赵亮亮:财政压力下地区间竞争中的重工业偏好

选择字号:   本文共阅读 197 次 更新时间:2021-01-10 14:07:05

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赵亮亮 (进入专栏)  

  

  

   [摘要]  政府间竞争下的增长赶超,导致地方政府过分强调扩大投资,这是经济结构失衡和旧的增长方式得以延续的主要原因。本文的分析表明,在以扩大投资为主要方式的地区间竞争中,缓解财政压力是这种竞争的内在动力,财政压力导致了地方政府对资本深化和对重工业的偏好。本文利用地市一级的数据进行实证检验,证实了这种推断。最后,本文探讨了如何通过相应的体制改革和政策调整来消除地区间竞争的负面作用。

   [关键词]  地区间竞争;财政压力;赶超战略

  

   我国长期以来的高投资、低消费与各地政府追求赶超的努力密不可分,也对持续稳定增长构成了严重的制约。我国要保持增长的可持续性,由片面追求增长速度转变到速度与重量并重,一个主要条件就是减少由赶超战略所产生的各种扭曲。这些扭曲中最为突出的一个方面就是政府主导的赶超下的高投资,高投资导致过快的资本深化,进而导致劳动份额下降,也是目前我国经济结构失衡的重要方面。

   以往的关于地区间竞争的研究,多强调地方政府以GDP作为政绩的主要指标,片面追求高增长,是地区间竞争的动力。但以更高的经济增长速度来显示政绩并不是地方政府竞争的唯一动机,也不是最根本的原因,文献中对它所造成导致的经济结构失衡的影响还没有给予足够重视。本文的目的是揭示出,除了地方政府通过实现高增长以体现政绩之外,它们所面临的财政压力是的竞争的内在动力,偏向于重工业的投资是竞争的一个重要手段。地方政府,特别是在欠发达地区,为了在短期内扩大经济规模和财政收入而产生的对重工业和资本密集型项目的品偏好十分强烈,由财政压力引发的偏向于重工业的投资增长是地区间竞争的重要机制。本文通过实证检验证实了这一推断。在此基础上,本文探讨了如何通过相应的体制改革和政策调整来消除上述扭曲。


一、地区间增长竞争及财政压力的动因

   政府间竞争在我国有深厚的基础,由来已久,进入新世纪以后,经济学界对我国地区间的竞争引发高速经济增长的内在机制再此产生了极大的兴趣,周黎安(2007)和张军(2007)等研究强调了省际之间竞争的作用[1][2]。经济增长是现行体制下衡量地方政府领导人才能和治理绩效的最主要指标,上级政府尤其是中央政府将经济增长作为干部选拔和晋升的标准,使地方政府有强烈的动机追去高增长。地方政府干部的定期轮换,在很大程度上造成了地方领导人将发的着眼点定位在短期绩效上。现有的行政管理体制决定了我国出现地区间的竞争,并引发政府主导下的超常规高速增长具有一定的必然性。

   以往的研究主要侧重于分析省级政府之间的竞争,实际上,在从直辖市到地级市这些不同的层次上,我国有300多个城市。而每个省和地区内部都有时十几个或者二十几个地级市,这些地级市之间同样存在着政绩的竞争,这可以视为省际竞争的在中观层次的基础。省级政府为了谋求高增长,必须将增长的任务分解到下级政府才能实现自身的目标,这种情形可以称之为“行政发包”[3]。在这种情况下,各地级市的领导人为了得到晋升,也将经济增长视为最主要的目标,以显示自己的能力。张五常(2009)认为县域之间的竞争是中国高增长奇迹的重要原因[4]。他认为县级政府的行为与企业相类似,县搞好基础设施,提供土地资源、基础设施,以便吸引更多的投资,进而得到更多的税收收入。县也十分关系企业的经验绩效,因为税收类似于一种县级政府和企业之间的分成合约。与此类似,笔者认为地区间的竞争同样会存在于各个地级市之间。

