于受到国际变局带来的根本性制约以及美欧结构性矛盾的影响,美欧关系的修复空间较为有限。中国因素的凸显既可能刺激美欧加强协调合作,也可能加大美欧战略分歧。归根结底,美欧战略目标与利益诉求的错位决定了美欧传统盟友关系难以回到过去,拜登政府也无力改变这一点。

   关键词:拜登政府;美欧关系;特朗普冲击波;欧洲战略自主

  

   美欧关系变动是世界百年未有之大变局的局部反映与表现,也是刺激大变局加速演进的一个重要因素。美欧关系在特朗普执政期间遭受重创,跌至历史最低点,而随着拜登入主白宫,美欧关系的修复似乎迎来了曙光。拜登政府回归美国传统外交价值理念、重拾大西洋主义以及欧洲急欲摆脱“特朗普冲击波”带来的困扰,将助推美欧关系得到一定程度的修复。但是,在世界格局加速转变和大国竞争日趋激烈的态势下,美欧结构性矛盾与障碍难以简单地被平抑,美欧盟友关系难以完全回到过去。美欧关系的调整会持续下去,其影响将会愈加凸显。

  

美欧关系遭遇“特朗普冲击波”

   特朗普执政4年对美欧关系的影响堪称历史性的。特朗普高举“美国优先”旗号,大幅度调整了对北约和欧盟的政策,严重激化了美欧在安全、经贸和全球治理等领域的矛盾,导致跨大西洋联盟急剧退化,美国与欧盟关系陷入危机。

   特朗普秉持“零和博弈”理念,从重商主义角度看待跨大西洋联盟,用经济成本来计算美国的北约义务。他认为美国对跨大西洋联盟的贡献远高于其盟友,且盟友利用了美国的天真和对欧洲安全的承诺,因此必须与欧洲重谈交易。他将美国对欧洲的安全承诺及北约义务作为施压工具,胁迫欧洲在北约军费乃至贸易上对美国让步,由此损害了北约安全保障的可信度以及美国在北约的领导地位,交易成分增多甚至冲击了跨大西洋联盟的情感基础,使之有滑向交易型联盟的风险,即从情感和价值领域的“天然联盟”向实用主义的交易型联盟退化。此外,美国在“印太战略”下强化与中国的竞争,重新分配其军事资源,导致美国在欧洲及其外围地区进行收缩。在美国不完全撤出欧洲和北约的情况下,一个更加内向、不得不更多关注自身及周边安全的欧洲与战略上以遏制中国为主要目标的美国,将逐渐走向更加松散、责任分担型的安全伙伴关系。这一变化既是跨大西洋联盟松散化的表征,也是加速其退化的重要诱因。

   特朗普政府对欧盟更是极尽分化打压之能事。特朗普认为欧盟有可能使欧洲变成美国的重要竞争对手,因此希望看到欧盟失败。特朗普不仅支持英国“脱欧”,而且为欧洲右翼保守势力、民粹势力挑战本国建制派和欧盟打气助威。在经贸领域,特朗普前所未有地以国家安全为由对欧盟征收钢铝关税,并公开指称欧盟为“敌人”。此举不仅加剧了美欧贸易摩擦,更是重创了美欧伙伴关系。前欧洲理事会主席图斯克“怒怼”特朗普:“有这样的朋友,谁还需要敌人?”在全球多边领域,特朗普政府退出伊朗核问题全面协议、气候变化《巴黎协定》和世界卫生组织等一系列“退群弃约”行为和单边主义做法亦令欧盟备受打击,严重冲击了以自由主义、多边主义为基础的传统美欧关系框架。

