和静钧:国外如何破除“垄断福利腐败”迷局

选择字号:   本文共阅读 6224 次 更新时间:2006-12-31 13:51:08

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和静钧 (进入专栏)  

  

  垄断福利不是国际惯例

  

  垄断福利近来成为舆论焦点,处于焦点中的相关部门则以国际惯例为借口粉饰垄断福利的正当性。

  的确,美国西北航空公司给公司员工分派优惠乘机券,美国铁路公司(Am-track)每年从政府获得财政补贴进而可以维持公司雇员相当高工资水平,英国通讯巨头沃达丰公司的员工们可以享用公司提供的免费午餐和一笔可观的交通补助,法国部长级以上官员可以向政府报销一定数额的住房租金……纵观全球,不管是发达国家还是新兴市场经济体,不管是竞争性行业还是公用事业单位或是政府行政部门,职员们都会从雇主那里收到或多或少的除正常工资之外的物质利益。但是,这类福利与我们所指称的垄断福利根本就是两回事。

  一个成熟市场经济体的福利体系构成往往由这样几部分组成:从福利产生依据来看,可分为强制性福利和任意性福利,如依据《劳工法》员工享受带薪休假属强制性福利,经过工会与雇主谈判后所获得的增加退休金定额或由雇主为了提升企业凝聚力主动提供的实物利益等福利待遇就属任意性福利。从福利来源来看,可分为外部福利与内部福利,政府给所有公民提供无差别性福利,如全民免费教育、全民免费医疗等属外部福利,而直接由雇员单位来开支的福利属内部性福利。以上西北航、美铁、沃达丰、法国官员等例子就属于内部性福利及任意性福利范畴。

  依据相关法律,强制性福利及以外部福利为目的缴纳的税费与劳动者工资一道均会计入企业运行成本,而内部福利或任意性福利则是企业所有者出让部分“赢利”而形成的利润分享机制,它的多寡或有无完全依赖于企业的赢利能力或政府财政的补贴能力,更重要的是,它们是经过企业所有者及具有代表性的议会的同意。

  而我们所称的“垄断福利” 在学理探讨上几乎是个毫无意义的东西,既不严谨又不通俗,但它的确在中国实实在在地存在着,因而是个具有中国特色的新名词。一般说来,“垄断福利”是指广泛见诸于垄断性公用企业和其他依法具有独占地位的经营单位的从业人员及雇员或行政事业单位的干部职工享有过高福利利益的现象。这种现象是中国固有“集体主义”下利益均沾传统最传神的表现,是对抗“个人主义”式的利益独吞者的最佳杠杆。“垄断福利”分配方式被“集体主义”圈子里的成员们所推崇,也被另外利益圈子的多数人所默认,经过多方博弈后形成了社会默契。结果,在中国,出现了部分人福利过剩,部分人福利不足,大部分人根本无福利可享的不均衡状态。

  更为致命的一点是,所有这些垄断福利均处于企业所有者们和纳税人无法掌控的境地,更遑论分派福利之前会事先与所有者们或纳税者们商量。由于这些高额福利都通过巧立名目支列在成本核算中,实质上等同于掠夺消费者或纳税人财产、私分企业利润、贪污国家财产。以这样的“出身”如何去对接“国际惯例”呢?简单地说,垄断福利是非法的,是腐败的,而国际惯例上的内部福利及任意性福利是合法的,有道德的,是符合于社会主流的。

  

  美英法的经验

  

  垄断福利滋生的温床是内部财务不透明和垄断地位,治理垄断福利腐败首先就得加强企业内部治理并处理好垄断问题。

  除了不以营利为终极目标的公益性企业长期得到政府补贴维持运营外,美国和旧欧洲(指原社会主义阵营的东欧国家除外的欧洲老牌资本主义国家)都沿革了自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史,企业获得垄断优势地位基本上是市场自由竞争的结果。因此,美欧大部分反垄断立法都立足于市场行业垄断,并没有过多的牵涉到行政性因素而获得的非竞争性垄断。20年前美国出台《放松管制法》更使行政性因素远离市场,“市场之手”压缩了“政府之手”的操作空间。

  福利这个概念进入美国政治的历史较之于欧洲国家要晚些。十九世纪到二十世纪初美国镀金时代几乎赤裸裸地剥削雇员,员工基本上没有内部福利可享,雇佣双方关系相当紧张。到罗斯福推行新政、推行侵权法改革之时,美国陆续出台了工会法、工厂法、劳工赔偿法及社会保障法,员工的福利待遇有了明显改善。“政府是一个巨大的吸管,它攫取税收和权务,吐出财富:金钱、福利、服务设施、契约、特许权和许可证。”这种制度安排即叫做福利国家。不过,开始时候,政府是否给予员工外部福利认为是一种可自由裁量的权力,由州或地方政府组织实施,之后,开始通过司法判例,福利才真正成为联邦政府一项责任。