   正是由于地区之间的竞争,提高了我国的投资率,使经济增长严重依赖于投资,但投资效率有所下降,经济增长的质量难以提高。我国中央政府和省市也认识到了持续高增长是以牺牲质量为代价的,并提出要适当降低经济增长目标。改善增长质量的一个重要条件是消除地区间竞争造成的投资以来和投资效率下降。

   我国很多省份内部,各地级市之间的经济发展水平差异很大。一般来说,发达地区有较好的财政基础,落后地区往往受到财政能力不足的困扰。以江苏省为例,较为发达的苏州市,2003-2009年间,其财政收入大于财政支出的比率为1%-10%,而欠发达的宿迁市,2003年,财政支出高出财政收入133%,之后这一比例逐渐下降,到2010年仍然高达88%。

   进一步观察可以发现,我国的地级市之间存在激烈竞争的一个主要原因是经济增长决定着一个地区的财政能力,而后者是政府扩大基础设施建设和公共服务的主要资金来源。除了地方政府有意通过各种形象工程来显现实政绩之外,各地区的财政支出的绝大部分可能还是用与在了正常的开支方面,例如城市基础设施的建设,服务于市民生活的城市公共服务和设施建设,养老和社会保障、教育、医疗等方面的开支。这些项目的支出都主要依赖于本地的财政收入,虽然上级政府也提供一定数量的转移支付,但转移支付大多都属于专项资金,对用途有严格的规定[6]。

   此外,政府的财政能力也直接决定了一个地区政府和事业单位工作人员以及国有企业员工的工资和福利保障水平,正因如此,地方政府的领导人要在本地居民之间赢得较好的声誉,获得较高的评价,晋升机会可能与此有关,这会促使政府努力扩大本地的财政收入。各地政府之所以将经济高增长作为施政的首要目标,是因为这有着广泛的群众基础。

   在各个省以内,欠发达的地级市财政更为困难,这驱使他们努力实现追赶。越是落后的地级市,越有强烈的动机去实现赶超。许多相对落后的地区所指定的发展规划中,都把实现赶超作为重要目标,把发达的地级市当作竞争的标杆。

  

二、对重工业的偏好及其影响

   地方政府实现赶超的主要途径是吸引资本投资,这可能是我国投资率长期居高不下的主要原因,但是,由于欠发达地区一般工业基础都比较薄弱,投资环境也相对较差。因而他们所吸引到的投资项目大多都是比较传统的产业,技术水平较低,本身并不利于提高我国经济总体的产业结构。当然,从地区产业转移和地区分工的角度来看,这具有一定的合理性,但如果欠发达地区在追赶的过程中,过于偏向追求经济总量规模扩张,就会有意降低引资标准,压低某些投入要素的价格,这会延缓技术升级和增长方式的转型。

   欠发达地区在扩大投资的过程中,一个主要的考虑就是能在短期内增加本地的经济规模,以便增加税基。其原因是,在多数情况下一个地区的财政收入主要取决于产出规模而不是企业的利润。因此,政府会更加偏好于资本密集度较高的项目,这类项目大多都属于重工业。这类项目也具有较强的带动效应,例如钢铁、和汽车制造等,它能够带动相关的配套产业投资。在税收方面,对资本密集度高的企业征税也较为容易,这是因为,政府在征税过程时,也存在一定的规模效益,对中小企业的征税成本高,并且税基不够稳定,中小企业的投资增加对政府税收的贡献不够明显。许多地方在建成的开发区中,引资时的一项标准是每亩地上的投资要超过一定的金额,对资本密集度有较高的门槛显著,这就人为推动了资本密集度的提高 [7]。此外,政府为了在短期内显示政绩,会更加偏向于能够快速增加产值的行业,资本密集型行业,重化工业项目也能够服务于这一目的。因而,重化工业的比重的提高反映了政府引资决策中的短期行为。