   “特朗普冲击波”加速了冷战结束以来美欧关系的调整进程,其破坏力空前。尽管特朗普执政前美国国内要求改革北约政策的呼声越来越高,同时美国也一直对欧盟的独立倾向抱有戒心,但美欧关系史上从未有过哪位总统像特朗普这样公然质疑大西洋安全和经济体系的基本原则。权力不对称或是美欧关系衰变的主因,但“特朗普冲击波”的“强刺激”无疑更加速了这种衰变。奥巴马时期的美国驻欧盟大使安东尼·加德纳(Anthony Gardner)指出,美欧关系陷入低谷在很大程度上是因为特朗普政府放弃了美国60年来支持欧洲一体化的两党外交政策。美国智库布鲁金斯学会的美欧关系观察数据也显示,在特朗普任内,美欧关系跌至历史低点。有分析认为,特朗普政府执政的4年,不仅对华关系发生巨变,美欧关系也进入了“非盟友”状态。欧洲对美国是否仍是一个可靠的安全、外交或贸易伙伴愈发感到怀疑。法国《世界报》以《美欧之间的“严寒”》为题,揭示了特朗普任内不断恶化的美欧关系。美国《外交政策》网站评论指出,在特朗普政府所有外交政策遗产中没有什么比削弱美国几十年来建立和依赖的伙伴和联盟体系,更严重地损害美国在世界上的地位和影响力了。

   特朗普政府对美欧关系的“践踏”成为欧洲人不堪回首的梦魇。正因如此,他们对2020年美国总统选举高度关注,期待拜登当选并将欧美关系带回理性与合作轨道,以摆脱“特朗普冲击波”的困扰。尽管选举结束后特朗普拒绝认输甚至还打起了官司,但欧洲领导人仍迫不及待地对拜登表示祝贺,期待拜登当选的想法溢于言表。抛开这一点不论,此次美国大选的更深刻意义或在于它能够验证,以反自由主义和保护主义为特征的“特朗普效应”究竟只是一种暂时现象,还是反映了美国政治中一种更深层次的变革趋势,而其验证结果将在很大程度上影响今后一个时期的美国内政外交,亦将决定拜登政府时期美欧关系修复的空间大小。

  

美欧关系修复的空间与限度

   与特朗普缺乏外交经验并以狭隘的交易方式处理联盟事务不同,拜登擅长外交,并且对如何处理联盟关系有着成熟的想法。拜登认识到美国的优势正在减少,因此要利用软实力来开展国际合作,通过多边主义和国际制度来保持美国的霸权。拜登批评特朗普政府系统性的“退群弃约”侵蚀了支撑美国领导地位的全球经济与安全制度架构,疏远了美国最需要的民主盟友。2021年1月20日,拜登正式就任总统后,即签署重返气候变化《巴黎协定》和世界卫生组织的行政令。拜登希望通过外交来挽救美国的声誉,再次重视对通过联盟来实现美国外交政策目标的重要意义。有分析指出,与特朗普厌恶联盟和多边组织不同,拜登一直是“联盟人”,他清楚外交的重要性,知道联盟可以增加美国的力量。拜登宣称,美国对联盟的承诺是神圣的,而不应是交易性的;北约是一个价值观联盟,这使它比通过胁迫或金钱建立的伙伴关系更加持久、可靠和强大。当下,拜登正在重建被特朗普颠覆的传统外交团队,将美国外交重新交到真正的专业人士手中。拜登已任命和拟任命的一些关键内阁成员不仅熟悉外交业务,而且大都同欧洲关系深厚。有学者指出,新上台的拜登政府在外交政策的制定和执行上将“一切恢复正常”,这意味着一个通过推特治国的古怪、个性化、冲动的美国政府将被终结。

   总之,拜登政府的外交政策将回归以多边主义、国际制度和联盟来保证美国霸权的战略轨道。美国最近的一项民意调查也显示,70%的美国人希望推行外向型合作的外交政策。这些变化将有助于改善美欧关系的氛围。拜登在同欧盟和北约领导人通话中,强调了深化和重振跨大西洋关系的承诺,并重申维护《北大西洋公约》第五条款。欧洲对此予以积极回应,呼吁“重建强大的欧盟与美国联盟”,共同塑造全球议程。法德两国外长还在美国《华盛顿邮报》发表联合署名文章,呼吁推进跨大西洋“新政”,以使双方的伙伴关系适应全球各种动荡。美欧关系氛围的改善具有凸显双方“团结”的象征意义,同时也有助于美欧双边关系的修复。