  美国员工的内部性福利基本上与雇主或企业所有人妥协的结果,从发生形态上看,是从无到有,从少到多的一个过程。按照美国公司法,内部福利支出来源于公司利润,不会产生逃税或转移公司资产的结果。美国公司法也把重点放置于公司治理,公司董事会里设置独立董事,下设提名委员会、薪酬委员会及审计委员会,把公司事务暴露于阳光下。

  公平竞争是美欧市场经济国家的核心价值,竞争的残酷性压缩了了企业获得暴利的空间,但企业还是有可能通过市场性因素,如创新、高科技、营销等手段逐渐获得市场垄断地位,从而实质损害市场定价机制。微软垄断案就是一个典型代表。以美国保险业为例,按照美国宪法,美国联邦政府对州际交易拥有绝对的管辖权,而州内交易则由各州治理。这因为如此,美国有全国性的证交会、国家贸易委员会等这样的监管机构,但对于保险业却没有联邦一级的统一监管部门,因为保险业务历来就划归在各州主权之内。各州设有州保险行业委员会,专门监管保险业执照的发放、保险险种的管理与定价,但涉及到行业中的不正争竞争,保险委员会则没有排他性的监管权,只有协助有关单位予以查处的配合义务。

  不正当竞争损失了商业的核心价值,为美国《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《美国贸易法》等反托拉斯法律中重点整治的对象。对这类行为的监控,由美国司法部及各州司法部直接管辖,司法部可以提起公益性质的民事诉讼,也可以提起刑事诉讼。2004年爆发的保险业反腐就是这样的结果。全球最大的保险经纪公司美国马什公司给保险公司回扣“福利”,被纽约州司法部长斯皮策处以巨额罚款。

  相对于国有企业少之又少及历来奉行服务型“小”政府的美国而言,英国的情况对我们的借鉴意义可能还更大。1979年,英国撒切尔夫人领导的保守党政府展开大规模的国有企业私有化运动,解决了纳税人养活国有企业职工的难题,更是打破了航空、铁路、电力等部门不可私有化的神话。在反垄断层面上,英国《1982年竞争法》设立了竞争委员会,专门对市场垄断行为予以监管,它一样拥有提起民事和刑事诉讼的权力。由于惮于诉讼巨大成本,被诉公司往往以愿意支付罚金的方式达成和解。

  法国的例子可以用来给如何解决国家行政事业单位过多享用国家福利加重纳税人负担的顽疾提供借鉴。2004年法国财政部长辞职案很说明问题。从历史上看,法国一向有政府财政慷慨补助官员的传统。希拉克总统上台后,发誓改革,倡导节流,并以身作则,退掉了许多以往总统所能享受的福利待遇。而在此前,曾是巴黎市长的他就享受到了家庭日用百货由政府埋单的待遇。 前总统密特朗在位14年期间则连其情人与孩子的生活费都享受政府财政补助。2005年2月法国《鸭鸣周报》称,时任法国政府经济财政及工业部(简称为“财政部”)部长的埃尔韦•盖马尔在巴黎靠近香榭丽舍大街的“黄金三角”地带住有一套复式房宅,总面积为600平方米,而每月一万四千欧元的房租、各种数额不菲的杂费和近一万七千欧元的装修费均由政府财政支出。这次新闻暴光导致财长辞职。可以看出,新闻报道在防腐纠腐机制中占据显赫位置,此役反腐攻势大获全胜,媒体功不可没。遗憾的是,目前全国的舆论监督还远远做得不够,像这样“垄断福利腐败”的危害性并不为公众们所知晓。

  

  俄罗斯、匈牙利、保加利亚等国家的经验

  

  由于欧美国家的福利发展路径与我国从计划经济转型过来的模式完全不同,欧美的经验除在社会治理与企业内部治理和成本核算机制上有借鉴作用外,其他地方还不如从与我国有相似转型经济的国家中吸取。计划经济时代遗留下来许多问题,行政权力不正当地参与市场利益分配,破坏了成熟市场的培育环境。

  行政垄断造就了“老爷”企业,垄断福利腐败在这些企业中尤为突出:一边嚷出成本上涨要提价,另一边则给职工大肆发放各种福利,其福利价值甚至超过了工资收入。

  俄国斯、匈牙利及保加利亚的反垄断法中都规定了行政垄断,如俄罗斯1995年《关于竞争和在商品市场中限制垄断活动的法律》第2条第1款中明确规定:“本法适用于影响俄联邦各商品市场中的竞争的各种商务关系。这些商务关系是指俄罗斯和外国的法人、联邦行政权力机构、俄罗斯各部门的行政权力机构和各市政当局以及自然人参与的商务关系。当上述主体在俄罗斯领土之外所从事的活动或所签订的协定,可能对俄罗斯市场中的竞争产生限制或其他负面效应时,本法也将适用”。我国目前对是否规制行政性垄断犹豫不决,预示着我国彻底铲除垄断福利腐败还有很长的路要走。

  

  (此文发表于《廉政瞭望》2006年第五期,署名石渝)

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