胡振通 王亚华:中国生态扶贫的理论创新和实现机制

选择字号:   本文共阅读 74 次 更新时间:2021-01-19 01:03:45

进入专题: 生态扶贫  

胡振通   王亚华  

   摘要:生态扶贫是中国特色社会主义扶贫道路的重要内容,贫困地区广泛开展的生态扶贫实践是以“两山论”为精髓的习近平生态文明思想的生动实践。贫困地区与生态脆弱地区高度耦合是中国推进生态扶贫的现实背景,“绿水青山就是金山银山”是中国实施生态扶贫的内涵要求。中国的生态扶贫实践,路径多元,模式多样,主要包括参与生态工程建设、实施生态补偿政策、设置生态公益岗位、发展生态特色产业、开展易地生态搬迁五种类型。中国在生态扶贫实践中积累了丰富经验:一是与提高生态系统服务供给水平相结合;二是与促进生态产品价值实现相结合;三是与促进自然资源保值增值相结合;四是与发展乡村特色生态产业相结合;五是与促进农民就业增收相结合;六是与促进乡村治理有效相结合。2020年后,相对贫困地区的政策导向将由生态扶贫迈向生态振兴。

  

   关键词:脱贫攻坚;生态扶贫;“两山”理论;生态振兴

  

   保护生态与消除贫困是21世纪人类可持续发展的主要目标,环境与发展的关系是全球治理的核心议题 。中国是生态环境较为脆弱的国家,最贫困的人口通常生活在生态环境脆弱区域,贫困和环境问题交叉重叠,成为影响经济社会发展的突出问题。为兼顾实现生态保护和缓解贫困双重目标,中国将扶贫开发与生态保护有机结合,广泛开展生态扶贫实践,将生态扶贫视为能够解决生态脆弱区域贫困问题的有效手段。生态扶贫是中国特色社会主义扶贫道路的重要内容,贫困地区广泛开展的生态扶贫实践是以“两山论”为精髓的习近平生态文明思想的生动实践。本文回顾梳理生态扶贫的文献与政策,分析生态扶贫的现实背景和理论创新,系统阐述生态扶贫的实践路径,全面总结生态扶贫的成效经验,并对生态扶贫的未来取向进行展望。

  

   一、生态扶贫的文献述评和政策梳理

   (一)生态扶贫的文献述评

  

   生态扶贫是一个多学科交叉融合的热门研究领域,下面从生态与贫困的关系、生态扶贫的概念、生态扶贫的路径、生态扶贫的绩效等方面进行文献述评。

  

   关于生态与贫困的关系。20世纪80年代以来,政府和学术界逐渐关注生态与贫困的关系,并希望达到生态保护和缓解贫困的平衡。在中国,贫困和环境问题交叉重叠,生态脆弱区76%的县域是贫困县,占全国贫困县总数的73%(李周等,1997)。贫困会导致生态环境的退化,如世界银行报告指出“穷人没有能力也没有意愿投资自然资源管理,从而加剧了生态环境的退化”(World Bank,1992)。脆弱的生态环境也会导致贫困的发生,如阿马蒂亚·森(2001)指出,“资源环境是重要的生计资本,其退化会导致贫困的发生或贫困程度的加深”。因此,生态与贫困是一种耦合的关系,贫困既是生态环境脆弱的产物,又会进一步加剧生态环境的脆弱性。贫困和生态环境退化容易形成恶性循环,使处于贫困中的家庭难以跳出贫困陷阱(厉以宁,1991:199—210)。贫困是一种人类与自然之间不和谐的关系,降低了人类可持续利用自然资源的能力,并对生态环境造成不利影响。

  

   关于生态扶贫的概念。生态扶贫研究起步较晚,目前还没有普遍认可的统一界定。杨文举(2002:36—38)较早对生态扶贫给出系统阐述,认为“生态扶贫是在既定资源环境状况和经济发展水平下,提高贫困户的生态环保意识,通过生态建设和生态产业,使贫困地区的经济、社会和生态协调一致”。沈茂英等(2016:3—8)认为“生态扶贫是在贯彻国家主体功能区制度基础上,以保护和改善贫困地区生态环境为出发点,以提供生态服务产品为归宿,通过生态建设项目的实施,发展生态产业、构建多层次生态产品与生态服务消费体系、培育生态服务消费市场,以促进贫困地区生态系统健康发展和贫困人口可持续生计能力提升,实现贫困地区人口经济社会可持续发展的一种扶贫模式”。蔡典雄等认为“生态扶贫是协调生态与贫困的关系,充分利用生态系统服务功能和价值,促进生态系统可持续发展和实现扶贫效益最大化”(Cai D X等, 2011:1-74)。陈甲等(2017:31—36)给出了相对综合的概念界定,即“生态扶贫是基于绿色发展理念,从生态产品价值的角度出发,将贫困地区的生态产品价值转变为农户的生计资本与发展资本,搭建合理的生态资源利用保护体系,形成生态环境保护与贫困地区人口可持续生计能力发展相协调的扶贫方式”。综上所述,生态扶贫是一种基于可持续发展理念的扶贫模式,体现了生态产品价值实现的思想,强调贫困人口可持续生计提升与贫困地区生态改善相结合。

  

   关于生态扶贫的路径。生态扶贫在全国已有广泛的实践基础,各地进行了不同类型的探索(颜红霞等,2017:142—148;沈茂英,2017:48—53;甘庭宇,2018:40—45)。根据2018年国家发展和改革委员会等六部委印发的《生态扶贫工作方案》,生态扶贫主要包括生态建设扶贫、生态补偿扶贫、生态产业扶贫、生态就业扶贫、生态移民扶贫等具体路径。雷明(2017:87—94)认为:“生态扶贫模式可以分为原地生态扶贫和易地生态扶贫两类,其中原地生态扶贫模式包括特色生态产业、乡村生态旅游、生态建设三条具体路径。”史玉成(2018:169—176)认为,“生态扶贫是一种多元路径相互补充的制度体系,生态扶贫的不同路径既相对独立又彼此联系”。总体而言,中国的生态扶贫路径随着经济社会的发展不断丰富,已经形成相对完整的路径体系,并不断优化实现机制设计。