   我国自新世纪以来,重工业在工业总产值中的比重持续上升,以广东省为例,在2000年重工业比重大约为50%,到2007年,上升了约10%。针对重工业的快速增长,一度存在不同的认识,在2005年前后引发了一场激烈的争论,有的学者认为,我国正处于工业化的中后期,在城市化和大规模基础设建设带动下,重工业比重上升具有一定的合理性和必然性,有些学者则认为它是经济扭曲、盲目扩大投资,片面追求经济高增长的产物。笔者认为这两种看法都具有一定合理性,应该辩证看待这一现象。本文所要强调的是,这种现象可能与地方政府之间追其高增长的竞争密切相关,即使有需求方面拉动的原因,地方政府对重工业的偏好可能加剧了这种趋势。考虑到我国过高的投资率,以及在新世纪依赖快速的资本深化及其所造成的不利影响,重工业比重的上升的负面结果是比较严重的。

   重工业增长过快反映出地方政府的赶超和干预所造成的扭曲,其不利影响有这样几个方面:第一,它拉高了资本投资率,是造成高投资、低消费的原因。过高的投资率也导致了严重的产能过剩。一种极端的情形是,在产能过剩的情况下,为了消除过剩,又不得不进一步加大投资力度,陷入恶性循环。高投资推动的高增长,大幅超出了国内需求,也加剧了我国对出口的依赖,使经济发展带来了较大的资源、环境负担,也不利于改善居民福利。第二,对于落后地区而言,他们的劳动力资源相对丰富,而资本相对稀缺,因而,从为了扩大就业,改善居民福利,应该将发展劳动密集型产业作为重点。资本密集型性项目投资不利于扩大就业,我国的普通劳动力工资长期保持在较低的水平,资本深化过快对就业的不利影响是一个主要原因[8]。陆梦龙(2008)等的研究证实了我国自90年代末期以来的资本深化造成了增长的就业弹性持续下降 [9]。第三,资本密集型项目中有很多是由国有企业投资的,以往的不少研究都证实了国有部门的效率相对较低,主要是由于其治理水平低下。欠发达地区过分地偏好于重工业也使这些地区国有部门的比重有所上升。围绕这类企业而来的引致投资也多属资本密集型,民间资本的投资在这些领域缺乏优势。这就有可能抑制民间资本的进入,不利于改善投资环境。政府的赶超意图也可能会延缓和阻碍资源价格的改革,造成资源的浪费。

   片面地追求经济增长的目标,会使政府的只能发生扭曲和错位,政府的多数努力都服务于企业的发展,对改善居民福利的事业则不够重视。近来的一些文献都强调了分权竞争下地方政府倾向于扩张产出的偏好,如张军和方红生(2009)、傅勇和张晏(2007)以及柳庆刚和姚洋(2012)[10][11][12]。尹恒和朱虹(2011)的研究发现,在县一级,政府的支出更加偏向于生产性项目,在改善民生方面则投入不够[13]。

   前文的分析表明,如果在一省之内,欠发达地级市政府为了实现赶超,那么它很可能会更加偏好于发展资本密集型,或者重工业项目。换言之,我们可以用重工业在一段时期内的上升幅度来反映地方政府赶超意愿的强列程度,以及为短期内扩大产出所做的努力。我们预期,在某一时点上的政府财政压力越大,该地区在之后的若干年中,重工业的比重上升越快。之所以特定年份的财政压力会促使政府在此后较长的一段时期持续实行赶超战略,是因为实现赶超和缓解财政压力都不可能在短期内实现。以下我们通过计量回归来加以检验。

  

三、实证检验

   (一)模型、变量和数据说明

   模型的设定形式如下:

  

其中①代表初始期的财政支出超出财政收入的百分比, ②代表控制变量。 ③代表后期重工业比重的上升幅度,比如2007年的重工业比重与2004年的差额。其中j代表每个地级市所属的省份,s和t代表时期。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《战略与管理》2017年第4期

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