   短期来看,拜登政府“返群复约”将为美欧关系的修复提供动力。重返部分多边制度是拜登政府调整外交政策的一个重要内容。拜登上任后首次签署了17项行政令,除了重新加入气候变化《巴黎协定》以及世卫组织的行动方案,还可能重新加入联合国人权理事会及其他多边组织。拜登亦曾重申美国对新时代军备控制的承诺,这意味着美国也有可能在一定条件下重返伊朗核问题全面协议以及同意延长美俄《新削减战略武器条约》。如果这些得以实现,无疑会受到欧洲的欢迎,从而有助于美欧关系的修复与改善。当然对拜登政府而言,重返不只是参与,更重要的是要“领导”,即“以国际合作确保美国的领导地位”。

   在国际格局“东升西降”以及大国地缘博弈加剧的形势下,美欧在所谓民主、人权和全球规则方面的共识也可能为“重建”双边关系提供一定空间。近年来,美欧与俄罗斯的关系因乌克兰危机而持续紧张,同时对中国崛起的战略焦虑也在加剧,双方基于共同价值观在应对俄、中“挑战”方面存在合作需求。拜登政府将国际规则之争与地缘政治角逐作为其大国外交的主旋律,宣称要把加强民主重新提上全球议程,并计划举办“全球民主峰会”,其有可能将应对俄、中“挑战”纳入美欧关系的“重建”议程。欧盟则投其所好,在拜登就职前提出了一份题为《全球变局下的欧美新议程》的计划草案,除了表示欢迎拜登提出的召开“全球民主峰会”建议并强调欧美在俄罗斯问题上合作的重要性,还特别提出重新制定跨大西洋和全球合作新议程是“一代人难得的”、可以结成新联盟来对抗中国崛起的机会。今后一个时期,美欧在加强所谓民主、人权和全球规则方面针对中、俄的协调联动值得关注。

   尽管如此,拜登政府上台伊始美欧之间的一些突出矛盾和结构性障碍难以消除,这就决定了双方关系的修复是有限度的。特朗普任下,美欧贸易摩擦是一个突出问题。欧盟期待拜登政府能够缓和美欧紧张关系,为此提议成立“跨大西洋贸易与技术理事会”(Transatlantic Trade and Technology Council),试图以此加强欧美经贸关系,扩大双边贸易和投资,同时促进数字税争议和贸易争端的解决。有分析认为,拜登政府可能会寻求将美欧贸易摩擦保持在一个“更清晰、可预测、易于管理”以及双方都接受的程度范围内。据此判断,拜登可能会寻求结束特朗普政府对欧盟发起的“人为贸易战”,并通过协商谈判解决波音和空客的航空补贴案争端。此外,拜登对气候变化的关注也可能为美欧贸易谈判提供机会,如在碳边界问题上协调立场;还可能在世贸组织改革问题上与欧盟合作,以此重塑美国重视多边贸易机制的形象,同时体现美欧“团结”,对其他国家施加压力。但需要指出的是,拜登难以完全摆脱现行贸易政策的制约,因为这一政策与过去4年美国内外环境的变化密不可分。拜登尚未提出新的贸易政策,因此他可能将贸易政策纳入更广泛的外交政策和国内议程之中。拜登将优先解决国内问题,继续支持“购买美国货”政策,由此对美欧贸易关系的改善构成制约。拜登尚未表示他是否会改变特朗普政府时期对欧洲征收钢铝关税的政策,且也有可能延续反对欧盟征收数字服务税的立场。欧美在如何征收数字税以及如何保障网络数据安全等问题上的分歧较深。欧盟主张加强对脸书(Facebook)、谷歌(Google)等互联网技术巨头公司的审查和监管,并将征收数字税作为欧美经贸关系中的一个优先议题。美国则质疑欧盟的做法是为了保护欧洲企业免受国际竞争的影响,而非真正为了保护消费者的权益。

   由于美国国内党争持续以及应对新冠肺炎疫情仍是当务之急,美国国会短期内难以通过有关数字税的任何议案,拜登政府也不大可能在制定新的数字规则方面向欧盟立场靠拢。此外,由于美欧内部都存在强大的反对力量,拜登政府即刻重返跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)谈判的可能性亦极小。该谈判久拖不决暴露出双方利益分歧之深,这从一个方面反映了美欧关系修复的难度较大。

在安全防务领域,欧盟也就“重建”欧美关系提出了一揽子倡议,包括建立欧盟—美国安全防务对话、加强在俄罗斯问题上的合作以及共同推动国际军控与裁军议程等。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《当代世界》2021年第2期

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