  

   关于生态扶贫的绩效。国际上非常重视环境经济政策的减贫效果,通常将缓解贫困视为环境经济政策的第二目标(Engel S等,2008:663-674)。Bulte等认为将环境经济政策与缓解贫困相联系可能会导致环境保护效率的降低(Bulte E H等, 2008:245-254)。一些学者指出,环境经济政策与缓解贫困能够协同,但需要满足一些特定的条件,Pagiola等(2008:299—325)对尼加拉瓜的退化草场保护研究发现,环境经济政策有助于缓解贫困,但交易成本是主要障碍。Zivin等(2008:353—373)认为,环境经济政策要有助于缓解贫困,需要与农民的生产有很好的协同效应,其中风险是一个主要障碍。国内不同学者对具体的生态扶贫路径的减贫绩效进行了评估,胡振通等(2015: 1846—1859)对草原生态补偿政策评估发现“草原生态补偿政策并不能改善中小牧户的收入,反而加大了牧区牧民之间的收入差距”,朱烈夫等(2018:42—48)发现“不同生态补偿形式对不同收入分组的农户家庭收入的影响存在显著的差异”。总体而言,不同的生态扶贫路径的减贫绩效差异明显,兼顾生态保护和缓解贫困需要进一步优化机制设计和发挥不同生态扶贫路径的协同作用。

  

   (二)生态扶贫的政策梳理

  

   第一,从2000年开始,中国首次提出了将扶贫开发与生态保护相结合的生态扶贫理念。中国先后编制了三个国家层面的扶贫开发规划,即《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》。将生态与扶贫相结合始于2000年编制的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》,提出要“坚持可持续发展,扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合,实现资源、人口和环境的良性循环,提高贫困地区可持续发展的能力”。

  

   第二,从2010年开始,中国的生态扶贫已经初步形成了包含生态产业、生态移民、生态补偿、生态建设等路径的制度体系。2010年编制的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出,要“坚持扶贫开发与生态建设、环境保护相结合,充分发挥贫困地区资源优势,发展环境友好型产业”;在生态产业方面要“充分发挥贫困地区生态环境和自然资源优势,推广先进实用技术,培植壮大特色支柱产业,大力推进旅游扶贫”;在生态移民方面要“坚持自愿原则,对生存条件恶劣地区扶贫对象实行易地扶贫搬迁”;在生态建设方面要“在贫困地区继续实施一系列重点生态修复工程”;在生态补偿方面要“建立生态补偿机制,并重点向贫困地区倾斜,加大重点生态功能区生态补偿力度”。

  

   第三,从2015年开始,中国的生态扶贫理念更加清晰、路径更加多元、机制更加优化。2015年11月27日,习近平总书记《在中央扶贫开发工作会议上的讲话》,明确指出要实施“五个一批”工程,其中要“生态补偿脱贫一批”,生态扶贫成为精准扶贫方略的五大脱贫手段之一,重要性更加凸显(中共中央党史和文献研究院,2019)。2015年11月29日,在《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中,明确提出要“坚持扶贫开发与生态保护并重”,“坚持保护生态,实现绿色发展。牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,把生态保护放在优先位置,扶贫开发不能以牺牲生态为代价,探索生态脱贫新路子,让贫困人口从生态建设与修复中得到更多实惠”。“中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定”,http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/07/content_5020963.htm。在生态扶贫理念上,进一步提出要“牢固树立绿水青山就是金山银山的理念”。在生态扶贫路径上,新增生态就业路径,即“将当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员”;优化生态建设路径,即“在项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜,提高贫困人口参与度和受益水平”;以及在生态补偿、生态移民、生态产业方面加大政策支持力度。

  

   第四,从2018年开始,中国的生态扶贫的制度体系全面建立并制定了三年行动目标。2018年1月26日,为贯彻落实《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》精神,充分发挥生态保护在精准扶贫、精准脱贫中的作用,国家发展和改革委员会、国家林业局、财政部、水利部、农业农村部、国务院扶贫开发领导小组办公室共同制定印发了《生态扶贫工作方案》,方案要求,“牢固树立绿水青山就是金山银山的发展理念,坚持扶贫开发与生态保护并重,切实加大对贫困地区、贫困人口的支持力度,推动贫困地区扶贫开发与生态保护相协调、脱贫致富与可持续发展相促进,实现脱贫攻坚与生态文明建设双赢”。方案围绕农民增收、生态改善两大方面提出了具体的工作目标,在不同的生态扶贫路径上提出了量化目标,如组建1.2万个生态建设扶贫专业合作社吸纳10万贫困人口参与生态工程建设、新增生态管护员岗位40万个、大力发展生态产业带动约1 500万贫困人口增收等。方案总结了参与生态工程建设、实施生态补偿政策、设置生态公益岗位、发展生态特色产业、开展易地生态搬迁五条生态扶贫具体路径并提出了详细的要求。

  

   二、生态扶贫的现实背景和理论创新

   生态扶贫在中国的产生和发展有客观的现实背景,在扶贫实践中产生了大量理论创新,并展现了丰富的理论意蕴。

  

   (一)生态扶贫的现实背景

  

中国的贫困地区与国家重点生态功能区在空间上高度吻合,深度贫困地区通常也是边境偏远地区、少数民族聚集地区。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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